(1) Introduction

Introduction

L’année 2005, cinquième année d’activité de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, est caractérisée par une progression de 10 % de ses saisines et par des difficultés budgétaires ayant eu pour conséquence de ralentir l’instruction des dossiers.

121 saisines de parlementaires et de la Défenseure des Enfants nous sont parvenues en 2005. Ces saisines concernaient 108 dossiers, plusieurs parlementaires ayant saisi la CNDS du même cas.

Sur les 68 dossiers traités dans le rapport 2005, six ont été transmis au procureur de la République, lorsque les faits laissaient présumer l’existence d’une infraction pénale et qu’aucune instruction judiciaire n’était déjà en cours.

Il est à noter que cette progression s’accompagne cette année d’un nombre élevé (60) de plaintes reçues directement, auxquelles la CNDS a répondu par une information précise sur sesmodalités de saisine par l’intermédiaire d’un parlementaire.

Soumise, comme les années précédentes, à un gel de ses crédits dès le début de l’année, la CNDS a été contrainte en 2005 de saisir l’ensemble des parlementaires d’une situation qui pesait gravement sur son activité quotidienne.

Dès 2003, la CNDS était saisie de plusieurs dossiers concernant les étrangers (conditions d’interpellation, de rétention et d’expulsion), ce qui l’a conduite cette année à réaliser une étude récapitulant les constats et recommandations sur ces procédures.

Pour la première fois, la CNDS a été interrogée par le Comité contre la torture des Nations unies dans le cadre de son rapport sur la France, sur « le nombre de plaintes relatives à la torture examinées par la CNDS depuis sa création ». Tout en précisant qu’il appartenait au Comité d’apprécier dans quelle mesure ces cas pouvaient être qualifiés d’actes inhumains et dégradants au sens des textes nationaux et internationaux, la Commission a transmis un relevé des dossiers les plus préoccupants traités depuis 2001.

Dans les recommandations faites à la France par le Comité contre la torture (publiées en décembre 2005), on retiendra celles relatives aux garanties des droits des gardés à vue, à l’institution d’un mécanisme national chargé de conduire des visites périodiques dans les lieux de détention, à la limitation de la durée des mesures d’isolement, à la protection des personnes soumises à un éloignement forcé par avion, ainsi que le souhait que l’État partie prenne les mesures nécessaires pour permettre la saisine directe de la CNDS.

La Commission a relevé avec intérêt, dans le rapport sur la France de M. Alvaro Gil-Robles, Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, ses recommandations sur les actions des forces de l’ordre, dans lesquelles il préconise « de combattre avec fermeté tous les cas de brutalités ou de violences policières recensés, d’améliorer la formation continue des policiers et gendarmes et leur encadrement, et de s’assurer que les policiers en service soient identifiables, du moins par leur matricule de service ».

En ce qui concerne la situation des étrangers, la CNDS note ses recommandations qui portent sur « la mise en conformité des pratiques de rétention avec la législation nationale et les engagements internationaux de la France, sur l’adoption d’un texte qui interdise le placement de mineurs, isolés ou non, aussi bien dans les zones d’attente que dans les centres de rétention ».

Enfin, à l’instar du Comité contre la torture des Nations unies, et au moment où la France a signé le 16 septembre 2005 le protocole facultatif à la Convention contre la Torture, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe préconise « d’envisager une réforme de la CNDS allant dans le sens d’un élargissement de ses compétences ».

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La Commission est particulièrement attentive aux mesures prises par le gouvernement en réponse à ses recommandations. En effet, au-delà du règlement de cas particuliers, les directives permettant des améliorations du fonctionnement des services sont la première condition pour éviter des manquements individuels à la déontologie.

 ! LES TEXTES ADOPTÉS PAR LE GOUVERNEMENT

Ministère de la Justice

Le guide méthodologique relatif à la prise en charge sanitaire des personnes détenues et à leur protection sociale a été actualisé par une circulaire du 10 janvier 2005 prise par le garde des Sceaux et le ministre des Solidarités, de la Santé et de la Famille (en annexe). Le problème avait été soulevé par la CNDS dans sa saisine 2004-3, parue dans le rapport 2004, qui concernait les difficultés d’accès aux soins rencontrées par les détenus - notamment des annulations de soins ou d’examens dues aux carences d’effectifs pour les escortes policières -, leurs conditions d’hospitalisation, leurs dossiers médicaux qui ne les suivaient pas au cours de leurs différents transfèrements. Cette circulaire rappelle l’application du régime de droit commun des malades au détenu, particulièrement dans son information et son consentement. Y sont réaffirmés les principes de l’organisation des soins : leur continuité et leur permanence, les modalités des hospitalisations, la délivrance des attestations et des certificats médicaux, l’agencement des lieux de soins, la protection sociale. Les relations de partenariat entre les différents professionnels intervenant y sont également évoquées.

La CNDS se félicite de l’adoption de l’arrêté du 11 juillet 2005, qui a modifié l’article A. 40 du Code de procédure pénale, donnant la possibilité aux détenus de correspondre avec la Commission sous pli fermé.

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 ! LE RAPPORT 2005
Les avis, recommandations et décisions rendus au cours de cette année sont exhaustivement présentés dans ce rapport. Ceux-ci concernent majoritairement les services de la Police nationale (49 saisines), devant ceux de l’Administration pénitentiaire (7), de la Gendarmerie nationale (5), de la Police municipale (3), de la Police aux frontières et des centres de rétention administrative (3), de la SUGE  [1] (1). Aucun dossier sur des manquements par les services privés de sécurité n’a été transmis à la CNDS.

Les avis 2003-12, 2004-82, 2004-84, 2004-92, 2005-10 et 2005-75, ont été transmis au procureur de la République ; les 2004-54 et 2004-84 ont occasionné la saisine du procureur général, compétent en matière de
discipline des officiers de police judiciaire. Rappelons que si ce chiffre peut paraître limité au regard des manquements constatés, la plupart des affaires relevant d’infractions pénales était déjà soumise à instruction judiciaire lors de la saisine de la CNDS.

Quelques dossiers significatifs des inobservations de la déontologie relevés cette année peuvent être cités à titre d’introduction au rapport.

L’Administration pénitentiaire
K.B., tout juste majeur, a été retrouvé mort dans sa cellule de la maison d’arrêt de Gap (05) le 24 novembre 2004 au matin. Il la partageait depuis deux jours avec le détenu B., considéré par l’Administration pénitentiaire comme « perturbé, sournois, voire dangereux ». L’autopsie effectuée dans le cadre de l’instruction judiciaire concluait sur des « lésions compatibles avec une asphyxie mécanique par suffocation ». Si les déductions à en faire n’appartiennent qu’à la Justice, la Commission n’a pu que constater, dans son avis rendu le 19 décembre 2005, les négligences graves commises dans la surveillance du détenu K.B. L’Administration pénitentiaire dans son ensemble, du chef d’établissement aux différents grades de surveillants, est mise en cause par la Commission dans cette saisine 2005-7. Elle s’inquiète par ailleurs du suivi médical des personnes incarcérées dans cette maison d’arrêt, et a donc transmis son avis au ministère de la Santé. Elle recommande la réalisation d’une inspection générale de cet établissement, et estime que les « dysfonctionnements relevés [...] sont susceptibles de constituer des fautes professionnelles dont [les intéressés] doivent répondre disciplinairement ».

La fouille générale organisée au centre pénitentiaire de Laon (02), impliquant 150 fonctionnaires de l’Administration pénitentiaire et deux unités ÉRIS  [2] a été, comme l’a annoncé le chef du département sécurité de la détention à la DRSP  [3] de Lille, l’« exemple parfait de ce qu’il ne faut pas faire » (avis no 2005-14). À cette délicate opération sont venues s’ajouter concomitamment une recherche de stupéfiants, mobilisant des unités des Douanes, de la Police nationale et de la Gendarmerie, et, décidé par le préfet, un exercice de sécurité extérieur, avec une CRS.

Le dossier a révélé de graves dysfonctionnements dans l’encadrement et l’organisation de la mesure, imputables à un manque manifeste de coordination entre les services engagés. Ils ont notamment eu pour conséquence une bagarre entre détenus, désamorcée par l’intervention des ÉRIS mais ayant frôlé l’émeute, des vols et des dégradations sur les biens des détenus. L’opération a en tout duré près de treize heures. Suite à une enquête administrative sollicitée par la Commission, le ministre de la Justice a pris la décision de ne plus procéder à des fouilles générales au cours des mois de juillet et août et des mois d’hiver.

La Commission nationale de déontologie de la sécurité avait d’ores et déjà eu à se prononcer sur le contexte de la procédure dite de « fermeture des portes » dans l’affaire de la prise d’otage de Moulins (saisine 2004-31), en vigueur depuis février 2003 et progressivement mise en place dans les cinq maisons centrales réservées aux longues peines. Les maisons centrales n’offrent dès lors plus aux prisonniers la libre circulation à l’intérieur des blocs fermés. Si la situation de la saisine 2004-11, à la centrale de Saint-Maur (36), ne fait pas état de manquements à la déontologie, elle donne l’occasion à la Commission d’estimer que « la fermeture des portes des cellules modifie profondément les repères et l’équilibre d’une population pénale en longue détention », ce qui a pu « favoriser des passages à l’acte violents » par des détenus difficiles, même si « un bénéfice en sécurité tant pour les détenus (protection contre le racket et le caïdat) que pour les surveillants (surveillance et discipline) » a pu être rapporté aux membres de la Commission au nombre des avantages de cette mesure.

L’avis 2004-66 a permis à la Commission d’examiner les conditions d’accès à la connexion Internet des détenus. G. de V., écroué à la maison centrale de Poissy (78) en 1997, en disposait depuis août 2003 pour pouvoir échanger des courriers électroniques avec son employeur responsable d’une société d’informatique et suivre avec un autre prisonnier l’enseignement en ligne d’un diplôme de maîtrise. La nouvelle directrice de la prison a fait couper cette connexion au Web, pour des raisons de sécurité. Les relations entre le détenu et la directrice se sont alors graduellement détériorées pour s’achever par son transfert à Fresnes. La Commission signifie dans ses recommandations à cet égard la nécessité d’une refonte de la circulaire du 21 avril 1997 relative à la gestion des ordinateurs appartenant à des personnes incarcérées, avec une définition plus précise de l’utilisation du réseau.

La CNDS constate, à l’analyse des réponses du garde des Sceaux aux avis 2005-7, 2005-14 et 2004-31, qu’à l’instar de la pratique du ministère de l’Intérieur, les conséquences éventuelles à tirer au plan disciplinaire ne le sont que lorsque l’enquête judiciaire est terminée.

 ! BUDGET 2005 ET PROPOSITIONS DE RÉFORMES DU FONCTIONNEMENT DE LA CNDS
Le budget 2005
En 2005, le budget alloué à la CNDS était de 541 602 €. Au cours du premier trimestre 2005, un gel de 100 000 € de ses crédits lui fut notifié. Anticipant les conséquences inéluctables de cette amputation de ses crédits sur son fonctionnement, la CNDS a rapidement alerté par courrier les services du Premier ministre et le directeur du Budget, afin de les persuader de revenir sur cette disposition avant qu’elle ne contraigne l’institution à réduire son activité. Sans réponse de leur part, les membres de la CNDS décidèrent en séance plénière d’adresser un courrier au Premier ministre le 5 juillet 2005, dans lequel était précisé que, par manque de moyens, la CNDS était conduite à reporter l’instruction de tous les dossiers impliquant des frais de déplacement.

Début septembre, confrontée à l’impossibilité de traiter de nombreux dossiers qui lui étaient soumis faute d’être en mesure de faire face aux frais de mission correspondants, la CNDS saisissait par courrier tous les parlementaires. Ceux-ci furent nombreux à réagir, 63 questions écrites concernant la situation de la CNDS furent transmises principalement au Premier ministre. La Commission a pu, à travers les échanges avec les parlementaires, mesurer la confiance qu’ils accordaient à notre institution, ainsi que leur volonté de voir sa mission se poursuivre.

La CNDS a été particulièrement sensible au soutien de nombreuses associations parmi lesquelles ACAT-France, Amnesty-France, la Cimade, la Ligue des droits de l’homme, l’Observatoire international des prisons, le syndicat de la magistrature, qui ont fait état publiquement de leur préoccupation de voir une autorité indépendante contrainte dans son activité.

Le 4 octobre, la CNDS recevait notification de la direction du Budget de
l’annulation du gel des 100 000 € ; elle fut avisée par la suite que 25 000 € seraient annulés et 75 000 € débloqués.

Réformer son mode de saisine, pour une plus grande cohérence et une meilleure réponse aux réclamations
Le pouvoir de saisine est actuellement réservé au Premier ministre et aux membres du Parlement (à l’exception de ceux faisant partie de la Commission) ainsi que, depuis la loi du 18 mars 2003, au Défenseur des
Enfants.

Le Médiateur de la République et le Président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité ont fait part à la Commission de ce qu’ils sont parfois saisis de dossiers relevant de la déontologie des forces de sécurité. Estimant la CNDS plus qualifiée pour y donner suite, ils souhaiteraient lui transmettre ces réclamations afin qu’elles ne restent pas sans réponse. Cette compétence ne peut être mise en oeuvre que par une nouvelle disposition législative complétant l’article 4 de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS, afin de leur donner le pouvoir de la saisir directement. La CNDS a entamé des démarches en ce sens.

Réformer le fonctionnement pour faire face à la croissance de l’activité
Depuis 2003, la CNDS est composée de quatorze membres dont quatre parlementaires.

Le nombre d’affaires dont elle est saisie chaque année est passé de moins de 20 la première année à 108 en 2005. Cette multiplication par cinq du volume d’activité ainsi que les leçons des premières années de fonctionnement nous conduisent à vouloir réformer notre fonctionnement.

Statistiques des déplacements et auditions
En 2005, les membres de la CNDS ont procédé à 253 auditions à Paris et
en province.

Ils se sont rendus à la maison d’arrêt de Gap et au centre de détention de
Caen.

Ils ont procédé à des visites de centres de rétention à Toulouse, Rouen, et Vincennes. Ils se sont rendus au commissariat central du 17e arrondissement de Paris, ainsi qu’au Dépôt du Palais de justice de Paris.

Depuis l’origine de la CNDS, sa charge de travail a évolué selon les données figurant dans le tableau ci-dessous :
tableau1

Il ressort de ces statistiques que, malgré l’effort accompli par les membres de la Commission pour traiter davantage de dossiers chaque année, le nombre d’affaires dont l’examen doit être reporté ne cesse de croître.

L’une des causes de la durée excessive de traitement des dossiers n’est pas de notre ressort : elle est la conséquence de l’attente des réponses des autorités hiérarchiques ou des parquets à nos demandes.

L’autre cause du retard constaté trouve sa source dans nos propres contraintes. Jusqu’à présent, le travail d’enquête de la Commission (audition des personnes, vérifications sur place, etc.) est exclusivement effectué par ses dix membres non parlementaires. Or, il s’avère que six de ces personnes exercent des activités professionnelles très prenantes et que trois membres retraités se sont vu confier des responsabilités dans des organismes nationaux ou internationaux. Malgré cela, chacun consacre beaucoup de temps à la Commission, mais cela ne saurait suffire. Cette situation n’est pas satisfaisante car elle induit des délais excessifs. Les faits allégués de manquements à la déontologie doivent être instruits dans les meilleurs délais. Qu’il s’agisse de faits avérés ou qu’ils soient démentis par nos enquêtes, les plaignants comme les mis en cause doivent voir leurs dossiers traités sans retard.

La diversité de ses membres est une richesse à laquelle la Commission est très attachée, elle ne souhaite pas que leur nombre soit augmenté afin de conserver la nécessaire cohésion de l’Autorité. Cependant, il est également indispensable à la qualité de l’enquête que celle-ci soit effectuée par deux personnes.

La Commission propose de réformer son fonctionnement pour mieux
atteindre cet objectif.

Demande budgétaire supplémentaire pour 2006
Au 1er janvier 2005, 46 dossiers parvenus en 2004 restaient à traiter. Au 1er janvier 2006, la CNDS a commencé l’année avec 87 affaires à examiner, dont six enregistrées en 2004.

Pour remédier à cette situation d’engorgement croissant, la Commission a demandé la création de deux postes de rapporteurs à plein temps. Le binôme qui conduirait l’enquête serait dès lors composé d’un membre de la Commission et d’un rapporteur, ce qui démultiplierait la capacité de traitement des dossiers.

Le secrétariat, sous la direction de la Secrétaire générale, doit également être étoffé ; il est actuellement composé de deux personnes, une secrétaire et une secrétaire comptable, qui remplissent toutes les tâches de secrétariat et assument, y compris en province, la transcription des auditions. L’augmentation de l’activité rend indispensable le recrutement d’une autre secrétaire.

Enfin, alors que la CNDS va entrer dans sa sixième année de fonctionnement à la fin de laquelle les membres nommés à sa création devront être remplacés, elle souhaite organiser une réflexion sur l’évolution de son activité en relation avec les institutions comparables existant au Canada, en Grande-Bretagne, en Belgique et en Irlande. Cette rencontre, déjà différée pour des raisons budgétaires, devrait pouvoir être organisée en 2006.

 ! STATISTIQUES

Introduction complete sur le site de la CNDS