Réponse du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice

RÉPONSE DU GARDE DES SCEAUX,
MINISTRE DE LA JUSTICE

La Cour des comptes a procédé à l’élaboration du rapport public particulier intitulé « Garde et réinsertion - La gestion des prisons » à partir des contrôles qu’elle a menés au cours des années 2002 et 2003. En application de l’article R 136-2 du code des juridictions financières, le ministère de la justice entend apporter les précisions et les réponses suivantes.

A titre préalable, il paraît indispensable d’évoquer deux éléments de contexte sans lesquels il parait difficile de porter une appréciation objective sur le fonctionnement de l’administration pénitentiaire et sur le choix des réflexions, des politiques et des réformes engagées par cette administration.

I - Une administration régalienne au service de la société
Le ministère de la justice ne partage pas l’appréciation de la Cour des comptes lorsqu’elle évoque en première partie de son rapport que l’administration pénitentiaire aurait des difficultés à conjuguer les missions de garde et celles de réinsertion des détenus. Sans méconnaître l’ampleur de la tâche et les difficultés des missions que la loi du 22 juin 1987 lui confie, l’administration pénitentiaire met en oeuvre ces deux impératifs complémentaires que sont la sécurité et l’humanisation du temps de l’incarcération. Elle inscrit son action dans une perspective de réinsertion des détenus, conformément à l’article 1er de cette loi : « le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire ».

La loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 se situe au coeur de cette mission par les moyens qu’elle alloue aux constructions et aux recrutements d’agents spécialisés dans l’accompagnement des détenus.

 ?? Un parc immobilier en cours d’adaptation
Une partie des 188 établissements pénitentiaires répartis sur le territoire national se caractérise encore par sa vétusté, nombre d’entre eux datant en réalité du XIXème siècle. Ce n’est qu’à partir de 1986 puis à nouveau en 1994 (programmes Chalandon puis Méhaignerie) que des programmes de construction significatifs ont été engagés. Ils ont permis la construction de 17 000 places dont les dernières ont été livrées en 2005.

Cet effort sans précédent n’a pu être poursuivi que sous l’actuelle législature dans le cadre de la LOPJ 2002-2007 (construction de 13 200 places et rénovation des principaux établissements pénitentiaires). Ces investissements permettront de disposer à partir de 2008 - 2009 du nombre de places adapté aux besoins de notre société et autoriseront la fermeture de 24 établissements parmi les plus anciens.

Les futures infrastructures construites dans ce cadre ont des vocations très variées : établissements pour mineurs, maisons centrales très sécurisées ou 2 000 places créées dans des quartiers pour courtes peines axés sur un suivi individualisé permettant de préparer la sortie du détenu et de réduire le risque de récidive.

Cette complémentarité voulue montre bien que le ministère de la justice a largement pris en compte, dans ses nouveaux programmes pénitentiaires, la diversité des publics qui lui sont confiés. Cette politique permet de ne pas mélanger les détenus profondément ancrés dans la délinquance avec ceux ayant commis des actes délictueux moins graves, et souvent incarcérés pour la première fois.

En attendant la livraison des 13 200 places programmées dans la LOPJ, un dispositif d’accroissement de la capacité d’accueil a été engagé depuis 2 ans. Il a déjà permis d’offrir 1 100 nouvelles places qui seront complétées sous peu par 1 400 places supplémentaires, dont 500 en centres de semi-liberté.

Ces programmes de constructions neuves n’ont pour autant pas été lancés au détriment de la rénovation des établissements existants. Des opérations de rénovation lourde ont été entreprises dans les principaux établissements tels Fleury-Mérogis, les Baumettes ou Nantes. Le lancement de la rénovation/reconstruction de la maison d’arrêt de la Santé à Paris a également été décidé à la suite de la validation par le Premier ministre d’un partenariat public/privé. Le pilotage de ce projet a été confié à l’agence de maîtrise d’ouvrage du ministère de la justice qui a d’ores et déjà lancé les études de définition.

Au terme de ces programmes, 62 % des places auront été mises aux normes dans le cadre des programmes de rénovation ou relèveront de constructions récentes contre 32 % aujourd’hui.

Depuis le dernier trimestre 2001, le taux d’occupation moyen est supérieur à la capacité d’accueil des 51 195 places (115 % au 1er décembre 2005). Cette situation relève plus de l’insuffisance de rénovation et de création de places de détention que d’un taux de détention qui serait élevé. Comme le souligne à juste titre la Cour des comptes, ce taux de détention est inférieur en France à celui des principaux pays européens tels que l’Italie, l’Allemagne ou le Royaume Uni.

 ?? Le développement d’une sécurité adaptée
Il n’y a pas d’antagonisme entre la sécurité et une prise en charge des personnes détenues, orientée vers la réinsertion. Les différentes priorités affirmées par la LOPJ mettent en évidence l’équilibre souhaité par le législateur entre la réinsertion des détenus, le recrutement et la revalorisation de la situation des personnels, l’adaptation du parc immobilier et les équipements en matière de sécurité.

Il apparaît néanmoins utile, au regard des observations de la Cour des Comptes, de repréciser les principes mis en oeuvre en matière de sécurité.

Les affectations des condamnés dans les maisons centrales s’effectuent toujours avec le plus grand soin afin d’utiliser au mieux ces places spécifiques de détention. Les déplacements pour raison de sécurité ne concernent qu’un nombre limité de détenus dont le parcours individuel est émaillé des incidents les plus graves.

Les phénomènes les plus inquiétants en matière de sécurité ont été endigués grâce à la combinaison de plusieurs mesures adaptées à la situation pénale et carcérale. Il s’agit notamment de la création d’un état major de sécurité à la direction de l’administration pénitentiaire et des équipes régionales d’intervention et de sécurité, de la mise en œuvre rationalisée de fouilles générales ou sectorisées d’établissement, de la gestion fine des publics les plus dangereux et du maillage territorial en matière de renseignement pénitentiaire qui concourent à l’amélioration de la sécurité.

On peut considérer que le résultat est probant, puisque, entre 2001 et 2005, le nombre d’évasions a été divisé par deux.

 ?? Garantir la sécurité des citoyens
La sécurité, c’est également celle de l’ensemble des concitoyens. Les événements récents survenus dans certains établissements pénitentiaires rappellent qu’une vigilance de tous les instants, avec des moyens appropriés, est indispensable. Les crédits consacrés au renforcement des dispositifs de sécurité dans les établissements existants sont limités aux investissements strictement indispensables et répartis au plus près des besoins.

L’installation dans les établissements pénitentiaires de tunnels à rayons x, de brouilleurs de téléphones portables ou encore de filins anti-hélicoptères n’est pas de nature à dégrader les conditions de vie en détention, mais au contraire, à les sécuriser. C’est à cette seule condition que l’humanisation des prisons peut se développer et que le travail de réinsertion peut s’effectuer dans les meilleures conditions.

La sécurité est également une protection pour les détenus les plus fragiles. Plus de sécurité en prison, c’est la garantie d’une maîtrise par les personnels de la détention et le moyen de lutter contre des tentatives de domination d’une partie de la population carcérale sur une autre.

La sécurité, c’est aussi celle des personnels, et plus largement celle de l’ensemble des intervenants qui, à un titre ou un autre, travaillent en prison.

 ?? Une population pénale présentant des carences de plus en plus lourdes
L’administration pénitentiaire est amenée à prendre en charge un public présentant souvent d’importantes carences en matière d’insertion sociale et sanitaire. On constate également une évolution défavorable du profil des détenus qui tient notamment à leur particulière fragilité sur le plan de la santé mentale.

En outre, un quart des détenus déclarent lors de leur incarcération au moins 2 consommations à risque parmi le tabac, l’alcool, les drogues illicites, ou les traitements à base de médicaments psychotropes. Avant l’incarcération, 35,4 % des détenus faisaient l’objet d’un suivi pour motifs d’ordre psychiatrique. 23 ,1 % sont atteints de troubles psychotiques dont 7,9 % de nature schizophrénique. A titre de comparaison, ce dernier chiffre n’est que de 1 % en milieu libre.

Dans un tel contexte, il appartient à l’administration pénitentiaire de prendre en charge ces publics et de contribuer à leur réinsertion à un moment où, précisément, les dispositifs antérieurs de droit commun ont échoué.

 ?? L’humanisation des conditions de détention
L’amélioration des conditions de détention constitue le second axe majeur de la LOPJ. La volonté exprimée à cet égard par le législateur se décline en une série de mesures destinées à améliorer les conditions de détention et à optimiser la prise en charge des détenus, notamment pour leur préparation à la sortie.

A titre d’exemple :
• La LOPJ prévoit la création d’unités hospitalières psychiatriques sécurisées (UHSA) en établissement de santé pour permettre la prise en charge des détenus dont les facultés mentales sont altérées. Ces structures hospitalières accueilleront les détenus sous la surveillance des personnels pénitentiaires. Les premières d’entre elles devraient ouvrir en 2008.

Ces nouvelles unités sont au carrefour de deux impératifs : l’humanisation, avec une prise en charge adaptée sur le plan médical, et la sécurité, afin d’éviter les évasions de détenus depuis les hôpitaux psychiatriques.

• Pour les soins somatiques, huit unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) sont prévues dans le cadre de la LOPJ. Trois sont à ce jour opérationnelles. L’administration pénitentiaire participe à leur fonctionnement avec le concours des personnels sanitaires et des forces de l’ordre sans que l’impératif de sécurité ne heurte celui de la qualité des soins.

• Afin de mieux préparer la sortie de prison, la LOPJ prévoit de renforcer les effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation qui assurent le suivi et le contrôle des condamnés, notamment en milieu ouvert. Depuis 2003, 794 postes ont été créés en renfort des 1 800 postes existants en 2002, soit une augmentation de 44 % des agents affectés à cette mission. Le concours de conseiller d’insertion et de probation en 2005 a permis un recrutement supplémentaire de 290 élèves fonctionnaires, et les perspectives pour 2006 sont à la même hauteur. Ces efforts sans précédent illustrent bien la volonté d’assurer l’accompagnement des publics, de développer une politique dynamique des aménagements de peine et de préparation à la sortie.

C’est au vu des ces éléments de contexte, dans le cadre des missions qui lui sont confiées, que l’administration pénitentiaire a engagé des actions et des réformes ambitieuses.

II - Les actions et les réformes engagées en matière de gestion
 ?? La réforme financière et comptable
Depuis 1957, l’administration pénitentiaire disposait d’un mode de fonctionnement comptable dérogatoire au droit commun qui lui permettait, dans le cadre des budgets qui lui étaient alloués, d’engager des dépenses, sans discontinuité, du 1er janvier au 31 décembre.

Les principaux établissements pénitentiaires bénéficiaient d’un statut d’établissement autonome et étaient dotés de comptables publics appartenant au personnel administratif de l’administration pénitentiaire. Ces établissements avaient à gérer non seulement les crédits budgétaires (fonds publics) nécessaires à leur fonctionnement et à la prise en charge des détenus, mais également des fonds privés, à caractère réglementé, correspondant aux avoirs des détenus appelés « les comptes nominatifs », sorte de comptes bancaires placés sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire.

Conformément aux demandes de la Cour des comptes et en accord avec la direction générale de la comptabilité publique, il a été décidé de mettre fin à ce système dérogatoire lors de l’entrée en vigueur de la LOLF le 1er janvier 2006.

Le dispositif mis en place repose sur l’instauration de régisseurs d’avance et de recettes, agents de l’administration pénitentiaire relevant pour la partie fonctionnelle de leur métier des trésoriers payeurs généraux de rattachement. Il permet de maintenir pour les détenus la possibilité de bénéficier en temps réel, du produit de leur travail et de compléter leur ordinaire, par les achats de la cantine. Tout blocage, voire de simples retards dans la mise en oeuvre de ces prestations (versement des salaires, capacité de cantiner), risquerait d’aboutir à des manifestations, difficilement contrôlables, de mécontentement des détenus au sein des détentions.

Cette réforme aura eu, pour la direction de l’administration pénitentiaire, des effets très importants dans de nombreux domaines, notamment en matière :
 ? de procédures et d’adaptation des textes réglementaires,
 ? d’organisation des services, nécessitant des redéploiements de personnels,
 ? de métiers et méthodes de travail, et donc de management,
 ? d’outils informatiques, puisque ceux qui existaient avaient été conçus en application des procédures dérogatoires remises en cause aujourd’hui.

Par ailleurs, d’autres évolutions importantes ont été engagées depuis 2 ans et nombre des recommandations qui apparaissent dans le rapport ont déjà été mises en oeuvre ou sont en cours de réalisation.

 ?? la mise en oeuvre de la LOLF
La direction de l’administration pénitentiaire s’est engagée de manière résolue dans la mise en oeuvre de la LOLF puisqu’elle a conduit une expérimentation grandeur nature sur la direction régionale de Lyon dès 2004, expérimentation qui a été étendue, dans des conditions très satisfaisantes, à cinq directions régionales en 2005, soit 50 % de l’administration pénitentiaire.

 Dans ce cadre, le dialogue de gestion avec l’échelon régional s’est amélioré et l’organigramme des directions régionales a été revu pour renforcer et mieux structurer les fonctions administratives. Celles-ci sont désormais placées sous la responsabilité d’un secrétaire général, directement rattaché au directeur régional.

La notion de contrôle interne, au sein de chaque direction régionale, en matière financière et budgétaire a été instituée et trouve sa traduction concrète par la création d’un poste spécifique rattaché directement au secrétaire général.

 ?? la modification de la relation contractuelle avec les titulaires des marches de gestion déléguée
Conformément à la recommandation de la Cour des comptes, la relation contractuelle avec les titulaires des marchés de gestion déléguée a été profondément modifiée.

Ainsi, il est fait application, depuis le renouvellement des marchés de gestion déléguée, de pénalités sur la fonction travail. Des avenants sont passés, chaque fois que nécessaire, pour accompagner la vie et le déroulement des marchés (23 marchés à ce jour pour les 5 zones concernées).

La démarche de certification de service mise en oeuvre pour la restauration et la formation professionnelle montre la volonté de l’administration pénitentiaire d’aller, dans une logique de partenariat avec les groupements, au-delà des aspects purement quantitatifs prévus contractuellement.

De même, la démarche d’audit entreprise sur la fonction restauration, qui sera étendue en 2006 aux aspects maintenance et entretien technique, vise à développer les moyens de contrôle, y compris externe, de l’administration sur ses prestataires.

Par ailleurs, l’administration pénitentiaire travaille déjà sur les futurs marchés de gestion déléguée pour les établissements qui seront livrés dans le cadre du programme de 13 200 places de la LOPJ. Elle intégrera systématiquement, dans ces futurs marchés, les outils de suivi et d’évaluation de la performance.

En matière de contrôle de gestion, un réseau de contrôleurs de gestion est en cours de constitution, reposant pour partie sur des agents contractuels, recrutés en fonction de leur expertise (à ce jour, 18 contrôleurs de gestion ont été recrutés). La refonte des systèmes informatiques de contrôle de gestion est prévue pour 2007. Elle permettra à l’administration pénitentiaire de disposer de la totalité des restitutions et éléments d’analyse nécessaires.

Enfin, il convient de préciser que la démarche entreprise depuis deux ans pour structurer la fonction achat vise à regrouper cette fonction au niveau régional et à développer, chaque fois que possible, des conventions de prix au niveau national, ne laissant aux établissements que les achats d’approvisionnement locaux.

De plus, la direction de l’administration pénitentiaire est partie prenante d’appels d’offres interministériels ou inter-directionnels, afin d’effectuer des économies d’échelle (billetterie, flotte de téléphones mobiles, achats de matelas avec le ministère de l’Intérieur etc).

 ?? L’augmentation très significative des aménagements de peine depuis 2004
L’administration pénitentiaire s’est résolument engagée dans une politique de dynamisation des aménagements de peine. La loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, a réformé en profondeur le régime de l’application des peines et introduit des dispositions de nature à encourager ces mesures.

La nouvelle procédure d’aménagement de peine (NPAP), entrée en application le 1er octobre 2004, pose comme principe l’aménagement des fins de courte peine. L’intérêt majeur du dispositif réside dans l’examen systématique de la situation des personnes en fin de peine d’emprisonnement afin de les inciter à bénéficier d’un aménagement de peine.

D’après l’étude menée, du 1er octobre 2004 au 1er avril 2005, il apparaît que la mise en application de la NPAP a eu un impact significatif sur les aménagements de peine. Si cette tendance se maintient au cours du dernier trimestre 2005, le nombre de mesures d’aménagements de peine accordées pourrait approcher le seuil des 19 300 aménagements au cours de l’année 2005, alors qu’entre 1993 et 2003, il oscillait autour de 15 500 mesures annuelles.

En outre, hormis les aménagements de peine, ce nouveau dispositif procédural a permis un réel travail de la préparation à la sortie et de repérage des publics les plus en difficulté. Il a conduit les services à redéfinir leur organisation, à revoir leurs relations avec les magistrats et à modifier les modes d’intervention des travailleurs sociaux. Une nouvelle dynamique s’est instaurée pour la prise en charge des personnes placées sous main de justice, remettant en perspective l’articulation entre milieu ouvert et milieu fermé.

La loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales introduisant dans notre droit le bracelet électronique mobile ouvre des perspectives particulièrement intéressantes en matière d’aménagement de peine. Il permet en effet au juge de concilier la protection de la société, le respect des victimes et la réinsertion des condamnés présentant un risque de récidive. Dès 2006, une expérimentation du recours au bracelet électronique mobile sera lancée dans le cadre de la libération conditionnelle.

Elle permettra d’accroître le nombre et la qualité des suivis mis en place à la sortie de prison de détenus dont l’absence de dangerosité aura été constatée par une expertise médicale ainsi que par une commission pluridisciplinaire.

 ?? L’évaluation des services pénitentiaires d’insertion et de probation
Les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ont connu une évolution et un développement rapide de leurs missions depuis leur création, il y a six ans. En conséquence, il a été décidé de confier à l’inspection générale des services judiciaires, avec le concours de l’inspection des services pénitentiaires, une mission d’évaluation concernant les modalités de mise en oeuvre de la réforme des SPIP, mais aussi le contenu de leur activité, afin de procéder, le cas échéant, aux adaptations utiles et à la mise en adéquation des moyens nécessaires. Un rapport sera remis au Garde des Sceaux à l’été 2006.

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Compte tenu de la situation d’exclusion sociale et de l’état de santé psychique et mentale d’une partie des détenus confiés à l’administration pénitentiaire, il parait important de souligner que 60 % d’entre eux ne sont pas incarcérés à nouveau dans les 5 ans qui suivent leur libération. Ce chiffre, même s’il est perfectible, permet de mesurer l’ampleur des résultats obtenus.

Ces résultats sont le fruit des efforts de tous les agents de l’administration pénitentiaire mobilisés sur les importantes et ambitieuses réformes engagées depuis plusieurs années.

Leur objectif permanent consiste bien à conjuguer, dans le cadre de l’exécution de la décision de justice, la sécurité des personnes placées en détention, notamment les plus fragiles et les plus démunies, avec leur nécessaire réinsertion dans la société.

La baisse du taux de récidive est un facteur de cohésion sociale et contribue à la sécurité des biens et des personnes. Ceci démontre l’aspect fondamental pour notre société de la double mission confiée à l’administration pénitentiaire.

Il est important, au-delà de la pertinence de la plupart des observations et remarques de la Cour des comptes, qu’il soit souligné que l’administration pénitentiaire, partie intégrante du service public de la justice, est engagée dans un très important processus de modernisation et d’adaptation aux évolutions et aux attentes de notre société.