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4ème partie : Le régime carcéral des prévenus

Mise en ligne : 19 May 2007

Texte de l'article :

QUATRIEME PARTIE LE REGIME CARCERAL DES PREVENUS

Il est incontestable qu’en dépit des variations de court terme qui peuvent être fortes, le recours à la détention provisoire est moins fréquent aujourd’hui qu’hier en France et cette dernière se rapproche des pratiques d’autres pays comparables, à l’égard desquels elle a longtemps fait figure originale.
En revanche, nous différons encore, semble-t-il, substantiellement des pays européens voisins dans la manière dont se pratique la détention provisoire. Alors que beaucoup d’entre eux réussissent à scinder d’une part population des prévenus et population des détenus et d’autre part, au sein de la population des prévenus, mineurs et majeurs, on doit clairement indiquer que la situation française n’est pas satisfaisante sur ce point. A la pratique qui consiste à mêler présumés innocents et coupables s’ajoutent celles qui font que la situation matérielle faite aux prévenus est souvent, dans un contexte pénitentiaire qui présente les anomalies déjà amplement dénoncées, moins favorable que celles offertes aux condamnés. En la matière, le dispositif de la détention provisoire fonctionne de manière diamétralement opposée non seulement au souhaitable, mais aux textes qui l’organisent.

1 - Les principes qui régissent l’exécution de la détention provisoire
La loi (code de procédure pénale) consacre trois articles à l’exécution de la détention provisoire (articles 714 à 716). Elle est éclairée par ses textes d’application (articles D.50 et suivants du même code pour l’essentiel).
Ces dispositions définissent des principes. Ils concernent la localisation de la détention, les modalités d’exécution de la mesure de détention, ainsi que le régime carcéral.

1.1 - Le principe de l’incarcération en maison d’arrêt
Le premier est celui selon lequel la détention provisoire s’accomplit dans une maison d’arrêt. Cette maison d’arrêt n’est pas déterminée au hasard. Elle doit être, selon l’article D.50, celle « de la ville où siège la juridiction d’instruction ou de jugement » devant laquelle le prévenu doit comparaître.
Le principe doit se lire avec les dispositions corollaires du même code, en vertu desquelles les condamnés purgent leur peine dans un « établissement pour peines », à l’exception toutefois des condamnés à des peines inférieures à trois ans, dont les peines s’effectuent « dans un établissement qui leur est spécialement réservé ».
Autrement dit, de ce principe découlent deux obligations.
D’une part, à chaque type d’établissement est vouée une catégorie de détenus ou de prévenus. Cette différence est d’autant plus nécessaire qu’à chaque type d’établissement en effet, correspond un régime de détention adapté à la nature de l’origine de cette dernière (cf. par exemple article 719 du code).
D’autre part, la proximité doit prévaloir, pour des raisons évidentes de commodité pour le service public (on l’a bien vu ces dernières années avec la question des prévenus pour faits de terrorisme, dont les dossiers sont instruits à Paris) ; mais cette proximité est, le plus souvent, celle aussi de la famille et des proches du prévenu. L’intérêt du service rejoint de cette manière celui de la personne mise en détention provisoire.
Ce principe connaît toutefois deux importants tempéraments. Le premier résulte de la loi. Les condamnés à une peine d’emprisonnement d’un an ou moins peuvent, « à titre exceptionnel, être maintenus en maison d’arrêt ». Dans cette hypothèse, ils sont maintenus dans un quartier distinct de celui des prévenus lorsque les conditions l’exigent. Ces conditions sont vagues et donc larges : préparation de la libération, situation familiale, personnalité. De la même manière, les détenus condamnés à des peines supérieures à un an peuvent passer leur dernière année de détention, toujours « à titre exceptionnel », en maison d’arrêt. Dans cette hypothèse, la loi est muette sur la nécessité même d’une séparation éventuelle dans un quartier distinct. Il en résulte que la séparation des populations incarcérées n’est pas absolue. A dire vrai, elle est plutôt l’exception, et non la règle. S’il n’y a pas de prévenus dans les établissements « longue peine », les maisons d’arrêt mêlent largement prévenus et détenus, courtes peines et longues peines.
Le second tempérament résulte du décret. Lorsqu’il n’existe pas de maison d’arrêt dans la ville où siège la juridiction d’instruction ou de jugement, ou bien lorsque celle qui existe n’est pas appropriée à la situation du prévenu (au regard du sexe, de l’âge ou de l’état de santé), ou encore lorsque cet établissement « n’offre pas une capacité d’accueil ou des garanties de sécurité suffisantes », le prévenu peut être incarcéré ailleurs. Par conséquent, la proximité peut-être largement battue en brèche, pour des motifs suffisamment étendus pour que l’administration pénitentiaire en fasse usage comme d’instruments de régulation des flux comme des stocks, selon leurs volumes et la typologie des personnes concernées. Et si l’exercice a ses limites, c’est dans la complication qui en résulte pour l’administration pénitentiaire elle-même de pratiquer les extractions nécessaires pour les comparutions. Il n’en reste pas moins que la proximité peut être, pour des motifs de gestion propres à cette administration, remise en question.

1.2 - Le principe de direction de l’exécution de la détention par les
magistrats

Le deuxième principe est posé par l’article 715 du code de procédure pénale.
Il donne aux magistrats, tant de l’instruction que du parquet (et aussi au président de la cour d’assises) le pouvoir de donner les ordres nécessaires pour que soient prises, dans les maisons d’arrêt, les mesures nécessaires à l’instruction et au jugement.
Ce principe emporte plusieurs conséquences. Les magistrats ont d’abord l’obligation d’informer l’administration pénitentiaire de la personnalité du prévenu. Il leur est fait obligation en application de l’article D.55-1 du code, avec le titre de détention, de fournir à celle-ci « une notice individuelle » (celle de l’article D.32-1) qui est destinée à renseigner sur les faits qui ont motivé la mesure, les antécédents judiciaires éventuels et les renseignements qui peuvent contribuer à éclairer sur les traits de la personne incarcérée.
Les magistrats ont ensuite la possibilité de définir les modalités de l’incarcération : mesures relatives à l’isolement et à l’interdiction de communiquer (articles 145-4 ou 148-5 du code de procédure pénale) ; au port d’effets personnels ; à la possibilité de correspondre avec l’extérieur ou d’être affecté au service général de l’établissement ; à la gestion des biens patrimoniaux ; aux objets personnels ; à l’envoi d’argent aux proches ; à une éventuelle hospitalisation. Le magistrat saisi dudossier doit donc adapter le régime d’incarcération d’une part à la personnalité du prévenu, d’autre part aux nécessités de l’instruction.
En particulier c’est à ce magistrat que revient la délivrance des permis de visite. Il est sur ce point totalement libre de son appréciation. De même pour le contrôle de la correspondance du prévenu.
C’est évidemment aussi à lui qu’il revient d’ordonner l’extraction du prévenu pour les besoins de l’instruction. Toute autre mesure d’extraction d’un prévenu pour comparution devant une juridiction est ordonnée par le procureur, sauf disposition particulière. L’administration pénitentiaire doit évidemment accomplir toute diligence pour en assurer la bonne fin.
Les magistrats ont enfin, on le sait, un pouvoir général de contrôle sur le déroulement de la période d’incarcération : le président de la chambre de l’instruction, le procureur de la République et le procureur général doivent visiter les établissements pénitentiaires et ce dernier en dresse, conjointement avec le premier président, un état annuel pour ceux du ressort de la cour d’appel [1].
De son côté l’administration pénitentiaire doit informer le juge saisi du dossier et le parquet des difficultés qui peuvent survenir dans la mise en oeuvre des consignes données à l’occasion de l’incarcération d’un prévenu.

1.3 - Le principe du régime particulier de détention pour le prévenu
Les prévenus ne peuvent pas être soumis au même régime que les détenus.
Pour au moins deux raisons.
En premier lieu parce que la détention provisoire ne saurait être une peine. On a indiqué par ailleurs les motifs qui peuvent conduire à l’ordonner. Mais quels que soient ces motifs, la personne prévenue reste naturellement présumée innocente.
En second lieu parce que la personne prévenue reste soumise aux nécessités de l’instruction et de la comparution devant une juridiction, ce qui signifie à la fois, du point de vue de l’intéressé, l’obligation de disposer des moyens de présenter sa défense ; du point de vue du tribunal, la faculté de faire comparaître l’intéressé dans des conditions qui ne sont pas matériellement impossibles. Fonctionnellement, en quelque sorte, ce dernier ne peut donc partager le même sort que celui des autres personnes incarcérées.
Les auteurs de la loi en vigueur ont voulu marquer cette différence dans le régime de l’incarcération de deux manières.
D’abord, et ce depuis la grande loi pénitentiaire du 5 juin 1875 (inspirée sur ce point, semble-t-il, par l’expérience belge, qui a adopté ce système en 1869) , les personnes incarcérées sous le régime de la détention provisoire « sont placées au régime de l’emprisonnement individuel de jour et de nuit ». Dans l’esprit de ce texte, il s’agit clairement de réserver un sort différent au prévenu, à la fois en lui assurant le maintien d’une existence qui ne se confond pas avec celle de la collectivité pénitentiaire, et en lui évitant d’être confronté à d’autres personnalités estimées dangereuses ou qui permettraient de développer les contacts que la détention provisoire a précisément pour objet de rendre impossible.
Mais l’impossibilité matérielle d’assurer cet isolement pour tous les prévenus a contraint le législateur a apporté un important tempérament à un tel régime. Il est précisé que le principe de l’isolement ne peut recevoir d’exception « que » du fait des aménagements propres à la maison d’arrêt ou bien en raison d’un « encombrement temporaire ». Des amodiations à la règle sont donc précisées : elles reposent largement sur l’idée d’une rupture exceptionnelle et brève (articles D.58, D.84 du code).
D’autres exceptions à la règle de l’isolement, mieux fondées, sont prévues.
Elles concernent les prévenus qui ont demandé à travailler, lorsque l’organisation du travail fait obstacle à l’encellulement individuel ; les prévenus dont l’état de santé requiert qu’ils soient mis avec d’autres incarcérés ; surtout, en vertu de l’article D.516 du code, les personnes âgées de moins de vingt-et-un ans, qui sont soumises à l’isolement seulement la nuit.
Les autres aspects du régime particulier des prévenus, qui traduisent la présomption d’innocence, sont mieux sauvegardés : ils ne sont pas contraints au travail pénitentiaire ; ils n’ont pas l’obligation de revêtir les vêtements que l’administration pénitentiaire réserve aux détenus ; ils conservent l’exercice de leurs droits civils et politiques (possibilité de se marier, d’exercer leurs droits extrapatrimoniaux, leur droit de vote..., l’ensemble dans des conditions toutefois compatibles avec le maintien de la détention provisoire : c’est-à-dire que le mariage a lieu dans l’établissement ; que l’exercice des droits se fait par mandataire, etc.).
Ensuite - c’est là la seconde manière de mettre en oeuvre le principe -, les prévenus se voient accorder « toutes communications et toutes facilités compatibles avec les exigences de la discipline et de la sécurité » pour pouvoir se défendre.
Le prévenu a naturellement le libre choix de son défenseur et de ses moyens de défense : l’administration pénitentiaire ne peut intervenir en ce domaine (cette garantie essentielle mériterait de mieux figurer que dans la partie du code en décrets simples).
Il a aussi libre communication avec son défenseur et ce principe, mieux garanti aujourd’hui qu’hier, ne souffre pas d’exception : les prévenus communiquent librement verbalement ou par écrit avec leur avocat, quotidiennement, sans témoin et sans limite de temps, et les mesures d’isolement, d’interdiction de communiquer ou les sanctions disciplinaires ne peuvent y faire obstacle. La correspondance échangée entre le prévenu et son conseil n’est pas contrôlée.
Les principes qui encadrent le déroulement de la détention provisoire n’appellent donc pas beaucoup de critiques. La question de savoir si ces principes sont effectivement appliqués pose en revanche des problèmes beaucoup plus redoutables.

2 - La détention provisoire est le régime le plus sévère de détention
Chaque observateur de la réalité carcérale depuis la fin du transport aux colonies a fait le constat de ce que les conditions de la détention provisoire sont les plus sévères. La commission n’a pas de motifs aujourd’hui d’en faire un portrait différent. Il importe moins aujourd’hui de rappeler cette réalité, largement explorée, il y a peu encore, par des rapports parlementaires de grande qualité [2], que de tenter de répondre à la question de savoir pourquoi les critiques faites à l’exécution de la détention provisoire sont restées sans lendemain.

2.1 - Les conditions de détention sont sévères
Les prévenus ont un régime de détention plus sévère que celui des détenus pour trois raisons principales.
En premier lieu, ils sont naturellement regroupés dans les maisons d’arrêt (au nombre de 119 en 2001), dont c’est la vocation de les accueillir. Or celles-ci présentent les caractéristiques d’être le plus souvent anciennes, donc dans un état très insatisfaisant et surpeuplées.
On sait que l’ancienneté des maisons d’arrêt tient à la circonstance que, sous l’Ancien Régime, seuls les prévenus, ou les débiteurs, étaient incarcérés, les condamnés subissant d’autres peines afflictives que la réclusion, et que pendant longtemps, sous la République, l’exécution des peines criminelles se traduisait par la « transportation » aux colonies. Par conséquent la seule obligation d’emprisonner a concerné les prévenus et les condamnés à des peines correctionnelles, l’adaptation de la demande de places de prison à l’offre se faisant par la durée des peines prononcées. Les établissements voués à cette mission sont anciens. Un certain nombre d’entre eux ont été édifiés à des époques reculées, pour d’autres fins et ont été convertis plus tard, en particulier sous la Révolution qui, parfois à des fins de réforme [3], récupéra des biens nationaux (couvents) pour les affecter à la détention : selon les données indiquées par le garde des Sceaux devant la commission sénatoriale, 45 établissements pénitentiaires sont installés dans des couvents ou casernes réaffectés. De manière plus générale, et selon les chiffres réunis par cette même commission, les établissements actuels ont été pour 23 d’entre eux construits avant 1830, pour 63 entre 1830 et 1914, pour 46 entre 1914 et 1960 et pour 54 depuis 1960, dont la plupart depuis 1980 [4].
On doit à la vérité d’indiquer aussi que, jusqu’à l’ordonnance du 20 décembre 1944, qui la transféra à l’Etat, la charge de l’entretien et de la reconstruction des établissements pénitentiaires incombait aux départements qui s’acquittèrent de cette tâche avec un zèle qu’on ne saurait qualifier d’excessif, ou même de vigilant.
L’indifférence domina. Il n’est même pas certain qu’elle ne continua pas de dominer pendant longtemps après 1944.
Les conséquences en sont connues. Elles se traduisent par des conditions de vie et d’hygiène souvent dégradées dans les maisons d’arrêt, dont font état rapports ou témoignages périodiques [5].
Or, dans cet environnement carcéral dégradé, on a assisté, en second lieu, en une croissance forte du nombre de personnes détenues (« l’inflation carcérale » relevée par Pierre Tournier [6]). Due, dans les années soixante-dix à l’accroissement des flux d’incarcération, cette croissance s’explique, à partir du milieu des années quatre-vingts par l’augmentation des durées de détention. Mais on doit relever surtout ci que la surpopulation des établissements pénitentiaires est concentrée dans les maisons d’arrêt. Le rapport du Sénat (op. cit.) relevait déjà qu’au 1er janvier 2000, cinquante-huit maisons d’arrêt, en métropole, avaient un taux d’occupation supérieur à 120%, dont trente présentant un taux supérieur à 150% (le rapport d’activité pour 2001 du ministère de la justice en recense encore vingt-huit au 31 décembre 2001) et dix un taux supérieur à 180% (dans l’ordre croissant : Laval, Toulon, La Roche-sur-Yon, Poitiers, Loos-les-Lille, Le Mans, Bayonne, Béziers, Evreux et Meaux).
Dans ces conditions, il est logique de constater que le régime de l’emprisonnement individuel n’est pas la règle générale. Quant à ceux qui sont placés en cellule individuelle, il n’est pas possible d’en préciser les caractéristiques (jeunes - adultes ? prévenus - détenus ? - malades - bien portants ? ceux dont l’état de santé ou le comportement exige l’isolement ? [7]) : sans doute ces données renvoient-elles à des comportements dictés par les nécessités immédiates que par une doctrine affirmée ; on y reviendra ci-après. Quoiqu’il en soit, le plus répandu est bien l’encellulement partagé, souvent bien au-delà d’une densité acceptable.
On a déjà tracé ailleurs, et il n’est pas besoin d’y revenir longuement ici, les conséquences matérielles de la surpopulation pour toutes les personnes hébergées par l’établissement : surveillants comme incarcérés : « la distribution des repas met deux fois plus de temps que prévu... les capacités en eau chaude de l’établissement sont insuffisantes... les déplacements collectifs exigent beaucoup plus de temps... les infrastructures sportives sont rapidement dépassées... l’accès aux parloirs peut également devenir extrêmement difficile... ». Bref, « la vie quotidienne en prison est une succession de négociations et de tensions » [8]. Pour les prévenus, notamment pour ceux dont c’est la première incarcération, une telle situation aggrave le « choc » de l’emprisonnement (que traduit la circonstance que beaucoup de suicides en prison surviennent dans les premières semaines de la détention).
Ces conditions difficiles n’ont pu que s’aggraver depuis quelques mois, puisque la baisse de la population pénale s’est interrompue en 2001. Au 1er janvier 2003, la population incarcérée s’élevait à 55 407 personnes [9]. Il y avait 48 922 places de détention. Le taux d’occupation est donc théoriquement de 113, 2 %. Mais cette donnée moyenne n’a pas de signification puisque la surpopulation se concentre dans les maisons d’arrêt et qu’au surplus la situation est très différente d’une maison à l’autre [10]. A la même date, se trouvaient incarcérés 20 852 personnes (37, 6 %) en détention provisoire (y compris les prévenus en instance d’appel) : la baisse de longue durée du nombre de prévenus (à l’exception du ressaut de 1994) a laissé place à un accroissement [11]. La suite dira si cet accroissement doit se poursuivre.
Mais il a d’ores et déjà des conséquences matérielles dans l’organisation des maisons d’arrêt.
En troisième lieu, le régime de détention est plus sévère en ce que, dans bien des établissements pour peine, les activités hors de la cellule sont beaucoup plus développées . Dans les maisons d’arrêt, les portes des cellules sont fermées, comme le prévoit d’ailleurs le code de procédure pénale (articles D.83 et D.95).
Autrement dit, en établissement pour peines, les activités diverses ou le travail proposés peuvent permettre de ne séjourner dans une cellule close que la nuit. En maison d’arrêt, l’inverse s’applique. Les seules sorties de cellule sont les deux courtes promenades quotidiennes. Il est donc usuel que 21 heures ou 22 heures sur 24 se passent dans une cellule surencombrée.
Certes, il existe des maisons d’arrêt dans lesquelles les dispositions des lieux autorisent diverses activités. Elles ne sont pas, loin de là, la majorité et, même lorsque ces activités sont théoriquement possibles, elles restent largement inaccessibles aux prévenus.
Au surplus, on l’a indiqué, le régime des détenus a, au fil des temps, connu des améliorations. Elles ont mis fin à des différences sensibles qui le séparaient du régime des prévenus : suppression de la tenue carcérale, de la règle du silence, des limitations de correspondance ; introduction des journaux (1971), de la radio (1974), de la télévision (1985).
Enfin, l’administration pénitentiaire veille à ce que, dans les établissements pour peines, il n’y ait aucun excès de population : on y pratique un numerus clausus nécessaire pour le maintien de la sécurité. Par conséquent, la répartition des condamnés dans les cellules disponibles ne pose pas de difficultés particulières.
La Commission estime donc que les choix ainsi opérés rendent inéluctable que les difficultés se reportent alors sur les maisons d’arrêt, c’est-à-dire dans les établissements où sont incarcérés les prévenus.

2.2 - Les motifs d’une situation critiquable
Quatre mécanismes entrent en jeu pour expliquer la présence de prévenus dans les établissements pénitentiaires. Les deux premiers sont relatifs au fonctionnement du système judiciaire. Les deux derniers concernent le système pénitentiaire.
Le premier est, bien entendu, l’importance du flux d’entrée des prévenus. Il correspond aux mesures de placement en détention provisoire ordonnée par un magistrat à l’occasion d’une instruction ou d’une procédure de comparution immédiate. Les rapports de cette double procédure et la détention provisoire ont été examinées dans d’autres parties de ce rapport. Rappelons simplement ici que la perception qu’ont les magistrats des conditions d’incarcération pèsent peu dans les décisions de mise en détention provisoire. Alors que le placement en foyer d’un mineur, par exemple, requiert de la part du juge des enfants quelquefois une recherche difficile de disponibilité d’accueil, les établissements pénitentiaires sont évidemment tenus d’accueillir les personnes placées en détention provisoire. Aucun directeur ne saurait refuser la mise sous écrou au motif que son établissement est déjà surpeuplé.
Le deuxième mécanisme réside dans la durée de la détention provisoire. Or, celle-ci n’est pas stable. Elle s’est allongée depuis plusieurs années. On renvoie sur ce point à la troisième partie de ce rapport, où en sont rappelées les causes : essentiellement la longueur des procédures, notamment à l’encombrement des cabinets d’instruction et des juridictions, d’une part ; le poids relatif croissant des procédures criminelles, qui sont les plus longues (cf. tableau en annexe, donnant la répartition des affaires traitées en instruction). Comme il a été dit dans cette partie, sont donc en cause pour prolonger ou diminuer la durée de la détention provisoire, les capacités du système à rendre une décision pour traiter de l’affaire dont il a été saisie.
Il est évident que, dans l’hypothèse où, comme aujourd’hui, les flux de mise en détention provisoire s’accroissent substantiellement, cela se traduit par la dégradation des conditions d’incarcération, mais pas nécessairement par l’accroissement des délais d’attente. Il n’en va ainsi que lorsque, simultanément, le nombre total d’affaires soumises aux magistrats du siège s’accroît lui aussi.
Autrement dit, il faut que, à moyens stables, l’activité policière soit en accroissement ou que le « tri » opéré par le parquet fasse la part plus belle aux poursuites (i.e., diminuant le nombre de classements sans suite), pour que, en aval, l’encombrement des juges et des juridictions s’accroisse, augmentant les délais de jugement et, mécaniquement, la durée de la détention provisoire.
L’augmentation actuelle du nombre de prévenus (cf. troisième partie) est sans doute dû d’une part à l’accroissement du volume des affaires soumises aux parquets et au choix de ces derniers (et des magistrats du siège) de faire une application plus large de la possibilité qu’ils ont de mettre en détention provisoire (par le truchement de la comparution immédiate ou de l’instruction) ; exprimé plus trivialement, d’avoir une notion plus large des nécessités de l’ordre public.
Le troisième mécanisme est celui de la régulation du système pénitentiaire. Il a un grand rôle non sur la durée de la détention, mais sur ses conditions. Elle participe de la difficulté qu’il y a à mettre en oeuvre les prescriptions légales. Elle aboutit à ce que les prévenus et les détenus sont inextricablement mêlés et à ce que, comme on l’a déjà fait observer, les maisons d’arrêt conduisent à gérer de manière indifférenciée des populations très différentes.
On doit revenir ici sur le numerus clausus pratiqué dans les établissements pour peines. L’administration pénitentiaire fait, pour ces établissements à bon droit (on doit avoir présent à l’esprit les drames qu’ont connu certaines centrales dans les années soixante-dix) le choix de la sécurité dont participe le maintien à tout prix d’une population dimensionnée selon la capacité d’accueil. Mais la contrepartie évidente de cette manière de faire réside dans la formation de délais d’attente, après condamnation, pour accéder en centrale. Bien entendu ces délais ne peuvent être accomplis qu’en maison d’arrêt. Ils sont variables selon les lieux de destination (le rapport de l’Assemblée nationale cite le directeur du centre pénitentiaire de Nantes mentionnant un délai de dix-huit mois pour accéder à son établissement), mais souvent supérieurs à un an. On s’efforce dans ce cas de transférer les condamnés à de lourdes peines dans les maisons d’arrêt les plus importantes (exemple cité dans le rapport du Sénat des transferts entre celle de Coutances et celle de Caen, par exemple).
D’autres délais interviennent, d’ampleur plus limitée, mais qui vont également dans le même sens : délai d’attente du dossier que le procureur doit transmettre à l’administration pénitentiaire après condamnation (article D.158 du code de procédure pénale) ; les moyens des greffes font que la transmission du dossier est loin d’être rapide ; délai d’attente d’accès au centre national d’observation de Fresnes pour les personnes lourdement condamnées.
Joue aussi la circonstance que des prévenus incarcérés dans le cadre d’une affaire peuvent simultanément exécuter une peine de prison résultant d’une condamnation antérieure (ils sont alors répertoriés comme condamnés). Ils doivent être maintenus dans la maison d’arrêt du lieu d’instruction. En outre, les condamnés à des peines inférieures à un an ou ceux qui, même condamnés à de longues peine, sont à moins d’un an de la fin de leur détention peuvent, en vertu des textes en vigueur (article 717 du code de procédure pénale), être transférés en maison d’arrêt, pour que soit facilitée leur réinsertion.
L’administration doit aussi gérer le rapprochement des personnes et la gestion en est d’autant plus délicate que le surpeuplement est fort. On se souvient du drame survenu l’an dernier dans un établissement pénitentiaire, au cours duquel un détenu psychotique, ramené d’un établissement psychiatrique spécialisé, a été mis en cellule pour une nuit avec une personne qui devait être libérée, mais qu’un retard de procédure avait laissé un jour supplémentaire en détention : le premier a assassiné la seconde. Ces rencontres meurtrières, ou plus simplement les violences de toute nature, les haines raciales, voire les simples disputes, sont la hantise de l’administration. Elle s’efforce de mettre ensemble des personnes dont elle pense que leurs rapports seront (au moins visiblement) de nature à éviter les incidents : la personnalité des uns et des autres (ou l’origine) compte beaucoup plus que le passé judiciaire. Autrement dit, les directions de maisons d’arrêt sont confrontées au présent des comportements, beaucoup plus qu’au passé que reflète les mesures judiciaires : on peut donner l’exemple sur ce plan particulièrement illustratif des toxicomanes ; ce n’est pas leur passé de trafiquants qui fait difficulté, mais le « manque » auquel conduit la mise en détention, qui fragilise et fait peser des risques sur le comportement des intéressés. Des réflexions identiques peuvent être faits sur bien d’autres catégories : les « pointeurs », les étrangers, les prévenus (nombreux) souffrant de troubles de la personnalité... La considération du moindre risque fait préférer bien naturellement associer deux personnes présentant les mêmes caractéristiques, alors que l’un est prévenu et l’autre condamné, que l’association de deux prévenus que les tensions qu’exacerbent l’enfermement séparent.
La seule barrière qui résiste à cet égard est celle des sexes. Mais celle de l’âge est franchie. Soit l’encombrement des lieux aboutit à étendre les quartiers de majeurs dans les quartiers de mineurs ou l’inverse, selon les situations. Soit les risques de rapprochement de personnes antagonistes font préférer des situations de mélange de génération. Ainsi le rapport du Sénat note à propos de la maison d’arrêt des Baumettes que les détenues mineures ne supportent pas la solitude et qu’il est impossible de les placer avec d’autres détenues du même âge. Elles sont mises en cellule avec des femmes plus âgées.
Une autre raison qui conduit à la différenciation des populations des maisons d’arrêt réside dans la gestion du programme 13 000, c’est-à-dire celle des établissements (y compris des maisons d’arrêt) dont la gestion est confiée à des entreprises privées. Les conventions passées avec ces dernières prévoient de lourdes pénalités financières en cas de surpopulation, c’est-à-dire lorsque le taux d’occupation dépasse 120 %. Il y a lieu évidemment de s’interroger sur le bien-fondé de ces stipulations contractuelles. Mais elles produisent leurs effets, laissant la « pénitentiaire » devant l’alternative suivante : ou bien acquitter ces pénalités ; ou bien procéder à des transferts de l’établissement sous gestion privée à des maisons d’arrêt encore plus surchargées, mais sous gestion publique, donc sans pénalité. A propos de Marseille encore, le Sénat relève que de tels transferts ont lieu entre Luynes (Aix-en-Provence) et les Baumettes (Marseille), lorsque le premier est soumis à sur-occupation. On doit se douter que les contraintes budgétaires conduisent souvent à un tel choix.
Cette considération ne fera que s’aggraver, si, comme il est prévu, des établissements en nombre croissant relèvent d’une gestion privée. Si les conventions sont signées de manière inchangée sur ce plan, les contraintes seront de plus en plus fortes et on doit craindre à la fois un volume de dépenses accrues à fin d’indemnisation, et des transferts importants vers les établissements (tendanciellement moins nombreux) qui resteront sous gestion publique. Ces considérations sont bien entendu, pour la population concernée, inexplicables. On voit bien que le cocontractant de l’administration pourrait invoquer, si ces pénalités n’existaient pas, en cas d’afflux de population, un changement de circonstances dans l’exécution du contrat et en réclamer par conséquent l’indemnisation à la collectivité publique. Mais la solution retenue est-elle la moins coûteuse et la plus opératoire ?
La dégradation des bâtiments est une contrainte supplémentaire, qu’elle résulte soit des ans, comme on l’a suggéré plus haut, soit de l’absence de travaux d’entretien (faute de personnels et de crédits suffisants), soit de destructions volontaires. Il arrive fréquemment que des cellules soient inutilisables ce qui conduit à reporter les personnes incarcérées dans des lieux impropres à la détention vers d’autres lieux ou d’autres établissements.
Bref, l’administration pénitentiaire doit composer avec la gestion d’une population d’adultes, hommes à 96%, en majorité jeunes, avec toutes les contraintes qu’imposent ces caractères, auxquels s’ajoutent pour beaucoup d’entre eux un comportement violent ou très réactif, lui-même aiguisé par les conditions de la détention. L’accroissement de la violence, la présence plus fréquente de malades mentaux ne contribuent pas aujourd’hui à la diminution de ces tensions.
Le dernier mécanisme qui contribue à la situation actuelle réside dans le choix des personnes incarcérées elles-mêmes : les maisons d’arrêt leur apparaissent bien préférables aux séjours en établissements pour peines.
Certes, les détenus n’ont pas le choix de leur établissement. Mais, là aussi pour des raisons de sécurité, l’administration pénitentiaire fait le choix de mélanger les populations diverses pour de courtes durées, plutôt que de laisser les condamnés au-delà des limites nécessaires dans des établissements mal supportés. Les choix faits ne sont donc pas d’opposer prévenus à détenus, mais « longue durée » et « courte durée ». Il est estimé préférable de mêler en maison d’arrêt des populations très diverses, dans des conditions plus que médiocres (sauf exceptions) plutôt de risquer de créer des conflits dans des « centrales » où séjournent des personnes souvent difficiles pour de longues durées. Les maisons d’arrêt sont des lieux de « court séjour » avec un important brassage de la population ; il n’en va pas de même des établissements pour peines. La philosophie de l’administration est donc bien de prendre les risques sur le provisoire, et de n’en prendre aucun sur le définitif.
Au fond la détention « provisoire » est bien la marque de la maison d’arrêt : non plus au sens de l’article 144 du code de procédure pénale, mais en ceci qu’elle accueille tous ceux qui, prévenus ou condamnés, n’y resteront pas plus d’un an. Au-delà de cette limite, naît peut-être l’insupportable ; pas en deçà : tel est le pari fait.
La réalité de l’insertion des établissements pénitentiaires dans l’environnement vient à l’appui de cette conviction. Les maisons d’arrêt font partie du paysage urbain français, au même titre que l’hôtel de ville, le commissariat de police, l’hôpital et le lycée. Leur accès est toujours relativement aisé et gageons que, sur ce point, leur ancienneté a été un atout. Il n’est pas certain que les villes aujourd’hui envisageraient d’enthousiasme l’implantation dans le centre ville ou le quasi-centre.
Elles en tirent non seulement la commodité des extractions pour conduire le prévenu au cabinet du juge ou à l’audience, mais ce dernier y gagne la proximité assurée des siens et, par conséquent, leurs visites. Le séjour en maison d’arrêt garantit le maintien des liens de toutes sortes avec la vie antérieure, singulièrement avec la famille. Bien des établissements pour peines en effet, sont au contraire situés dans des lieux isolés, inaccessibles par des moyens de transport collectif et le rejet marqué de la population (par conséquent des élus) de toute implantation pénitentiaire proche et visible est une difficulté qui ne cesse de croître. La lecture de la carte des implantations du programme 13 000 fournit à cet égard matière à réflexion.
C’est pourquoi, notamment, les condamnés demandent, dès qu’ils le peuvent, à se rapprocher des lieux qui sont les leurs, par conséquent des maisons d’arrêt, et il n’y a que des motifs qui conduisent à leur donner satisfaction.
Il résulte de ces différents mécanismes que la logique qui a présidé à la réglementation n’a pas résisté à la réalité. Selon les déclarations des représentants de l’Observatoire international des prisons recueillies par la commission d’enquête sénatoriale, 70% des détenus sont en maisons d’arrêt (soit environ 24 000 personnes). Si ce chiffre est exact, il signifie qu’il y a davantage de condamnés que de prévenus dans ces établissements. C’est ce que paraît confirmer le recueil des données fait par la commission sénatoriale dans les visites qu’elle a effectuées. Au jour de sa présence, maison d’arrêt de Lyon : 364 condamnés et 257 prévenus ; maison d’arrêt d’Alençon : 32 condamnés, 24 prévenus ; maison d’arrêt du Mans : 2/3 de condamnés, 1/3 de prévenus ; maison d’arrêt de Grenoble : 198 condamnés et 155 prévenus, etc.
Si le constat ainsi opéré conduit à indiquer que la réalité et les principes sont loin de coïncider, il est parfaitement inutile de donner tort à l’une et raison aux autres, ou l’inverse. La difficulté n’est pas mince de gérer deux régimes de détention entièrement différents dans leur principe et deux publics radicalement opposés dans leur situation vis-à-vis du juge, alors que la vie pénitentiaire contraint à des classements qui reposent sur la réalité des personnes. C’est tout l’effort de la commission de suivi de la détention provisoire de rechercher des propositions susceptibles de concilier cet inconciliable.
On ne doit pas laisser ignorer dès à présent toutefois que le nécessaire retour aux principes (sauf à introduire une plus grande souplesse dans l’obligation d’emprisonnement en cellule individuelle, selon la demande des intéressés) passe par un effort collectif important en volume budgétaire comme en durée d’engagements, dont les préoccupations multiples des gouvernements et du Parlement depuis quelque temps laisse bien augurer.
Ce retour inclut en effet à la fois un meilleur fonctionnement, notamment, en termes de délais de procédure, du système judiciaire (et avec lui, du dispositif d’investigation et d’expertise) ; une plus grande variété des types d’établissement (alors même qu’on ne doit pas oublier que les projets antérieurs de création d’établissements de courtes peines, distincts des maisons d’arrêt, ont plié devant les nécessités), un programme de rénovation et de constructions important, un effort d’insertion de maîtrise des sols pour l’implantation en milieu urbain d’établissements pénitentiaires et, par-dessus tout, une réflexion sur des alternatives à la détention provisoire. Agir à la fois sur la connaissance du phénomène, les actions engendrant les flux, les durées et les habitudes des uns et des autres est exigeant. On ne doit laisser de côté aucune contrainte, surtout celles des praticiens - juges et surveillants - dont on sait le difficile travail. Mais on doit aussi convenir que la situation actuelle ne saurait durer sans de graves inconvénients pour notre société.

Notes:

[1] Sur cette matière, voir le rapport du Premier président de la Cour de cassation : Guy Canivet, Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires : rapport au garde des Sceaux, Paris, La Documentation française, 2000

[2] Notamment le rapport du Sénat n° 449 (session ordinaire de 1999-2000) de la commission d’enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, présidée par M. Jean-Jacques Hyest et dont le rapporteur était M. Guy-Pierre Cabanel ; celui de l’Assemblée nationale (11ème législature) n° 2521, présenté par la commission d’enquête sur la situation dans les prisons française, présidée par M. Louis Mermaz, dont le rapporteur était M. Jacques Floch

[3] « Que les prisons, indiquait sous forme de voeu Dupont de Nemours devant la Constituante, ne soient plus des lieux de supplice mais seulement des lieux de sûreté »

[4] Audition de M. NADAL, chef de service de l’inspection générale des services judiciaires. Autrement dit, 70% des établissements sont antérieures à la grande période de construction en France. A titre de comparaison, en 1978, la part des logements construits avant 1949 représentait la moitié du parc ; en 1999 elle n’en représentait plus que le tiers. Dans le même temps, la surface et le confort des logements ont été très sensiblement améliorés. Ces efforts n’ont pas été consentis pour la prison

[5] Récemment : Marc Gentilini et al. Infection à VIH, hépatites, toxicomanie dans les établissements pénitentiaires et état d’avancement de la loi du 18 janvier 1994 : rapport au garde des Sceaux et au secrétaire d’Etat à la santé (2 tomes), Paris, 1996 ; Pierre Pradier, La gestion de la santé dans les établissements du programme 13 000 : évaluation et perspectives, Paris 1999 ; Inspection générale des services judiciaires et inspection générale des affaires sociales, L’organisation des soins aux détenus : rapport d’évaluation, Paris 2001

[6] Pierre Tournier, Inflation carcérale et aménagement des peines, Paris, La Documentation française, 1995

[7] Le rapport de l’Assemblée nationale relève qu’au 1er mars 2000, sur 35 244 personnes détenues dans les maisons d’arrêt, seules 8 174 sont placées en cellules individuelles (op. cit. p.18)

[8] Rapport Assemblée nationale op. cit., p.24

[9] Dont 51 827 en métropole, chiffre en hausse de 14,4 % par rapport au 1er janvier précédent

[10] Globalement, celles de l’Ile-de-France, du grand Ouest, de la région du Nord-Pas-de-Calais et du Sud méditerranéen et toulousain sont en situation difficile

[11] La hausse du nombre de prévenus en métropole est de 29, 8 % en un an (celle des condamnés de 6, 6 %). C’est la hausse du nombre de mise en détentions provisoires qui explique largement la hausse actuelle de la population carcérale