6 avril 2007Partie B. - Outils méthodologiques
Actualité Juridique. Pénal, n°12, Editions Dalloz, décembre 2006, 496-499.
V. - Les indicateurs de performance de l’Administration pénitentiaire
(Loi organique relative aux lois de finances - LOLF)
Dans le cadre de la mise en application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la politique de l’Etat est décomposée en 34 missions qui concernent un ou plusieurs ministères (dont les missions de « Sécurité » et « Justice ») [1]. Ces missions sont elles-mêmes constituées d’un certain nombre de programmes. La mission « Justice » comprend ainsi cinq programmes : « Justice judiciaire », « Administration pénitentiaire », « Protection judiciaire de la jeunesse », « Accès au droit et à la justice » et « Conduite et pilotage de justice et organismes rattachés ». La mission « Sécurité » est composée de deux programmes « Police » et Gendarmerie ». Enfin, chaque programme comprend un certain nombre d’objectifs quantifiés à l’aide d’un ou plusieurs indicateurs de performance. Ainsi le programme « Administration pénitentiaire » est défini par 7 objectifs et 11 indicateurs. Nous allons examiner chacun de ces objectifs ainsi que les indicateurs correspondants avant de faire quelques remarques d’ordre général sur l’impression d’ensemble qui ressort de cette façon de décrire l’action de l’administration pénitentiaire. Il est à noter qu’un même indicateur peut être constitué de plusieurs « éléments quantifiés ». Il en est ainsi, par exemple, du « coût de la journée de détention » qui est décliné en fonction de trois variables (Objectif n°2).
Objectif n°1 : « Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires »
Cet objectif fait l’objet de deux indicateurs : « le nombre d’évasions (sous garde pénitentiaire et hors de l’établissement) » et le « taux d’incidents » (agressions contre le personnel, incidents collectifs, individuels, incivilités) ». Pour le premier indicateur, il s’agit, en fait, d’un taux d’évasion : nombre d’évasions de l’année rapporté au nombre moyen de détenus sur l’année (exprimé pour 10 000 détenus). A priori, on prend en compte, au dénominateur de ce taux, l’ensemble des personnes sous écrou, et non les seuls « détenus hébergés » [2] On reviendra, infra, sur les questions soulevées par le choix de ce dénominateur.
On distingue deux catégories d’évasions, celles de détenus sous la garde de l’administration pénitentiaire et celles de détenus qui n’étaient pas sous sa garde. Dans la premier cas (milieu fermé), on distingue les évasions de « détenus particulièrement signalés » (DPS) et les évasions de détenus non classés DPS par la sous-direction de l’état major de sécurité. Dans le second cas (milieu ouvert), on distingue les évasions de détenus bénéficiant d’un régime de confiance (permission de sortir, placement sous surveillance électronique fixe, placement à l’extérieur, semi-liberté), les évasions lors d’une hospitalisation psychiatrique d’office (HO) et les évasions lors d’extractions judiciaires ou médicales sous garde des forces de police ou de gendarmerie. Cela fait donc cinq taux d’évasion différents. Pour que ces taux aient vraiment un sens, il faudrait, chaque fois, rapporter le nombre d’évasions à l’effectif moyen des personnes réellement concernées, celles qui courent le risque de commettre une évasion de tel ou tel type. Dans les données présentées pour l’année 2004, ce n’est pas le cas, faute d’ailleurs de statistiques disponibles. Par exemple, en 2004, les taux indiqués pour les évasions de détenus sous la garde de l’administration sont de 0,4 p. 10 000 pour les DPS, de 3,2 pour 10 000 pour les non DSP et de 3,6 pour 10 000 pour l’ensemble. (0,4 + 3,2 = 3,6) [3].
Le taux d’incident est calculé en rapportant le nombre d’incidents de l’année au nombre moyen de détenus sur l’année (exprimé pour 10 000 détenus). Comme précédemment, on ne sait pas précisément si l’on se réfère à l’ensemble des personnes écrouées ou aux seuls « détenus hébergés ». Par ailleurs, on distingue 4 taux : taux d’agression sur un membre du personnel ayant entraîné une incapacité totale de travail ou suivi d’un dépôt de plainte (165 pour 10 000 en 2004), taux d’incident individuel (45 pour 10 000), taux d’incident collectif (165 pour 10 000), taux d’incivilité (valeur non indiquée). Contrairement au premier taux, les suivants ne sont pas définis précisément.
A priori, on ne prend pas en compte, dans ces indicateurs sur la sécurité, les voies de fait dont les surveillants auraient pu se rendre coupables vis-à-vis des détenus, ni les suicides et tentatives de suicides de détenus (115 suicides et 757 tentatives en 2004).
Objectif n°2 : « Adapter le parc immobilier aux catégories de populations accueillies (mineurs - majeurs) »
Pour nous, cet objectif est un peu obscur : là où l’on s’attendrait à trouver des densités carcérales (nombre de « détenus hébergés » pour 100 places opérationnelles), des objectifs chiffrés pour remédier à la surpopulation en maison d’arrêt, des indicateurs sur le respect de l’encellulement individuel la nuit, et, plus généralement sur les conditions matérielles de la détention [4], il n’est question que du « coût de la journée de détention (par catégorie d’établissements) ». Le « coût de la journée de détention » sera calculé pour les différents types d’établissements (maisons d’arrêt, centres de détention, maisons centrales et centres de semi-liberté). On distinguera les établissements à gestion publique et les établissements à gestion mixte, la détention des mineurs et la détention des majeurs.
Le coût sera obtenu en rapportant les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’immobilier et celles de personnels au nombre total de journées de détention, le résultat étant lui-même rapporté à la densité moyenne par type d’établissement. Plus la densité sera élevée, plus le coût sera faible. Est-ce l’objectif ?
Objectif n°3 : « Développer les aménagements de peine »
Un seul indicateur a été choisi pour quantifier cet objectif, fort complexe « la proportion de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine (placements sous surveillance électronique, placement à l’extérieur, semi-liberté) » (6 % en 2004). On peut regretter le mélange des genres entre des personnes sous écrous qui vivent hors les murs, que l’administration pénitentiaire appelle les « détenus non hébergés » (placement sous surveillance électronique fixe, placement à l’extérieur) et les détenus en semi-liberté qui eux sont hébergés, vivant pour partie en détention et pour partie hors les murs. La question est suffisamment importante pour ce qui est de la lutte contre la surpopulation carcérale, pour que l’on fasse cette distinction. Pour le calcul de l’indicateur, le numérateur est la moyenne des 12 relevés mensuels du nombre de personnes condamnées sous écrou bénéficiant d’un aménagement de peine. Le dénominateur est la moyenne des 12 relevés mensuels de l’ensemble des personnes condamnées sous écrou. Les données sont issues de la Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue.
On peut aussi regretter que ces proportions soient calculées sur la base de l’ensemble des détenus condamnés et pas sur les seuls condamnés étant dans la situation juridique d’en bénéficier.
Plus fondamentalement, ne pas aborder la question de la libération conditionnelle quand on veut construire des indicateurs relatifs au développement des aménagements des peines peut paraître fort surprenant. Un choix très marqué politiquement : cette négligence est bien dans l’esprit du rapport Warsmann préparatoire à la loi du 9 mars 2004, dite Perben 2. portant adaptation de la Justice aux évolutions de la criminalité ; la Libération conditionnelle est certes saluée par le parlementaire UMP comme une mesure efficace pour lutter contre la récidive, mais rien n’est vraiment proposé pour en assurer la relance. On est à l’opposé des orientations du Conseil de l’Europe, pourtant approuvées par la France telles qu’elles sont exprimées dans la recommandation adoptée le 24 septembre 2003 [5]. Dans ce texte, le comité des ministres reconnaît « que la libération conditionnelle est une des mesures les plus efficaces et les plus constructives pour prévenir la récidive et pour favoriser la réinsertion sociale des détenus dans la société, selon un processus programmé, assisté et contrôlé ». Il considère « que son usage devrait être adapté aux situations individuelles et conforme aux principes de justice et d’équité », « que le coût financier de la détention pèse lourdement sur la société et que les études montrent que la détention a souvent des conséquences néfastes et n’assure pas la réinsertion des détenus » et enfin « qu’il est donc souhaitable de réduire autant que possible la durée de la détention et que la libération conditionnelle, qui intervient avant que la totalité de la peine n’ait été purgée, peut contribuer, dans une large mesure, à atteindre cet objectif ».
Aussi ne devrait-on pas intégrer, comme indicateur de performance, la proportion des libérés conditionnels parmi les détenus condamnés sortants de prison ? Ce pourcentage a diminué de moitié en 5 ans : 2001 = 13,1 %, 2002 = 9,3 %, 2003 = 8,6 %, 2004 = 7,6 %, 2005 = 5,7 %, 2006 = 6,3 % [6].
Dans cet esprit, il serait essentiel de s’intéresser aussi à la question des permissions de sortir, condition quasiment nécessaire pour qu’un détenu condamné puisse, un jour, bénéficier d’une libération conditionnelle. Compte tenu du fait qu’il s’agit de mesures renouvelables, dans l’année, certains détenus pouvant en bénéficier très régulièrement, seul un indicateur calculé sur les flux de libérations semble pertinent : soit la proportion, parmi les condamnés libérés dans l’année, de ceux qui n’ont bénéficié d’aucune permission de sortir au cours de leur détention. A notre connaissance, cet indicateur n’a jamais été mesuré. Une détention, d’une certaine durée, sans permission de sortir, c’est a priori une libération à risque. Rappelons que 71 % des permissions de sortir (2004) sont justifiés par le « maintien des liens familiaux. C’est justement l’objectif suivant.
Objectif n°4 : « Permettre le maintien des liens familiaux (accueil des familles) »
Cet objectif est quantifié à l’aide de deux indicateurs : « la proportion d’établissements dotés de locaux d’accueil des familles » et « celle d’établissements dotés d’espaces aménagés pour les enfants dans le cadre des parloirs traditionnels ». Les proportions seront calculées au 31 décembre. Les chiffres pour 2004 sont respectivement de 70 % et de 55 %. L’administration pénitentiaire précise que « ces critères doivent être appréciés au regard de critères qualitatifs, tels que la présence de partenaires associatifs assurant l’animation des locaux, l’information des familles et la prévention ». Reste qu’un indicateur de performance se doit d’être objectif et qu’il est nécessaire de savoir à partir de quelles exigences - norme de superficie et de confort, accompagnement - on va pouvoir considérer qu’un établissement pénitentiaire dispose effectivement d’un local d’accueil des familles et/ou d’un espace aménagé pour les enfants, correctement entretenu(s). Un abri ouvert longeant le mur d’enceinte suffit-il ? Quelques jouets dans un coin du parloir suffisent-ils ?
Objectif n°5 : « Améliorer l’accès aux soins »
Seul indicateur, le « nombre d’extractions médicales à l’extérieure, y compris affectation dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ». Pour l’instant ces données ne sont pas disponibles. Leur collecte annuelle sera de la responsabilité du Bureau des politiques sociales et d’insertion. Un chiffre absolu n’a jamais grand sens ; aussi pourrait-on tenir compte, au minimum, des besoins potentiels en calculant un taux, rapport du nombre d’extractions médicales d’une année à la population moyenne sous écrou. Bien évidemment la question de « l’accès aux soins » n’est que très partiellement abordée par une telle mesure car on ne dit rien des besoins des détenus en terme de maintien et d’amélioration de leur santé ainsi que des moyens d’action des unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) et des services psychologiques régionaux (SMPR). Mais on sort ici de l’épure : un indicateur de performance ne peut être proposé par l’administration pénitentiaire que si elle peut agir dessus. Ainsi lit-on à propos du nombre d’extractions : « cet indicateur mesure la capacité d’organisation de l’administration pénitentiaire afin de permettre aux détenus d‘accéder aux soins [...] ».
Objectif n°6 : « Favoriser les conditions d’insertion professionnelle des détenus »
Cet objectif fait l‘objet de trois indicateurs : « la proportion de détenus bénéficiant d’une formation générale et professionnelle (avec un nombre d’heures plancher) », « la proportion de détenus bénéficiant d’une activité rémunérée (travail et formation professionnelle », « la proportion de détenus bénéficiant d’un projet de préparation à la sortie ».
Le 1er indicateur, proportion de détenus bénéficiant d’une formation générale et/ou professionnelle (26,9 % en 2004) est lui-même décomposé en deux : « formation générale » (18,5 % en 2004) et « formation professionnelle » (8,4 % en 2004). Le nombre d’heures planchers n’est pas indiqué. A en croire les chiffres présentés pour 2004, l’emploi du « et/ou » ne se justifie guère puisque aucun détenu ne semble bénéficier à la fois d’une formation générale et d’une formation professionnelle (18,5 % + 8,4 % = 26,9 %). Il est précisé que l’on se réfère aux détenus présents (hébergés ?) et non aux personnes écrouées. Les données devraient être produites, dans l’avenir par l’application GIDE [7] en cours de mise en place.
Le 2ème indicateur est calculé en rapportant au nombre total des personnes écrouées, au 1er jour ouvré de chaque mois, le nombre de celles qui reçoivent une rémunération au titre des ateliers de production, du service général, de la formation professionnelle et d’activités réalisées à l’extérieur de l’établissement. On fait ensuite la moyenne des 12 relevés (37,2 % en 2004). Cette statistique est tenue par le Bureau du travail, de la formation et de l’emploi.
Le 3ème indicateur n’est pas un indicateur de stock comme les deux précédents, mais de flux : on rapporte le nombre de sorties de prison de détenus (sic) qui ont eu un contact avec un employeur extérieur pour un entretien d’embauche ou qui ont la confirmation d’une inscription dans une formation conventionnée ou dans une prestation agrée par l’ANPE », au nombre total de sorties (base annuelle). En fait, il ne s’agit que des sorties de détenus condamnés, comme l’indique le commentaire sur les données chiffrées pour 2004 (21%).
Pour tous ces indicateurs, l’administration soulève, à juste titre, le problème de l’évolution des caractéristiques socio-démographiques de la population carcérale. Rappelons qu’au 1er janvier 2006, 7 083 détenus ont 50 ans ou plus (13% de la population sous écrou, en métropole).
Objectif n°7 : « Améliorer le délai de mise en œuvre du suivi du condamné en milieu ouvert »
Cet objectif est mesuré par l’indicateur « délai moyen entre la notification par le juge de l’application des peines et la date du 1er entretien avec un travailleur social ». A partir du 1er juillet 2007, cet indicateur sera rendu obsolète par application de l’article D. 48.2 du code de procédure pénale, le condamné à une peine en milieu ouvert recevant, à l’audience, une convocation devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP). Le délai calculé sera alors celui qui sépare la condamnation de la convocation devant le SPIP. Sont principalement visées les condamnations à une peine d’emprisonnement avec sursis et mise à l’épreuve (SME) accompagnées ou non d’un travail d‘intérêt général (TIG), et les TIG peines principales. A notre connaissance, on ne dispose pas, actuellement, de données nationales sur le sujet. Ce délai moyen devrait être calculé à partir de l’application APPI (Application des Peines, Probation et Insertion) en cours de mise en place. En l’absence d’informations sur la dispersion des situations individuelles autour de cette moyenne arithmétique, il est difficile de savoir si se référer à cet indice - dit de tendance centrale - est le choix le plus pertinent. Une autre façon de faire consisterait à définir un délai limite souhaitable d, de référence, et à prendre comme indicateur la proportion des cas où le délai est supérieur à d.
De façon plus fondamentale, mesurera-t-on réellement un délai de mise en oeuvre du suivi ? Recevoir une convocation devant le SIPP ne veut pas nécessairement signifier s’y rendre. Par ailleurs, dans le cas du TIG, on peut imaginer qu’il s’écoule un certain temps entre la convocation devant le SPIP et la mise à exécution effective de la sanction (le début d’exécution des heures de travail).
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Au delà des remarques que nous avons pu faire sur tel ou tel objectif, tel ou tel indicateur, tel ou tel « élément quantifié », nous insisterons, en conclusion, sur deux points. L’article 1 de la loi du 22 juin 1987 relative au service publique pénitentiaire est ainsi libellé : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation de la peine ». Si on se réfère au nombre d’indicateurs et plus encore au nombre « d’éléments quantifiés », on constate un certain déséquilibre entre l’attention portée aux questions de sécurité au sein des établissements » auxquelles sont consacrés 9 éléments chiffrés (objectif n°1) et la réinsertion sociale, abordée à travers 6 éléments seulement (objets n°4 et n°6). Agir pour la réinsertion c’est aussi lutter contre la récidive. Or aucun indicateur n’est consacré au « devenir judiciaire » des sortants de prison.
Dans le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons (2000), on lisait ceci : « Le manque d’information est manifeste lorsque l’on parle d’évaluation des actions. La carence la plus critiquable concerne l’absence d’évaluation récente de la récidive par le ministère de la Justice (...) Comment, dans ces conditions, élaborer des outils d’insertion, fixer des modalités de prise en charge, mobiliser des personnels qui se plaignent tous de l’absence de retour d’information sur les personnes dont ils ont eu la charge, une fois celles-ci libérées ? Ils investissent finalement à fonds perdus, sans savoir ce qu’il advient des actions qu’on leur demande d’entreprendre » [8]. La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) a eu une autre approche introduisant dans son programme (n°182 de la LOLF) un objectif n°6 intitulé « prévenir la réintégration et la récidive ». « Un premier critère d’efficacité retenu consiste à mesurer la part des jeunes qui n’ont ni récidivé, ni réitéré dans l’année qui suit la fin de l’intervention éducative. Un second critère d’efficacité consiste à évaluer une amélioration du respect des personnes et des règles par le jeune pris en charge à l’issu de l’intervention éducative ». Ces indicateurs posent de sérieux problèmes méthodologiques, la PJJ a le mérite de les affronter dans le cadre de la LOLF.
Soulignons enfin le peu d’importance accordée à l’aménagement des peines (un seul élément chiffré et rien sur la libération conditionnelle) et le déséquilibre patent entre l’attention accordée au milieu fermé par rapport au milieu ouvert : un seul objectif pour ce dernier, un seul indicateur, un seul élément chiffré qui, d’ailleurs sera obsolète au 1er juillet 2007. Si nos concitoyens l’ignorent, cela ne peut être le cas de l’administration pénitentiaire : sur 197 000 personnes placées sous main de justice (PPMJ), 70 % ne sont pas écrouées, mais suivies, pour l’essentiel, par les services pénitentiaires d’insertion et de probation [9].
