CHAPITRE IV Mandat et Méthodologie des mécanismes de prévention selon le Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture
par Debra Long.
Introduction
Le Protocole facultatif n’établit pas d’obligations ou de droits nouveaux, mais met en oeuvre un système novateur afin de s’assurer que les États parties respectent le droit existant concernant la protection contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Ce système, qui repose sur la visite régulière des lieux de détention afin de prévenir les abus, est nouveau au sein des Nations Unies. En effet, il prévoit non seulement le rôle d’un organe international devant être créé par les Nations Unies, mais il détermine également le rôle d’organes nationaux qui seront instaurés ou maintenus par les États parties. Cette double approche, qui consiste à travailler aux niveaux national et international de façon complémentaire et coordonnée, promet d’être une formule efficace pour lutter contre la pratique de la torture et des mauvais traitements dans le monde [1].
Le but de ce chapitre est de rassembler les dispositions qui, examinées de manière individuelle dans le cadre du Chapitre III, concernent la forme, le mandat et les fonctions du Sous-Comité pour la prévention d’une part et des mécanismes nationaux de prévention d’autre part. Tant que le Sous-Comité n’aura pas été formé et n’aura pas établi ses règles et procédures, la question de sa méthodologie restera ouverte. Aussi, dans ce chapitre, nous éviterons d’émettre des hypothèses sur la manière dont le Sous-Comité organisera son travail, mais nous nous concentrerons plutôt sur ses modalités et son rôle tels qu’établis par le texte du Protocole facultatif.
Concernant les mécanismes nationaux de prévention, le but de ce chapitre est de commenter la mise en oeuvre et le choix de ces mécanismes par les États parties. Nous exposerons brièvement dans cette section ce que le Protocole facultatif à la Convention contre la torture (OPCAT) prévoit au sujet des mécanismes nationaux de prévention et nous irons plus loin en présentant certaines recommandations pour leur bon fonctionnement. Ces
recommandations sont fondées sur l’expérience pratique des organisations qui effectuent communément des visites sur les lieux de détention dans de nombreux pays. Le fait que ces organisations figurent dans ce manuel ne doit pas être perçu comme une volonté de l’OPCAT de les désigner comme mécanisme national de prévention. En revanche, elles servent d’illustration pour montrer la diversité des organisations qui effectuent des visites à travers le monde, ainsi que la diversité
des approches possibles pour traiter la question. [2]
1. Le Sous-Comité pour la prévention
Le Protocole facultatif établit un nouvel organe de surveillance pour l’application des traités des Nations Unies : un Sous-Comité au Comité contre la torture. Ce Sous-Comité est mandaté pour effectuer des visites régulières et de suivi dans les lieux de détention des États parties au Protocole facultatif, où les individus sont ou sont susceptibles d’être privés de leur liberté. Les dispositions relatives à la composition, au mandat et à la méthodologie du Sous-Comité s’inspirent essentiellement, mais pas uniquement, de l’expérience du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et du Comité européen pour la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CPT), [3] deux organisations spécialisées sur la question, qui ont démontré que les visites effectuées auprès des personnes privées de liberté peuvent améliorer de manière substantielle leur traitement et leurs conditions de détention.
Malgré les similitudes que l’on peut observer entre la mise en place d’un Sous-Comité et le CICR ou le CPT, le Sous-Comité se différencie par de multiples aspects, en particulier par son rôle consultatif pour veiller au bon fonctionnement des mécanismes nationaux de prévention. Il apportera une dimension nouvelle au système des droits de l’homme des Nations Unies, étant donné l’accent qu’il met sur la prévention.
a) Formation du Sous-Comité
L’entrée en vigueur du Protocole facultatif, après la 20ème ratification, amorcera le processus des Nations Unies pour la formation d’un Sous-Comité. Le Secrétaire général des Nations Unies adressera un courrier à tous les États parties les avertissant de son entrée en vigueur et les invitant à soumettre leurs nominations pour les membres du Sous-Comité. [4] La première élection des experts qui formeront le Sous-Comité devra avoir lieu au cours des six mois suivant l’entrée en vigueur du Protocole facultatif. [5]
Dans un premier temps, le Sous-Comité sera composé de dix membres experts. Ce chiffre sera ensuite porté à 25 après la 50ème ratification. [6] Les membres seront choisis par les États parties parmi les personnes possédant une certaine expérience et des connaissances professionnelles reconnues dans les divers domaines relatifs au traitement des personnes privées de liberté. Les membres, de manière générale, seront élus pour un mandat de quatre ans et seront rééligibles une fois si leur candidature est présentée de nouveau.
Par conséquent, le premier Sous-Comité jouera un rôle prépondérant afin de déterminer la ligne de conduite adoptée par les membres pour remplir leur mandat. Certains points qui devront être pris en considération comprennent, par exemple : la fréquence et le lieu de réunion du Sous-Comité ; le délai d’annonce d’une visite ; le contenu du rapport annuel au Comité des Nations Unies contre la torture (CAT) ; l’assistance à apporter aux mécanismes nationaux de prévention.
Une fois ces détails réglés, le Sous-Comité établira son programme de visites dans les États parties par tirage au sort. [7]
b) Mandat et méthodologie du Sous-Comité
Le Sous-Comité est mandaté pour organiser des visites régulières et de suivi dans tous les lieux de détention sous la juridiction et le contrôle d’un État partie, où les personnes sont ou sont susceptibles d’être privées de leur liberté. [8]
Comme il a été exposé dans le cadre du chapitre III “les lieux de détention” et “les personnes privées de liberté” ne sont pas définis précisément par l’OPCAT.
Par conséquent le Sous-Comité peut visiter un nombre important d’endroits, comprenant entre autres : postes de police ; postes des forces de sécurité ; centres de détention préventive ; maisons d’arrêt ; prisons pour les personnes condamnées ; centres de détention de mineurs ; bureaux d’immigration ; zones de transit dans les ports internationaux ; centres pour les requérants d’asile en détention ; institutions psychiatriques ; et lieux de détention administrative. La définition des lieux de détention s’étend également aux institutions privatisées, aux infrastructures en construction, ainsi qu’aux lieux de détention « officieux », où l’on estime que des personnes sont ou sont susceptibles d’être privées de leur liberté.
Selon l’OPCAT, une délégation assurant les visites dans un État partie doit compter au minimum deux membres du Sous-Comité. Ces membres peuvent être accompagnés par d’autres experts choisis parmi un collège d’experts proposé par les États parties, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et le Centre pour la Prévention de la Criminalité internationale des Nations Unies (CPCI). [9] Ce collège d’experts additionnel constitue une ressource supplémentaire à laquelle les membres du Sous-Comité peuvent recourir lors d’une visite particulière exigeant une expertise plus spécifique. [10]
Avant une visite dans un État partie, des préparatifs d’ordre logistique seront nécessaires (par exemple, engagement de traducteurs, de chauffeurs, obtention de visas, réservation d’hôtel, etc.). Par conséquent, le Sous-Comité doit notifier les États parties afin qu’ils puissent procéder aux arrangements pratiques de rigueur. [11] Le Sous-Comité décidera, en accord avec ses règles et procédures, de la période de notification précédant une visite. Il est nécessaire de trouver un compromis entre le fait que l’Etat en question puisse effectuer les arrangements pratiques d’une part et la nécessité de conserver un élément de surprise afin de se faire une idée véridique sur le traitement et les conditions de détention des personnes privées de liberté d’autre part. [12]
Il incombe également au Sous-Comité de prendre des décisions à propos d’autres questions telles que la durée exacte de la visite, les institutions visitées, les personnes rencontrées, etc... Il est important de rappeler que le Sous-Comité est libre de choisir les lieux qu’il veut visiter ou les personnes avec lesquelles il désire s’entretenir, sans entraves de la part des États parties [13]. Au moment de déterminer les lieux qui feront l’objet d’une visite, le Sous-Comité s’appuie sur les nombreuses informations données par l’État partie concerné, le Comité contre la torture, les mécanismes nationaux de prévention, les organisations non gouvernementales et les particuliers.
En ce qui concerne l’accès à l’information avant ou pendant une visite, l’OPCAT s’assure que le Sous-Comité peut accéder librement aux informations qui lui sont nécessaires pour organiser sa visite et émettre des recommandations fondées sur une vue d’ensemble de la situation dans les lieux de détention.
Au cours d’une visite, le Sous-Comité est doté de certains pouvoirs, soit :
• Accès illimité à tous les lieux, installations et infrastructures ; [14]
• Possibilité de s’entretenir en privé avec les personnes de son choix ; [15]
• Liberté de choix concernant les lieux qu’il désire visiter [16].
Il est fondamental que ces droits soient garantis afin que le Sous-Comité puisse avoir une vue d’ensemble du traitement et des conditions de détention des personnes privées de liberté.
c) Activités suite à une visite du Sous-Comité
A la suite d’une visite, le Sous-Comité a pour mandat d’émettre des recommandations et faire des observations aux États parties sur la protection des personnes privées de liberté. [17] Les États parties ont l’obligation « d’étudier les recommandations du Sous-Comité et de se mettre en relation avec lui afin de prendre les éventuelles mesures qui s’imposent ». Cette mesure est essentielle afin que les autorités compétentes prennent les dispositions nécessaires en accord avec les recommandations émises.
Afin d’émettre les recommandations pour l’amélioration du traitement et des conditions de détention des personnes privées de liberté, le Sous-Comité dispose d’un vaste système de références, comprenant non seulement la Convention contre la torture, mais aussi d’autres normes internationales en vigueur [18].
Le rapport de visite (recommandations et observations) du Sous-Comité est rédigé en toute confidentialité et remis à l’État partie et, si nécessaire, aux mécanismes nationaux de prévention. [19] L’État partie peut cependant demander à ce que le rapport soit rendu public. Comme indiqué au préalable, le rapport peut également être rendu public dans deux cas sans que l’État partie concerné n’en ait fait expressément la demande. Le premier cas évoque la situation où un État partie publie une partie du rapport. Le Sous-Comité peut alors décider d’en publier d’autres parties ou sa totalité. Cette disposition permet d’éviter que les États ne tirent profit du principe de confidentialité appliqué par le Sous-Comité et n’essaient de promouvoir une vision faussée des conclusions du Sous-Comité.
Dans le deuxième cas de figure, le rapport ou les conclusions du Sous- Comité peuvent être rendus publics si le Sous-Comité estime qu’un État partie n’a pas coopéré. Il s’agit là de la seule sanction prévue par le Protocole facultatif contre les Etats parties qui ne respectent par leurs obligations. La décision finale quant à la publication du rapport ou d’une déclaration appartient non pas au Sous-Comité, mais au CAT. Nous nous pencherons sur la question plus en avant dans ce chapitre.
Une fois les recommandations et observations émises, qu’elles soient rendues publiques ou non, le Sous-Comité et les États parties devront se concerter afin de déterminer la façon de les appliquer. Le Protocole facultatif a prévu une disposition pour la création d’un Fonds spécial basé sur des contributions volontaires afin d’aider les États parties à appliquer les recommandations du Sous-Comité. [20] Cela devrait fournir aux États parties une assistance pratique supplémentaire pour appliquer ces recommandations.
Afin d’assister l’État partie dans l’application des recommandations ou face à une situation particulière, le Sous-Comité peut également proposer d’entreprendre une visite de suivi de courte durée avant la prochaine visite périodique.
d) Coopération entre le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention
Le Sous-Comité a un rôle important à jouer pour favoriser la coopération avec les mécanismes nationaux de prévention. Il est explicitement autorisé à entrer en contact avec les mécanismes nationaux de prévention et vice versa. De plus, les États parties ont l’obligation d’encourager et de faciliter ces contacts.
Plus important encore peut-être, le Sous-Comité a un rôle de conseiller à jouer par rapport aux mécanismes nationaux de prévention. Il est mandaté pour assister les États parties et les conseiller sur la mise en oeuvre et le bon fonctionnement de ces mécanismes nationaux. De plus, il offre une formation ainsi qu’une assistance technique à ces mécanismes. [21] Par conséquent, le Sous-Comité peut aider les mécanismes nationaux à déterminer quels sont les besoins et les moyens requis afin d’améliorer la protection des personnes privées de liberté.
Ces éléments forment la structure sur laquelle s’appuie l’approche double et complémentaire établie par le Protocole facultatif ; elle vise en effet à conjuguer les efforts déployés à l’échelle internationale et nationale.
e) Relation entre le Sous-Comité et le Comité contre la torture
Le Sous-Comité entretient des relations étroites avec le Comité contre la torture. Les informations ressortant de l’examen officiel du rapport de l’État partie au Comité contre la torture constituent une importante source de données pour le Sous-Comité. Grâce à ces informations, le Sous-Comité peut se faire une idée générale de la situation ainsi que du traitement et des conditions de détention des personnes privées de liberté dans un État partie. De plus, si les rapports du Sous-Comité sont rendus publics, que ce soit avec le consentement explicite de l’État partie ou par dérogation, ou encore sous forme de sanction contre la noncoopération, cela ne constitue pas moins un matériel intéressant pour le Comité dans son processus de contrôle.
Le Sous-Comité doit également soumettre au Comité contre la torture un rapport annuel officiel sur ses activités. La question du contenu exact de ce rapport devra être considérée au moment d’établir ses règles et procédures, mais devra naturellement respecter le principe de confidentialité qui régit son travail.
Afin de favoriser l’échange d’informations ainsi qu’une étroite coopération entre le Sous-Comité et le Comité contre la torture, le Protocole facultatif prévoit que le Sous-Comité doit organiser une de ses sessions annuelles en même temps qu’une des sessions du Comité contre la torture.
Le Comité contre la torture joue également un rôle explicite dans la mise en oeuvre des dispositions du Protocole facultatif et dispose de deux fonctions et pouvoirs importants :
i) Déclaration publique et publication des rapports de visite du Sous-Comité
Dans le cas où le Sous-Comité estime qu’un État partie ne coopère pas, il peut faire part de ses considérations au CAT. [22] Suite à cette communication, le CAT offrira la possibilité à l’État partie concerné de s’exprimer sur la question.
Cependant, si la majorité des membres du CAT estime que l’État partie n’a pas coopéré, le CAT peut autoriser la publication du rapport ou faire une déclaration publique.
Cette procédure souligne l’importance du principe de coopération, qui est une des composantes fondamentales du Protocole facultatif, et montre clairement que les États qui refusent de coopérer ne seront pas en mesure d’utiliser le principe de confidentialité pour échapper à leurs obligations établies par le Protocole.
ii) Prolongation de la déclaration de « non-participation »
Comme il a été fait référence dans le chapitre III, les États parties, au moment de la ratification du Protocole facultatif, ont la possibilité de faire une déclaration afin de différer l’entrée en vigueur de leurs obligations envers la troisième partie (le Sous-Comité) ou la quatrième partie (le mécanisme national de prévention) du Protocole, et ce pour une période initiale de trois ans.
Au terme de cette période, les États parties peuvent déposer une demande auprès du CAT pour obtenir une prolongation de deux ans durant laquelle une partie de leurs obligations sera différée. A la réception d’une demande, et après consultation avec le Sous-Comité, le CAT peut consentir à différer la période en question pour deux années supplémentaires. Les conditions requises pour l’approbation d’une telle demande devront être établies par le CAT.
Cette disposition donne davantage de marge de manœuvre aux États désireux de devenir partie à l’OPCAT, mais qui doivent effectuer des modifications internes avant de pouvoir adhérer pleinement à l’OPCAT. En faisant cette déclaration ils bénéficient néanmoins, durant la période transitoire, des visites et de l’assistance aussi bien du Sous-Comité que des mécanismes nationaux de prévention.
Même si un État partie décide de différer temporairement l’entrée en vigueur de ses obligations envers le Sous-Comité ou les mécanismes nationaux de prévention, cela n’empêche pas les contacts entre ces organes durant la période de « non-participation ». En effet, il est important pour le Sous-Comité et pour les mécanismes nationaux de prévention d’établir et de maintenir le contact durant cette période afin d’assister les pays dans l’application de l’OPCAT dans son intégralité.
f) Coopération entre le Sous-Comité et les autres organes de visite
Le Protocole facultatif reconnaît qu’il existe d’autres organes régionaux ou non qui effectuent, entre autres, des visites dans les lieux de détention, comme par exemple le CPT, la CIDH et le CICR. Par conséquent, il est important d’éviter que le travail ne soit dupliqué ou qu’il remette en cause les droits et normes établis par ces divers organes. [23] Les modalités de la mise en pratique seront déterminées une fois l’OPCAT entré en vigueur et le Sous-Comité mis en place. Cependant, le CPT a déjà réfléchi aux différentes façons d’instaurer cette coopération, notamment en obtenant un accord entre les États parties et la Convention européenne pour la prévention de la torture et l’OPCAT pour que les rapports de visite rédigés par le CPT puissent être transmis de manière systématique et confidentiellement au Sous-Comité. [24]
2. Mécanismes nationaux de prévention
Suite à la ratification du Protocole facultatif, les États parties auront l’obligation de mettre en place et de maintenir des mécanismes nationaux de prévention. Certains États devront créer un nouvel organe, alors que d’autres, qui bénéficient déjà d’un tel mécanisme, devront se pencher déterminer s’il est conforme aux obligations établies par le Protocole facultatif. [25]
a) Agenda pour la mise en oeuvre ou la désignation des mécanismes nationaux de prévention
Les États parties ont l’obligation de disposer de mécanismes nationaux de prévention dans l’année suivant l’entrée en vigueur du Protocole facultatif, ou, une fois en vigueur, dans l’année suivant la ratification ou l’adhésion au Protocole facultatif. [26]
b) Forme des mécanismes nationaux de prévention
Le Protocole facultatif ne préconise aucune forme particulière pour les
mécanismes nationaux de prévention. Les États parties sont donc libres de choisir le type de mécanisme national qui s’avère le plus approprié au contexte particulier de leur pays, à leurs structures politiques ou géographiques. Il existe actuellement dans le monde divers organes nationaux mandatés pour entreprendre des visites.
Parmi eux :
Les commissions des droits de l’homme ; les rapporteurs ; les commissions parlementaires ; les citoyens visiteurs ; les organisations non gouvernementales ; ainsi que des mécanismes hybrides qui comportent des caractéristiques de certains organes cités. Tous ces organes peuvent être désignés comme mécanismes nationaux de prévention, pour autant qu’ils remplissent les conditions établies par le Protocole facultatif.
Lorsqu’un État partie décide de travailler avec plusieurs mécanismes nationaux de prévention, soient-ils géographiques ou thématiques, il est conseillé de considérer un moyen d’instaurer une coopération féconde. L’État partie peut, par exemple, désigner l’un de ces mécanismes de prévention comme organe de coordination à l’échelle nationale, afin qu’il serve de lien dans le travail de tous les autres mécanismes.
c) Mandat des mécanismes nationaux de prévention
Les mécanismes nationaux de prévention remplissent le même mandat que le Sous-Comité, c’est-à-dire effectuer des visites régulières sur les lieux de détention et émettre des recommandations afin d’améliorer le traitement et les conditions de détention des personnes privées de liberté. [27] De plus, ils ont la tâche supplémentaire de soumettre des propositions et de faire des observations sur la législation en vigueur ou les projets de loi. Ils jouent ainsi un rôle actif dans la mise en oeuvre de dispositions juridiques à l’échelle nationale pour renforcer la protection des personnes privées de liberté. [28]
Exemples : La Commission ougandaise des droits de l’homme (UHRC) [29] a été instituée en 1995 par la Constitution de la République d’Ouganda. En vertu de la Constitution, il lui incombe de promouvoir et de veiller au respect des droits de l’homme. L’une de ses tâches est de “visiter les prisons, les centres d’incarcération et les lieux de détention ou toutes infrastructures similaires dans le but d’évaluer et d’inspecter les conditions de vie des détenus et d’émettre des recommandations” (Article 53 de la Constitution). La Commission détient également des pouvoirs quasi judiciaires et est habilitée à ordonner la libération d’une personne en
détention ou restreinte dans sa liberté ainsi qu’à ordonner le payement d’indemnités, si nécessaire.
Le Comité Helsinki de Bulgarie (BHC) [30] est une organisation non gouvernementale créée en 1992. En accord avec la législation bulgare sur l’exécution des peines, les organisations non gouvernementales sont autorisées à visiter les lieux de détention. [31] Conformément à l’article 99 de la loi, le BHC négocie des accords avec les ministères chargés des lieux de détention pour lui permettre de contrôler le traitement et les conditions de détention des personnes privées de liberté. [32]
Bien que les mécanismes nationaux de prévention désignés par l’OPCAT concentrent leurs efforts sur la prévention de la torture et les autres formes de mauvais traitements, cela n’exclut aucunement qu’un mandat plus étendu puisse leur être attribué. En effet, cela permettrait aux mécanismes nationaux de se pencher sur d’autres violations des droits de l’homme auxquelles les personnes privées de liberté peuvent être sujettes, (comme le droit à l’assistance médicale, le droit de visites de personnes extérieures, le droit à une nourriture appropriée, etc.). En plus des visites des lieux de détention, ils peuvent également recourir à d’autres moyens afin de prévenir la torture et les mauvais traitements, par exemple en dénonçant les cas auprès des autorités compétentes.
d) Lieux devant être visités par les mécanismes nationaux de prévention
Les mécanismes nationaux de prévention remplissent le même mandat que le Sous-Comité contre la torture, c’est-à-dire visiter les lieux de détention sous la juridiction et le contrôle des États parties, où les personnes sont ou sont susceptibles d’être privées de leur liberté. [33]
e) Fréquence des visites par les mécanismes nationaux de prévention
Ce sont les mécanismes nationaux de prévention qui décident de la fréquence des visites. Cependant, il faut souligner l’importance de la régularité des visites, et cela pour plusieurs raisons, notamment pour constater l’amélioration ou la dégradation des conditions de détention et pour protéger de manière générale les personnes privées de liberté, plus particulièrement contre les représailles. En outre, en menant des visites fréquentes, la délégation assurant les visites peut instaurer un dialogue constructif avec les détenus et les autorités ; elle peut également se faire une idée sur les conditions de travail du personnel.
Il est également recommandé que les mécanismes nationaux prennent en considération les différents types de lieux de détention afin de déterminer la fréquence de leurs visites. Par exemple, les institutions de détention provisoire devraient être visitées plus souvent que les établissements pénitentiaires, étant donné les brusques retournements de situation que peuvent connaître les personnes privées de liberté et le peu de contacts qu’elles entretiennent avec le monde extérieur.
Exemple : En Argentine, Le bureau du Procureur public du système pénitencier [34] a été créé en 1993 suite à un décret présidentiel. Son mandat est de veiller au respect des droits de l’homme dans le cas des détenus qui ont intégré le système pénitentiaire fédéral. Afin de remplir son mandat, le procureur public du système pénitencier effectue des visites hebdomadaires (principalement à Buenos Aires, où 60% des détenus nationaux sont incarcérés) et organise des entretiens privés avec les détenus afin de maintenir le dialogue en permanence avec eux ainsi qu’avec les autorités pénitentiaires.
Le Protocole facultatif n’établit pas expressément que les mécanismes nationaux de prévention doivent pouvoir accéder à tous les lieux de détention et en tout temps. Cependant, pour que ces mécanismes puissent prévenir efficacement la torture, en plus des visites régulières programmées, ils doivent être en mesure de réagir à tout événement extraordinaire et pouvoir organiser des visites ad hoc.
f) Critères et garanties nécessaires pour le bon fonctionnement des mécanismes nationaux de prévention
L’un des aspects les plus surprenant du Protocole facultatif est que, pour la première fois dans le cadre d’un instrument international, les critères et les garanties pour le bon fonctionnement des mécanismes nationaux de prévention ont été arrêtés. [35] Par conséquent, les points suivants doivent être garantis aux mécanismes nationaux de prévention :
• Indépendance fonctionnelle ;
• Compétences et connaissances professionnelles nécessaires pour mener à bien leur mandat ; et
• Ressources suffisantes pour le bon fonctionnement.
Ces conditions spécifiques contribuent à ce que les mécanismes nationaux de prévention puissent travailler à l’abri de toute interférence de l’État.
g) Indépendance fonctionnelle des mécanismes nationaux de prévention
L’indépendance des mécanismes nationaux de prévention est primordiale pour garantir l’efficacité de ces organes à prévenir la torture et toute autre forme de mauvais traitements. Le Protocole facultatif n’a pas encore statué sur les moyens nécessaires pour garantir cette indépendance fonctionnelle. Si l’on s’appuie sur l’expérience pratique des organes de visite existants et si l’on se réfère aux Principes de Paris, les points suivant devraient être pris en considération par les États :
i) Base indépendante
Les mécanismes nationaux doivent jouir d’une certaine indépendance par rapport aux pouvoirs exécutif et judiciaire. Par conséquent, leurs fondements doivent reposer sur des bases devant être définies de manière appropriée, de sorte que l’État ne puisse pas dissoudre les mécanismes nationaux de prévention ou modifier leur mandat, notamment lors d’un changement de gouvernement.
La base légale de leur mandat pourrait s’appuyer, par exemple, sur la constitution (ex. Commission des Droits de l’homme de Fidji et l’ombudsman polonais [36]), sur une loi parlementaire (ex : la Commission nationale des droits de l’homme du Népal et la Commission des visiteurs officiels du Canton de Genève, Suisse) ou un décret présidentiel (ex. La Commission des Droits de l’homme du Sénégal et le bureau du Procureur pour le système pénitentiaire, Argentine).
De plus, il est recommandé que les mécanismes nationaux de prévention établissent leurs propres règles et procédures, et que ces dernières ne puissent pas être modifiées par des autorités externes.
ii) Personnel indépendant
Afin d’assurer l’indépendance des mécanismes nationaux de prévention dans leur ensemble, ces mécanismes devraient être composés d’experts indépendants et étrangers aux autorités de l’État. Les experts devraient également avoir le droit de nommer le personnel de leur choix.
iii) Système de nomination indépendante
L’expérience pratique a montré qu’un bon système de nomination est un système transparent qui comprend des consultations avec les groupes concernés de la société civile, tels que les organisations non gouvernementales, les organisations sociales et professionnelles, les universités et autres experts, afin de trouver les candidats potentiels adéquats pour travailler au sein des mécanismes nationaux de prévention. Par conséquent, il est utile de déterminer :
• La procédure de nomination ;
• Les critères de nomination ;
• La durée de la nomination ;
• Les immunités et privilèges ;
• Les procédures de révocation et d’engagement.
Exemples : La Commission des Droits de l’homme d’Afrique du Sud [37] a été créée en 1995 en vertu de l’article 184 de la Constitution d’Afrique du Sud. Elle a pour mandat de promouvoir et protéger les droits de l’homme. Les commissaires sont élus à la majorité par les membres de l’Assemblée Nationale et les nominations sont ensuite ratifiées par le Président. Les commissaires sont élus pour un mandat limité dans le temps ne dépassant pas une durée totale de sept ans. Bien que la loi de la Commission des Droits de l’homme ne spécifie pas que la procédure de nomination doive se faire en consultant les représentants de la société civile, en pratique, cette procédure est ouverte et transparente et comprend des entretiens publics.
Le bureau de l’ombudsman polonais [38] a été créé en Pologne en 1987 par la Constitution. Le commissaire est nommé par la « Sejm »[(La « Sejm » est l’une des deux chambres constituantes de l’Assemblée nationale, la seconde étant le Sénat]] avec l’aval du Sénat pour une période déterminée de cinq ans. Il ou elle doit être un(e) citoyen(ne) polonais(e) avec de solides connaissances en droit, une certaine expérience professionnelle et une éthique irréprochable. La délégation assurant les visites est composée d’au moins trois ou quatre personnes en plus de l’ombudsman, qui est en droit de faire appel à des spécialistes comme des médecins (médecins légistes, et médecins du secteur privé) pour aider la délégation assurant les visites au cours d’une visite
iv) Indépendance financière
L’autonomie financière est un critère fondamental, faute de quoi les mécanismes nationaux de prévention ne seraient ni en mesure de jouir d’une autonomie opérationnelle, ni de conserver leur indépendance dans la prise de décision. L’expérience a montré que les aspects suivants sont importants pour garantir une indépendance totale :
• Les mécanismes doivent avoir leurs propres locaux et personnel ;
• L’origine et la nature des fonds devraient être spécifiées dans le texte fondateur des mécanismes nationaux de prévention ;
• Les mécanismes devraient avoir leur propre budget plutôt qu’un budget subsumé dans un ministère ou un département du gouvernement ;
• Le ou les membres experts devraient se voir donner les moyens de
payer leurs collaborateurs.
v) Transparence
Le rapport public des travaux et du fonctionnement des mécanismes nationaux de prévention contribuera à préserver leur indépendance et la perception de celle-ci. Le Protocole facultatif ne lie pas les mécanismes nationaux de prévention par une clause de confidentialité comme pour le Sous-Comité.
Cette disposition permettra au Sous-Comité et aux groupes de la société civile d’avoir accès aux informations relatives au travail des mécanismes nationaux de prévention, d’y prendre part et d’apporter leurs commentaires sur le bon fonctionnement et l’indépendance de ces mécanismes.
h) Composition des mécanismes nationaux de prévention
Pour assurer l’efficacité des mécanismes nationaux de prévention, il est indispensable qu’ils soient composés de personnes compétentes manifestant un engagement certain pour les droits de l’homme. [39]
C’est pourquoi la composition la plus appropriée pour la délégation est pluraliste et multidisciplinaire, comprenant des juristes, des médecins (médecins légistes compris), des psychologues, des représentants d’organisations non gouvernementales, ainsi que des spécialistes sur des questions telles que les droits de l’homme, le droit humanitaire, les systèmes pénitentiaires et les forces de police.
Exemple : Le Conseil local de Rio de Janeiro, Brésil, a été créé en 1992 par la loi sur l’exécution des peines. Le Conseil travaille sur la base du volontariat et a, entre autre, le pouvoir d’entreprendre librement des visites imprévues dans n’importe quelle institution pénale. Il est formé d’une large palette de représentants des forces de la société civile et d’institutions publiques. Les représentants proviennent d’origines et de milieux divers, tels que des représentants d’organisations non gouvernementales, anciens détenus, travailleurs sociaux, personnel universitaire et défenseurs du peuple. La composition hétérogène du Conseil est l’un des points forts de ce mécanisme.
i) Garanties et pouvoirs relatifs aux visites effectuées par les mécanismes nationaux de prévention
Le Protocole facultatif garantit aux mécanismes nationaux de prévention
es mêmes droits en matière d’accès à l’information, aux lieux de détention, aux infrastructures et aux personnes, qu’au Sous-Comité. [40] Par conséquent, les droits suivants sont garantis aux mécanismes nationaux de prévention :
• Accès à l’information concernant le nombre de personnes privées de liberté, ainsi que le nombre de lieux de détention et leur emplacement ;
• Accès à toutes les informations concernant le traitement et les conditions de détention de ces personnes ;
• Accès à tous les lieux de détention et à leurs infrastructures ;
• Possibilité de s’entretenir en privé avec les personnes de leur choix ;
• Liberté de choisir les lieux qui font l’objet d’une visite.
Il ne faut pas surestimer l’importance de ces dispositions sur le plan national. Cependant, ces pouvoirs minimums sont reconnus à l’échelle internationale comme primordiaux afin d’assurer des visites efficaces dans les lieux de détention.
j) Suivi des visites par les mécanismes nationaux de prévention
Les mécanismes nationaux de prévention sont mandatés non seulement pour entreprendre des visites dans les lieux de détention, mais également pour émettre des recommandations auprès des autorités compétentes, en mettant l’accent sur les moyens à mettre en œuvre afin d’apporter des améliorations. Les États parties ont l’obligation de prendre en considération les recommandations des mécanismes nationaux de prévention et de discuter des améliorations à apporter. [41]Cet aspect s’inscrit dans la ligne directe des objectifs généraux du Protocole facultatif, soit établir une coopération et instaurer le dialogue entre les autorités compétentes et les mécanismes nationaux de prévention.
Afin d’aider à la mise en oeuvre de ce processus, il serait souhaitable que les délégations des mécanismes nationaux de prévention assurant les visites informent les autorités compétentes sur les conclusions de leur visite dans les plus brefs délais. Suite à la visite, une rencontre au moins devrait être organisée avec les personnes directement responsables des lieux de détention. Cela devrait permettre aux rapports écrits officiels qui suivent la visite d’être rédigés dans les plus brefs délais. Les mécanismes pourront ainsi émettre des recommandations immédiates afin d’apporter des améliorations et instaurer un dialogue constructif avec les autorités.
Afin d’assurer une amélioration manifeste du traitement et des conditions des personnes privées de liberté, les mécanismes nationaux de prévention doivent être habilités à rédiger des rapports sur leurs recherches et à en promulguer les résultats. En vertu de l’article 23, les États parties publient et promulguent un rapport annuel sur le travail des mécanismes nationaux de prévention.
Cette disposition n’empêche aucunement les mécanismes nationaux de prévention de publier et de promulguer leur rapport annuel indépendamment du rapport officiel de l’État partie. Cette disposition constitue une garantie supplémentaire pour les mécanismes nationaux de prévention, qui sont ainsi assurés que leurs rapports seront rendus publics, preuve de la transparence qui régit leur fonctionnement.
.
Exemple : La Commission des Droits de l’homme de Fidji, [42] a été créée en 1997 par la Constitution de Fiji. En vertu de l’article 42 de la Loi de la Commission des Droits de l’homme de 1999, elle a pour mandat d’enquêter sur les violations des droits de l’homme et la discrimination en matière d’emploi.
Trois mois après la clôture de l’année financière, la Commission doit présenter au Président de Fidji un rapport sur ses activités, y compris sur les visites des lieux de détention.
Une copie est également remise au Parlement. Après la soumission du rapport annuel aux deux chambres du Parlement, la Commission doit organiser une rencontre afin de discuter du contenu du rapport et du déroulement de ses activités durant l’année.
Le bureau de l’ombudsman colombien [43] a été créé en 1991 par la Constitution. Outre la publication d’un rapport semestriel, l’ombudsman a le devoir de dénoncer les violations au moyen de résolutions publiques. [44] Ces résolutions, couplées aux “moral judiciary” qui visent à mobiliser l’opinion publique par le biais de différents moyens, notamment par des communiqués de presse, ont pour but de faire pression sur les autorités afin qu’elles procèdent à des améliorations dans les cas où elles n’auraient pas nécessairement appliqué les recommandations.
Dans le cadre du suivi, les mécanismes de prévention peuvent entreprendre d’autres activités pour la promotion et la formation, telles que l’organisation de séminaires pour le personnel chargé de surveiller les personnes privées de liberté, ou encore des activités destinées à attirer l’opinion publique sur le sujet. Le Fonds spécial basé sur des contributions volontaires cité ci-dessus, qui sera débloqué une fois le Protocole facultatif entré en vigueur, pourra être utilisé pour financer les programmes de formation des mécanismes nationaux de prévention. [45]
k) Coopération entre les mécanismes nationaux de prévention et
le Sous-Comité
Comme il a été dit au préalable dans le cadre du Sous-Comité, l’OPCAT permet aux organes nationaux et internationaux de procéder à des échanges substantiels sur les méthodes et les stratégies de prévention de la torture et autres formes de mauvais traitements. Par conséquent, le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention peuvent se rencontrer et échanger des informations sur la base de la confidentialité, si nécessaire. Les mécanismes nationaux de prévention peuvent remettre leurs rapports et toute autre information pertinente au Sous-Comité international.
L’alignement des efforts nationaux pour prévenir la torture avec la coopération d’un mécanisme international devrait contribuer à mettre sur pied des standards internationaux à l’échelle locale. Cette approche constitue également un moyen d’attirer l’attention de l’opinion publique et de stimuler le débat national sur le traitement et les conditions de détention des personnes privées de liberté.
l) Coopération entre les mécanismes nationaux de prévention et les autres organes
La manière dont le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention collaborent et coopèrent a été exposée préalablement. Cependant, pour davantage d’efficacité et de productivité, les mécanismes nationaux de prévention doivent instaurer un dialogue constructif avec d’autres organes existant, tels que le CAT, le CPT et le CICR. Les informations récoltées par les mécanismes nationaux de prévention peuvent constituer une ressource intéressante pour ces organes lorsqu’ils se penchent sur la protection des personnes privées de liberté dans les mêmes États. Il est donc conseillé aux mécanismes de prévention de travailler en coopération avec les autres organes nationaux contrôlant les lieux de détention, pour que leurs efforts conjugués permettent de prévenir les violations des droits des personnes privées de liberté.
La collaboration avec les groupes de la société civile est un atout supplémentaire pour les mécanismes nationaux de prévention. En effet, d’une part ces groupes constituent une source d’information indépendante importante et sont souvent très engagés et actifs, et d’autre part, ils oeuvrent pour atteindre les mêmes buts que les mécanismes nationaux de prévention.
Exemple : Le Conseil consultatif des Droits de l’homme en Autriche a été créé en 1999 suite à un amendement au “Security Police Act” de 1991. Le Conseil a pour mandat de superviser les activités de le police. Afin d’établir un dialogue et de favoriser les échanges d’informations, le Conseil consultatif organise deux réunions par an avec des organisations non gouvernementales.
Conclusion
Le Protocole facultatif établit que des efforts soutenus à l’échelle nationale et internationale sont indispensables pour une protection efficace contre la torture et autres formes de mauvais traitements. Cette nouvelle approche, consistant à aligner les efforts nationaux afin de prévenir la torture en coopération avec un mécanisme international, vise à établir des normes internationales au niveau local. Elle permet également d’augmenter la conscience collective, et de favoriser les débats à l’échelle nationale sur le traitement et les conditions de détention des personnes privées de liberté.
Les membres du Sous-Comité doivent encore déterminer la méthodologie qui sera adoptée en établissant les règles et procédures du Sous-Comité. Concernant les deux types de mécanismes que le Protocole facultatif établit, il est primordial que les États parties élisent des membres expérimentés et aptes à remplir leur fonction au sein du Sous-Comité.
Concernant les mécanismes nationaux de prévention, les États qui souhaitent devenir parties au Protocole facultatif doivent sérieusement penser à mettre en oeuvre un ou plusieurs mécanismes nationaux de prévention leur permettant de répondre à leurs obligations. Le Protocole facultatif adopte délibérément une approche flexible par rapport aux différents types de mécanismes possibles et permet également aux États de désigner des organes existants pour remplir les fonctions définies. Cela offre une possibilité intéressante de stimuler le débat à l’échelle nationale sur la question de savoir comment renforcer efficacement la protection des personnes privées de liberté.