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2 La détention doit devenir un temps utile à la réinsertion socioprofessionnelle des détenus

Mise en ligne : 27 February 2006

Dernière modification : 2 March 2006

Texte de l'article :

CHAPITRE II :
LA DÉTENTION DOIT DEVENIR UN TEMPS UTILE À LA
RÉINSERTION SOCIOPROFESSIONNELLE DES
DÉTENUS
I - LA RÉINSERTION SOCIOPROFESSIONNELLE DES DÉTENUS PASSE AUSSI PAR UNE MODERNISATION DU SYSTÈME CARCÉRAL
A - LA MODERNISATION DU PARC PÉNITENTIAIRE
La modernisation du système carcéral se traduit, d’une part, par l’augmentation et la rénovation du parc pénitentiaire (1) et, d’autre part, par une diversification accrue des établissements et structures pénitentiaires (2). En dépit de ces évolutions, l’état général du parc pénitentiaire demeure vétuste et mal adapté (3).

1. L’augmentation et la rénovation du parc pénitentiaire
La modernisation du système carcéral se traduit par l’augmentation des capacités carcérales et la rénovation du parc pénitentiaire (1.1.), ce qui conduit à une refonte de la carte pénitentiaire (1.2.). Cette évolution s’est accompagnée du développement de la gestion déléguée (1.3.).

1.1. Les programmes immobiliers se succèdent depuis vingt ans
a) Présentation générale
Au 1er juin 2005, on dénombre 188 établissements pénitentiaires [1] dont :
- 115 maisons d’arrêt ;
- 60 établissements pour peine (24 centres de détention, 31 centres pénitentiaires et 5 maisons centrales) ;
- 13 centres autonomes de semi-liberté ;
Les 51 312 places « opérationnelles » se répartissent de la façon suivante :
- 32 777 en maisons d’arrêt ;
- 15 600 en centres de détention ;
- 2 110 en maisons centrales ;
- 187 en quartiers ou centres pour peine aménagée (CPA) ;
- 638 en centres et quartiers semi-liberté.

En 1986, le garde des Sceaux, a décidé un programme de construction de 13 000 places appelé le programme « 13 000 » pour améliorer les conditions de vie en prison : 25 prisons à gestion mixte ont effectivement été créées soit 12 850 places. Le programme de construction « 4 000 », initié en 1997, a permis la construction de six nouveaux établissements et l’ouverture de 3 617 places :
- Lille (Maison d’arrêt de Sequedin), 635 places
- Toulouse (Maison d’arrêt de Seysses), 596 places
- Avignon (Centre pénitentiaire Le Pontet), 605 places
- Meaux (Maison d’arrêt de Chauconin-Neufmontiers), 578 places
- Toulon (Centre pénitentiaire de La Farlède), 587 places
- Liancourt (Centre pénitentiaire), 616 places
Le programme « 4 000 » s’est achevé avec l’ouverture en janvier 2005 du centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin et celle de la maison d’arrêt de Lille-Sequedin en avril 2005. Le solde net de places créées avec le programme « 4000 » est de 3 021 places supplémentaires, gain net qui représente la différence entre le nombre de places créées (3 617 places) et le nombre des fermetures de places (596) [2].

Entre 1996 et 1998, quatre nouveaux projets de construction ont été
établis : un en métropole, le centre de semi-liberté de Lyon ; trois dans les départements d’Outre-mer : (centre de Baie Mahault en Guadeloupe, Ducos en Martinique, Remiré-Montjoly en Guyane).

En 2000, le garde des Sceaux annonce lors de la discussion de la loi de
finances le remplacement de l’établissement de Saint-Denis à La Réunion. La loi de finances rectificative de 2000 octroie 122 millions d’euros pour la
construction de trois nouvelles prisons dont le remplacement de celles de Nice et Lyon (Saint Joseph et Saint-Paul).

La loi d’orientation et de programmation pour la Justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 a prévu de créer 13 200 places d’ici à 2007.

Encadré 7 : La mise en oeuvre de la LOPJ
• La mise en œuvre du nouveau programme d’établissements pénitentiaires pour majeurs
La LOPJ a prévu la construction de 13 200 places dont 10 800 dans de nouvelles prisons. Ce programme s’articule autour de deux volets : d’une part, les établissements « classiques » (maisons d’arrêt, centres de détention ou centres pénitentiaires), soit 8 900 places, d’autre part, les maisons centrales.
Quatre établissements seront réalisés dans le cadre d’un montage en conception-réalisation : une convention de mandat pour un premier lot de trois établissements (Bourg-en-Bresse, Rennes et Mont-de-Marsan) a été approuvée le 7 juillet 2004 pour un montant de 218 millions d’euros et les livraisons devraient intervenir avant la fin 2008.
Le programme de construction prévoit également la réalisation de deux maisons centrales, conduite, compte tenu du haut niveau de sécurité requis, en maîtrise d’ouvrage public. 320 places seront ainsi réalisées à Alençon et Vendin-le-Vieil pour un coût de 92 millions d’euros.
• La rénovation et l’extension des quartiers mineurs
Au moment de l’adoption de la LOPJ, il existait 853 places pour mineurs dont, seulement, 361 aux normes. La loi a fixé pour objectif de porter d’ici à 2007 à 886 le nombre de places aux normes. A la fin de 2004, 983 places devaient être opérationnelles dont 653 aux normes (soit la création de 59 places cette année après la réalisation de 71 places en 2003). Ces opérations sont conduites sur tout le territoire national. Néanmoins, le programme a connu quelques modifications. Ainsi, le projet de création à Bois d’Arcy a été abandonné.
• La création des établissements pénitentiaires pour mineurs
Le programme prévoit la réalisation de 420 places réparties dans 7 établissements (Chauconin, Lyon-Mézieux, Marseille, Nantes, Toulouse, Valenciennes, Porcheville). Le coût a dû être révisé au regard notamment des dépenses d’aménagement nécessaires des sites retenus. Il s’élèvera à 100,7 millions d’euros soit un surcoût de 11 millions d’euros.
• L’extension de l’école nationale de l’administration pénitentiaire
Les travaux ont été engagés en 2004 . Ils permettront de porter de 850 à 1 200 places la capacité des locaux d’enseignement pédagogique et, par ailleurs, de créer un bâtiment école de détention destiné à l’apprentissage des gestes et pratiques professionnelles considéré par certains syndicats professionnels comme le maillon faible de la formation professionnelle.
Source : rapport n°79 du Sénat relatif au projet de loi de finances pour 2005

Parallèlement, les grands établissements pénitentiaires font l’objet d’un
programme de rénovation. Décidé en 1993, ce programme concerne les cinq plus grands établissements de l’administration pénitentiaire (maisons d’arrêt de Fleury-Mérogis, Fresnes, La Santé, centre pénitentiaire de Marseille Baumettes, établissement de Loos-les-Lille), soit un cinquième de la population carcérale. La rénovation prévoit une remise aux normes fonctionnelles : encellulement individuel, douche en cellule et création d’espaces communs. Ce programme est encore loin d’être achevé. Le coût budgétaire est estimé à 776 millions d’euros.

Ainsi, la maison d’arrêt de La Santé a longtemps oscillé entre une destruction/reconstruction et une restructuration, cette dernière option a
finalement été choisie mais prend du retard car cette maison d’arrêt est occupée.

La rénovation des maisons d’arrêt de Fresnes et Fleury-Mérogis a été retardée tandis que le permis de construire du centre pénitentiaire des Baumettes a été déposé en 2003.

b) Les problématiques spécifiques aux femmes détenues
L’article D 248 du code de procédure pénale dispose que les « hommes et les femmes sont incarcérés dans des établissements distincts. Lorsque néanmoins des quartiers séparés doivent être aménagés dans le même établissement pour recevoir respectivement des hommes et des femmes, toutes dispositions doivent être prises pour qu’il ne puisse y avoir aucune communication entre les uns et les autres ». En outre, le personnel de surveillance en contact direct avec les détenues est exclusivement féminin.
Les femmes sont donc incarcérées, soit dans des quartiers spécifiques au
sein de maisons d’arrêt et d’établissements pour peine, soit dans des
établissements pénitentiaires qui leur sont réservés.

Encadré 8 : Des établissements spécifiques pour les femmes
Les femmes détenues, au nombre de 2 279, représentent 3,8 % de la population carcérale au 1er février 2004. Elles sont obligatoirement incarcérées dans des locaux séparés de ceux des hommes, ne permettant aucune communication avec eux. Hommes et femmes peuvent être détenus soit dans des établissements distincts, soit dans des quartiers séparés d’une même prison. Sur 188 établissements pénitentiaires, 64 accueillent des femmes détenues en 2004, parmi lesquels trois maisons d’arrêt spécialisées pour femmes, à Fleury-Mérogis, Rennes et Versailles. Dans les autres maisons d’arrêt, quelques cellules ou un quartier leur sont réservés. Trois établissements pour peine peuvent accueillir des femmes condamnées à des moyennes ou longues peines. Ils sont tous situés dans la moitié Nord de la France (Rennes, Bapaume et Joux-la-ville), ce qui pose d’importants problèmes de maintien des liens familiaux. Quatre établissements sont autorisés à accueillir des détenues mineures (Fresnes, Lyon-Montluc, Marseille et Versailles), mais aucun quartier spécifique ne leur est réservé, si bien qu’elles cohabitent avec les majeures.
L’ensemble des maisons d’arrêt accueille indistinctement des femmes prévenues et des femmes condamnées
Source : Guide du prisonnier, OIP

Toutefois, le principe de séparation entre les hommes et les femmes incarcérés conduit, en particulier dans les établissements où les femmes détenues sont hébergées dans un quartier spécifique, à ne permettre l’accès de celles-ci qu’aux équipements qui leur sont spécialement réservés. Or, le nombre de ces équipements est proportionnel à celui de l’effectif théorique de cette population, donc souvent très faible.

De même, « lorsque les équipements sont collectifs et, par voie de conséquence, partagés entre les hommes et les femmes détenus, les créneaux horaires d’utilisation demeurent proportionnels à la population pénale considérée. Il en résulte souvent, que seuls les hommes bénéficient réellement des installations collectives telles que les gymnases ou les ateliers, ce que votre rapporteure déplore. » [3]
L’autre spécificité de la condition carcérale des femmes tient au fait que,
chaque année, près de 50 enfants sont hébergés dans les établissements
pénitentiaires, soit qu’ils soient nés pendant l’incarcération de leur mère, soit qu’ils la rejoignent alors qu’ils sont nourrissons.

Les conditions d’accueil des mères avec leur enfant sont définies par des
normes élaborées avec le concours de la direction de l’action sociale [4]. Actuellement, 25 établissements pénitentiaires répondent à ces critères ce qui représente un total de 66 places mères-enfants. En outre, les plans de constructions des nouveaux établissements pénitentiaires, et en particulier ceux des maisons d’arrêt, comportent deux cellules mères-enfants.

1.2. La refonte de la carte pénitentiaire

S’interroger sur la refonte de la carte pénitentiaire c’est d’abord s’interroger sur le rôle du service public pénitentiaire. Celui-ci doit assurer conjointement une mission de garde, qui suppose de tenir compte des personnalités détenues et de leur dangerosité et une mission de réinsertion. Pour mener à bien ces deux missions, la carte pénitentiaire doit respecter trois principes fondamentaux du service public pénitentiaire : l’encellulement individuel, une progressivité du parcours carcéral (qui suppose une diversification de l’offre de structures pénitentiaires) et le principe de proximité des lieux de détention pour préserver les liens familiaux.

Or, on constate que la carte pénitentiaire n’a pas toujours observé ces principes au moment de l’implantation des établissements pénitentiaires. La géographie actuelle des établissements pénitentiaires est un héritage d’une logique d’implantation remontant au XIXème siècle. En effet, la carte pénitentiaire est alors calquée sur la carte judiciaire de façon à situer les maisons d’arrêt à proximité des tribunaux correctionnels et criminels. On compte en moyenne une maison d’arrêt par département avec toutefois une grande hétérogénéité : le Gers ne dispose pas d’établissement alors que certains départements du Nord en comptent plusieurs. Cette logique d’implantation territoriale est efficace du point de vue de l’application du principe de proximité. Cependant, la taille des établissements reste limitée avec 40 % d’établissements à moins de cinquante places et 95 % ne permettant pas l’encellulement individuel. [5]

Les établissements pour peine issus pour moitié du programme « 13 000 » sont plus récents et plus homogènes et ne dépendent pas des tribunaux. Par conséquent, leur implantation ne fait l’objet d’aucune logique territoriale et ne répond pas à un principe de proximité. Malgré une bonne répartition sur l’ensemble du territoire, ils ne sont pas concentrés sur les lieux les plus accessibles.

Mme Brunet-Ludet, ancien juge de l’application des peines et chargée de mission à la direction de l’administration pénitentiaire [6], considère que la refonte de la carte pénitentiaire est intimement liée à celle de la carte judiciaire. A cet égard, il existe trois types de tribunaux en France selon qu’ils se trouvent dans des grandes juridictions (quinze chambres) des moyennes juridictions (cinq à dix chambres) ou des petites juridictions (moins de cinq chambres). Or cette configuration ne correspond plus à l’évolution sociologique et criminologique de la société.

Sur la base de ces constats, la réforme de la carte pénitentiaire poursuit l’objectif « d’offrir un nombre de places en détention suffisamment important pour couvrir la géographie des besoins. Un modèle de répartition des places de détention a été établi à partir des enseignements tirés de l’héritage du maillage territorial des établissements pour rationaliser et optimiser le fonctionnement du système pénitentiaire. » [7].

La nouvelle carte pénitentiaire qui se dessine s’efforce de respecter cette rationalisation en augmentant et en diversifiant les capacités carcérales, en maintenant le principe d’existence d’une maison d’arrêt par département et en se fixant l’objectif de l’implantation d’un centre de détention par région administrative.

1.3. La gestion dite mixte ou déléguée

Initiée en 1986 pour vingt et un établissements du programme 13 000, la gestion déléguée « repose sur la prise en charge, sous la forme de marchés, par une personne autre que l’Etat de certaines tâches concourant au fonctionnement des établissements pénitentiaires à l’exclusion des missions régaliennes (direction, greffe, surveillance). Ces fonctions couvrent l’intendance et la logistique ainsi que le travail pénitentiaire et la formation professionnelle des détenus. La fonction « santé » initialement incluse dans les marchés de fonctionnement des établissements pénitentiaires en gestion mixte a été confiée en mai 2001 au service public hospitalier [8]. ».

La gestion déléguée a été poursuivie dans le cadre du « programme 4 000 » : les bénéficiaires de l’appel d’offre sont alors le groupe Eiffage Construction et le groupe Bouygues. En janvier 2002, l’administration pénitentiaire alloue au groupe Sodexho-Alliance (Siges et Idex-Sogerex) et au groupe Suez-Lyonnaise des eaux (GEPSA) le service de restauration pour vingt-sept prisons. Enfin la LOPJ prévoit la construction de 27 établissements pénitentiaires supplémentaires sous le régime de la gestion déléguée sous la forme d’un crédit-bail avec un droit d’occupation temporaire de terrain public.

Le rapport du Sénat ainsi que de nombreux acteurs jugent que l’introduction du secteur privé dans la gestion des établissements pénitentiaires notamment dans le cadre du programme « 13 000 » de 1987 et le programme « 4 000 » de 1996 a eu un effet positif. Ce rapport indique que les établissements à gestion privée travailleraient avec des délais plus courts et disposent de crédits suffisants car « le ministère de l’Économie et des finances a dû tenir compte du coût réel de l’entretien et de la maintenance des établissements et dégager les moyens nécessaires » [9]. Ainsi M. Beuzon, secrétaire général du syndicat national pénitentiaire FO-Personnels de direction déclare que « ce programme a été très controversé, alors qu’aujourd’hui, le bilan de fonctionnement est satisfaisant.(...) Que ce soit sur la maintenance et l’intendance pour le fonctionnement des cuisines, nous avons beaucoup appris sur le fonctionnement et le partenariat privés » [10].

Pour 21 établissements pénitentiaires, l’administration pénitentiaire a versé aux établissements de gestion privée 91,8 millions d’euros en 2002 et 103,7 millions d’euros en 2003. « Dans le cadre des fonctions de réinsertion, les groupements privés peuvent se prévaloir d’une augmentation de 14 % des bilan d’évaluation (soit un dépassement de 40 % des seuils minima fixés par le cahier des charges) et un nombre d’heures-stagiaires plus élevé que la moyenne obtenue par les établissements en gestion publique ». [11]

Lors de son audition par la section des Affaires sociales [12], M. Yannick Genin, directeur adjoint du GEPSA, a présenté les réalisations de cette entreprise. Elle assure directement certaines prestations hôtelières, le transport, l’organisation du travail ainsi que la formation professionnelle et des actions d’aide au retour à l’emploi des détenus.

Au-delà des documents promotionnels des différentes entreprises délégataires sur leurs activités, il n’existe pas, à notre connaissance, d’évaluation d’ensemble de cette gestion déléguée, de son coût réel, de la qualité des prestations délivrées. Toutefois, un rapport récent de la Cour des comptes (2006) procède à une étude comparative des deux modes de gestion, gestion publique et gestion mixte. Il serait ainsi intéressant d’examiner le respect ou non des clauses figurant au cahier des charges et l’incidence concrète de ce mode de gestion sur le prix des produits de la « cantine ». Surtout, l’impact de la gestion déléguée sur la réinsertion socioprofessionnelle des détenus n’a pas fait l’objet d’étude sérieuse.

2. La diversification des établissements pénitentiaires
A une logique de détention se référant à la nature de la peine et au reliquat à effectuer se substitue de plus en plus une logique de détention se référant au profil du public détenu.

2.1. Les structures accueillant les détenus malades
a) L’ouverture d’Unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI
) [13]
Dans le cadre de la réforme de la loi du 18 janvier 1994, une convention est passée entre chaque établissement pénitentiaire (hors programme à gestion mixte dit 13 000) et un établissement de santé pour assurer les soins somatiques, et le cas échéant, si ce dernier n’est pas en mesure d’assurer les prestations psychiatriques, avec un second établissement de santé. Ces protocoles fixent les conditions d’intervention des établissements hospitaliers. Les soins somatiques sont dispensés dans le cadre d’Unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA), structures de soins implantés en milieu pénitentiaire et obligatoirement rattachées à un service hospitalier. Les UCSA assurent les consultations médicales et les soins infirmiers courants, et mettent en œuvre des consultations de spécialités en fonction des besoins repérés dans l’établissement.

Le Schéma national d’hospitalisation (SNH) des personnes détenues concerne les hospitalisations hors motifs psychiatriques. Il constitue le second volet de la réforme des soins aux personnes détenues et répond à un objectif de rationalisation de leur hospitalisation. Il doit permettre d’assurer des soins de qualité tout en facilitant la garde des personnes. Le SNH a été officialisé par la signature, le 24 août 2000, d’un arrêté interministériel relatif à la création d’unités hospitalières sécurisées interrégionales destinées à l’accueil des personnes incarcérées. Cet arrêté prévoit, dans son article 5, l’organisation de la sécurité à l’intérieur de l’UHSI (administration pénitentiaire), l’accès à l’UHSI et la sécurité extérieure au sein du centre hospitalier universitaire (police), ainsi que l’escorte aller et retour des personnes détenues de l’établissement pénitentiaire à l’établissement de santé (police ou gendarmerie).

L’organisation retenue s’inscrit dans le cadre des dispositions de l’article R 711-19 du code de la santé publique (CSP) qui définit deux niveaux d’hospitalisation pour les pathologies autres que psychiatriques :
- les hospitalisations urgentes ou de très courte durée relèvent de l’établissement de santé signataire du protocole ;
- les autres hospitalisations relèvent de 7 unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) implantées dans des Centres hospitaliers universitaires (CHU) et de l’Etablissement public de santé national de Fresnes (EPSNF), qui constitue le huitième pôle hospitalier à vocation interrégionale ; l’établissement public de santé national de Fresnes a été doté d’un statut d’établissement public d’hospitalisation en décembre 1985. En 1995, il a pris la dénomination d’établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF), spécifiquement destiné à l’accueil des personnes détenues.

Les UHSI offrent une compétence médico-chirurgicale et accueillent des personnes des deux sexes, majeures et mineures. Les soins de suite et de réadaptation seront réalisés dans les UHSI situées au CHU de Marseille et à l’EPSNF. Ce dernier accueillera également la réadaptation fonctionnelle.

Les hospitalisations en services très spécialisés (service de réanimation, de neurochirurgie, de chirurgie cardiaque, etc) seront toujours réalisées dans les services concernés, le transfert vers l’UHSI se faisant secondairement sur avis médical, dès que la situation clinique du patient le permet.

La première UHSI a ouvert en février 2004 au CHU de Nancy, la deuxième au CHU de Lille en octobre 2004, la troisième aux hospices civils de Lyon en février 2005. Les cinq autres ouvriront progressivement en :
- 2006 au CHU de Bordeaux, au CHU de Toulouse et à l’assistance
publique de Marseille ;
- 2007 au CHU de Rennes et à l’assistance publique-Hôpitaux de Paris
(AP-HP).

Le coût total de construction et des équipements, pour les huit USHI, s’élève à 37,5 millions d’euros. Les investissements ont été réalisés par les établissements hospitaliers et seront financés par l’assurance maladie. Les crédits de fonctionnement, quant à eux (notamment le recrutement des personnels médicaux et non médicaux), s’élèveront à 35 millions d’euros.

b) L’ouverture d’Unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA)

En ce qui concerne l’offre de soins psychiatriques aux personnes détenues, celle-ci est assurée depuis 1977 par les services médico-psychologiques régionaux (SMPR). Les SMPR sont des services d’un établissement de santé qui assurent les soins psychiatriques courants des détenus dans leur établissement pénitentiaire Ils sont au nombre de vingt-six : vingt-quatre en métropole et deux en Outre-mer. Les hospitalisations sont réalisées en SMPR mais 60 % des SMPR ne peuvent accueillir les hospitalisations des détenus en raison du nombre de lits autorisés.

Par ailleurs, cette organisation présente des difficultés majeures dans la mesure où les SMPR acceptent de prendre en charge uniquement les détenus hospitalisés avec leur consentement, des hospitalisations sans consentement sont assurées par les établissements de santé sous le régime de l’hospitalisation d’office en application de l’article D 398 du code de procédure pénale et de l’article L 3212-1 du code de la santé publique. Ces dernières ont été multipliées par 18 en 10 ans. A cet égard, le rapport précité de la commission santé-justice souligne la tendance de certains personnels pénitentiaires et de certains praticiens exerçant en détention à davantage recourir à l’hospitalisation d’office. [14] C’est pourquoi la loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 précise que « l’hospitalisation avec ou sans son consentement d’une personne détenue atteinte de troubles mentaux est réalisée dans un établissement de santé, au sein d’une unité spécialement aménagée ».

Suite aux propositions du groupe de travail inter-ministériel santé-justice, mis en place au premier semestre 2003, 19 UHSA vont être réalisées en six ans (2007-2012) créant ainsi 705 lits. Les premières UHSA devraient être livrées à partir de 2008. L’ouverture des UHSA permettra aux SMPR de se recentrer vers des soins ambulatoires et de prendre en charge les détenus en hospitalisation de jour, conformément à leur pratique actuelle.

2.2. La construction d’établissements pour mineurs

A une délinquance juvénile et multiforme, on assiste à « une réponse
pénale diversifiée » [15]. Ainsi, on constate une baisse du nombre de mineurs incarcérés et parallèlement une hausse corrélative des mesures éducatives concernant les mineurs. Plusieurs types d’établissements pour mineurs délinquants ont été créés afin d’éviter l’incarcération et de la rendre en dernier recours la mieux encadrée possible (a). Pour les détenus mineurs, la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 prévoit la rénovation et l’extension des quartiers mineurs des maisons d’arrêt ainsi que la création d’établissements pénitentiaires pour mineurs (b).

a) Les établissements relevant de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (PJJ)
Régi par l’ordonnance de 1945, le traitement de la délinquance juvénile repose sur une multitude de structures éducatives qui répondent à des problématiques différentes.

Ainsi, les Foyers d’action éducative (FAE) assurent la prise en charge permanente de longue durée des mineurs placés et fonctionnent toute l’année. Ils disposent de sept éducateurs en moyenne.

Encadré 9 : Des structures spécifiques pour les mineurs délinquants
Les Centres éducatifs renforcés (CER) ont été déployés en 1996 et permettent de créer une rupture allant de 3 à 6 mois dans la vie des mineurs fortement ancrés dans la délinquance. A la différence des CPI, les CER ne fonctionnent pas toute l’année, mais par « sessions » de durées limitées. Il s’agit de petites structures de 5 à 8 places qui bénéficient d’un encadrement renforcé, puisque, dans le secteur public, 8 personnes prennent en charge 5 à 7 mineurs. La prise en charge y est intensive avec un encadrement éducatif permanent. Au 15 juillet 2004, on compte 72 CER dont 66 gérés par des associations. 4 centres supplémentaires sont prévus pour 2005. En 2003, les CER ont accueilli 1 159 jeunes contre 894 en 2002 soit une augmentation de 29.6%.
Les Centres de placement immédiat (CPI) actifs depuis 1999 prennent en charge des mineurs de 13 à 18 ans pour un accueil immédiat prescrit par les juges des enfants avec une priorité donnée aux mineurs délinquants. Ce placement permet d’éloigner certains mineurs de leur contexte de vie habituel, soit en raison de la gravité des faits commis, soit parce que leur maintien dans cet environnement représente un danger pour eux-mêmes. Une évaluation ainsi qu’une orientation doivent être envisagées avec un délai imparti de 1 à 3 mois pour décider d’une solution éducative sur un plus long terme. Il existe actuellement 47 CPI donc 4 gérés par des associations. En 2003, ils avaient accueilli 1 528 jeunes. Leur bilan paraît mitigé dans la mesure où les fonctions d’évaluation et d’orientation sont évacuées au profit d’un accueil d’urgence.
Les Centres éducatifs fermés (CEF) : La loi d’orientation et de programmation pour la justice prévoit la création de 600 places dans 60 CEF, 10 établissements sous gestion administrative et 50 sous gestion associative). Ces centres accueillent des mineurs âgés de 13 à 18 ans condamnés pour crimes ou délits, sous contrôle judiciaire ou condamnés à une peine assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve. Ces structures sont fermées juridiquement mais non « physiquement ». Les mineurs ne respectant pas les règles peuvent être placés en détention. De fait, il existe 2 CEF publics et 9 CEF gérés par des associations. Sur ces 11 CEF, 8 sont destinés aux adolescents de 13-16 ans. La priorité est donnée à l’action éducative par l’acquisition des savoirs fondamentaux et l’apprentissage de la vie en collectivité. En cas de fugue, des révocations et des mesures d’incarcération sont prévues. La création de ces 11 CEF s’est réalisée sur une période s’étalant de 2003 à 2004.

Concernant le bilan de l’action et de l’efficacité des CEF, une première évaluation a été réalisée en 2004 par le comité technique d’évaluation de ces centres, dirigé par le chef de l’inspection de la PJJ.

C’est sur la question de la « valeur ajoutée » des CEF que le rapport d’évaluation du comité technique a recueilli les éléments les plus intéressants puisque, selon plusieurs juges « le CEF présente bien une alternative à l’incarcération qui permet de hiérarchiser, de gérer l’intensité de la décision en confiant un adolescent à une structure qui propose un cadre éducatif contraignant, grâce à des moyens humains conséquents qui envisage la contrainte comme une protection autant qu’un moyen éducatif ». Toutefois, il convient de reconnaître que cette appréciation n’est pas partagée par tous les magistrats.

Au 19 octobre 2004, sur les 110 places disponibles des 11 CEF, 183 mineurs dont 156 garçons et 27 filles ont été accueillis. Le garde des ceaux a qualifié le bilan d’encourageant et affirmait que les méthodes éducatives paraissaient adaptées : « À leur sortie, 50 % des jeunes ont été placés dans des structures d’hébergement classique de la PJJ ou dans une famille d’accueil avec suivi PJJ. 30 % sont retournés dans leur famille avec un suivi éducatif PJJ, 16 % ont été incarcérés, 2 % hospitalisés, et 2 % ont bénéficié d’une mesure de protection jeunes majeurs. 32 % ont bénéficié d’une remise à niveau scolaire, leur permettant d’accéder au dispositif de droit commun, 16 % sont directement retournés en scolarité classique, 32 % sont en préapprentissage ou en apprentissage et 20 % en formation professionnelle » [16].

b) Les établissements pénitentiaires pour les détenus mineurs
La loi d’orientation et de programmation pour la justice prévoit le
renforcement des quartiers mineurs dans les maisons d’arrêt.

Sur les 64 établissements habilités à accueillir des mineurs, 58 possèdent désormais un quartier pour mineurs avec une séparation des détenus majeurs. En 2007, tous les établissements habilités à recevoir des mineurs auront un quartier mineur isolé des majeurs. En 2005, 159 éducateurs intervenaient dans la moitié des quartiers mineurs (contre 91 en 2004). En 2006, les éducateurs interviendront dans tous les quartiers mineurs, avec 2 éducateurs pour un quartier mineur à petit effectif, 3 pour un effectif de 18 à 25 mineurs et 6 pour les quartiers mineurs doubles.

L’objectif est de préparer les jeunes détenus à la sortie en procédant à un bilan sanitaire et psychologique, en axant l’action éducative sur l’acquisition des savoirs fondamentaux et en aidant à développer un projet professionnel. L’équipe d’encadrement des mineurs sera pluridisciplinaire et fera travailler SPIP et PJJ ensemble en coopération avec l’administration pénitentiaire. Les éducateurs sont obligatoirement soumis à une formation en cas d’affectation dans un quartier pour mineurs.

Sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) ont par ailleurs été programmés par la LOPJ pour un coût de 100,7 millions d’euros. Ils assureront l’accueil des mineurs âgés de 13 à 18 ans dans des structures nouvelles distinctes des établissements pénitentiaires. Les capacités carcérales de ces établissements seront de 40 ou 60 places afin de favoriser leur dimension éducative. L’implantation de ces structures obéira à une logique de proximité des grands centres urbains afin de préserver les liens familiaux. La journée du détenu mineur en EPM sera divisée en temps de formation professionnelle et générale, d’activités dirigées, d’activités sportives et de détente. Les détenus mineurs bénéficieront d’un suivi éducatif individualisé qui impliquera des médecins, des psychiatres, des psychologues, des conseillers d’orientation, des enseignants en partenariat avec l’équipe pluridisciplinaire des personnels de l’administration pénitentiaire et de la PJJ. Les EPM seront équipés de salles de classe, d’ateliers pour la formation professionnelle, de salles dédiées aux activités socioculturelles et d’installations sportives. Ils ne comprendront ni mirador, ni chemin de ronde. Quant au calendrier de réalisation de ces établissements, les travaux ont débuté au second semestre 2005 et abouti à une première livraison en 2006, les suivantes étant prévues courant 2007.

2.3. Les structures davantage orientées vers la réinsertion
A ce jour, on dénombre trois types de structures dont l’organisation et le mode de fonctionnement sont davantage orientés vers la réinsertion des détenus. Il s’agit des centres de semi-liberté (a), des centres pour peine aménagée (b) et des établissements pour courtes peines (c).

a) Les centres de semi-liberté
Le régime de la semi-liberté est défini par l’article 132-26 du code pénal qui précise que « le condamné admis au bénéfice de la semi-liberté est astreint à rejoindre l’établissement pénitentiaire selon les modalités déterminées par le JAP, en fonction du temps nécessaire à l’activité, à l’enseignement, à la formation professionnelle, au stage, à la participation à la vie de famille ou au traitement en vue duquel il a été admis au régime de la semi-liberté ». Au 1er juin 2005, il y a 13 centres autonomes de semi-liberté soit 638 places disponibles. Les détenus soumis au régime de semi-liberté peuvent exercer une activité professionnelle, un stage ou un emploi temporaire en vue de l’insertion sociale, une formation professionnelle, suivre un traitement médical ou participer à la vie de famille mais ils sont tenus de réintégrer leur établissement à l’heure prescrite et de se conformer aux vérifications de contrôle prévues par le JAP.

Seuls les détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à un an ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à un an peuvent bénéficier d’un placement en semi-liberté. La semi-liberté est une mesure décidée par le JAP, elle peut être proposée par le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation dans le cadre de la nouvelle procédure d’aménagement des peines instituée par la loi du 9 mars 2004.

En raison du nombre insuffisant d’établissements ou de quartiers de semi-liberté dans certaines régions, notamment en région parisienne (création d’un centre de 35 places à la prison de La Santé en 2003 pour toute la population carcérale de Paris), la semi-liberté est peu prononcée en tant qu’aménagement des modalités de la peine. Seulement 6 819 mesures de semi-liberté ont été prononcées en 2004. Face au nombre notoirement insuffisant de places de semi-liberté, le gouvernement a décidé en 2005 de créer 500 places de semi-liberté supplémentaires.

A cet égard, il convient de noter que la construction de chaque nouvelle place en maison d’arrêt coûte 106 400 euros alors qu’une place en établissement du type centre de semi-liberté ou centre pour peine aménagée revient au tiers de ce montant.Rapport de la mission parlementaire, Jean-Luc Warsmann, p. 44, avril 2003

b) Les centres pour peine aménagée (CPA)
Les centres pour peine aménagée (CPA) sont une nouvelle catégorie
d’établissements destinés aux détenus dont la peine ou le reliquat de peine est inférieur à un an ainsi qu’aux détenus faisant l’objet d’une mesure de semi-liberté ou d’un placement extérieur. Ces structures prennent mieux en charge les courtes et moyennes peines et vont dans le sens du principe de régime progressif. Implantés dans les centre-villes, ces établissements comprennent un lecteur hébergement d’une capacité de 50 à 80 lits et d’un secteur éducatif composé de salles d’activités. Leur cadre est adapté à leur mission puisqu’il y a peu de dispositifs de sécurité mais un encadrement des travailleurs sociaux, des partenaires extérieurs et des équipes de surveillance. Leur fonction de réinsertion se base sur un apprentissage progressif de l’autonomie, une responsabilisation pour construire un projet professionnel et une préparation à la sortie. Trois centres ont été ouverts à titre expérimental : l’ancien centre pénitentiaire de Metz-Barrès a été ouvert en 2003, l’ancienne prison hôpital de Marseille Baumettes en mars 2002 et un permis de construire a été délivré en 2002 pour l’aménagement d’un autre CPA à Villejuif.

Ces structures intermédiaires sont conçues comme un moyen efficace pour lutter contre les sorties sèches et prévenir la récidive. Toutefois, elles restent insuffisantes, les CPA disposant au 1er juin 2005 de 187 places. Par ailleurs, une coopération entre l’administration pénitentiaire et les JAP est indispensable pour généraliser ces structures : « à la différence des centres de semi-liberté qui accueillent des personnes sur le fondement d’une décision du juge de l’application des peines, l’affectation en CPA relève quant à elle d’une décision de l’administration pénitentiaire. Cette situation a deux conséquences majeures : en premier lieu, la plus grande latitude dans la répartition des condamnés dans les différents établissements a pour corollaire la nécessité d’affiner l’analyse des profils des détenus réalisée par les services de l’administration pénitentiaire. En second lieu, un effort de communication en direction des JAP est nécessaire. En effet, et votre rapporteure a pu s’en apercevoir lors de sa visite du centre de semi-liberté de Villejuif, également futur CPA, certains magistrats ne sont pas sans analyser la mise en place des CPA comme constituant une tentative tendant à limiter leurs prérogatives en matière d’aménagement des peines. Bien évidemment, tel n’est pas l’esprit du projet de l’administration pénitentiaire mais un important travail d’explication du dispositif devrait être envisagé ». [17]

c) Les établissements pour les courtes peines
En 2004, le garde des Sceaux a présenté son projet de « prisons allégées » pour les courtes peines où certains détenus condamnés à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an pourront bénéficier d’un programme éducatif renforcé. Le ministère de la Justice veut améliorer l’exécution de la peine afin de mettre fin à tout sentiment d’impunité et révenir la récidive par une courte incarcération à l’effet dissuasif et un retour à la citoyenneté responsable.

Pour cela, les quartiers pour les courtes peines évitent une cohabitation entre profils pénaux fortement différents et veulent prévenir les risques de désocialisation ou de ruptures avec la vie professionnelle. Ce projet, basé sur le rapport Warsmann, consiste en la création d’établissement de 120, 60, 30 places dédiées à des courts séjours entre 1 et 6 semaines pour des détenus sélectionnés et devrait voir le jour en avril 2007. 2 000 places sont prévues et trois sites pilotes ont été désignés : Seysses, Fleury-Mérogis et Strasbourg Ce nouveau dispositif ne concerne pas la population « fin de peine ». Entre 20 000 et 30 000 condamnés incarcérés pour une très courte peine pourraient être accueillis chaque année. Au 1er avril 2005, 12 000 personnes étaient condamnées à une peine inférieure ou égale à un an.

Les quartiers réservés aux courtes peines sont rattachés administrativement aux maisons d’arrêt et placés sous l’autorité du directeur de la maison d’arrêt. L’affectation d’un détenu en quartier courtes peines appartient au chef d’établissement qui apprécie aptitude et volonté du détenu. Si le détenu ne respecte pas le règlement du quartier courtes peines, il peut être remis en détention classique de la maison d’arrêt, sur décision immédiate du chef d’établissement. Le détenu condamné s’engage à suivre un ou plusieurs programmes éducatifs axés sur l’apprentissage de la citoyenneté, il doit pouvoir « être incarcéré dans ce type de quartiers et suivre un programme de réinsertion (le détenu condamné doit accepter les règles de comportement collectif et individuel fondées sur la responsabilisation personnelle). Une partie sensible des détenus incarcérés n’aura pas la capacité de se plier à un régime de détention responsabilisé (problème d’asociabilité, violence...) » [18]. En cas de « réussite » le juge de l’application des peines pourra prononcer un aménagement de la fin de sa peine. Si la création d’établissements pour courtes peines peut constituer une réponse aux difficultés posées par la cohabitation des détenus ayant des profils pénaux très différents, pour autant la priorité doit rester au développement des alternatives aux incarcérations. A cet égard, on peut souligner le paradoxe apparent qui consiste à augmenter la capacité du parc pénitentiaire tout en prônant le développement des alternatives à l’incarcération. Enfin, compte tenu des contraintes budgétaires croissantes d’une part, et d’autre part de la nécessité d’humaniser les conditions de détention dans l’objectif d’une réinsertion, il est légitime de se demander si les priorités d’investissement ne devraient pas d’abord porter sur la rénovation des établissements plutôt que sur l’extension du parc pénitentiaire.

3. Les difficultés ou inadéquations constatées

Les difficultés ou inadéquations constatées du parc pénitentiaire sont essentiellement de deux ordres. D’ordre matériel, de nombreuses prisons sont en effet vétustes et mal adaptées au plan architectural (3.1.). D’ordre organisationnel, la procédure d’affectation des détenus entre les différentes structures pénitentiaires ne tient pas suffisamment compte de leur projet de réinsertion socioprofessionnelle (3.2.).

3.1. Les inadaptations matérielles et architecturales
La vétusté et le manque d’entretien du parc carcéral (a), une architecture mal adaptée à la mission de réinsertion (b) et l’éloignement des prisons des centre-villes (c) constituent autant de critiques récurrentes et largement fondées.

a) La vétusté et le manque d’entretien des locaux
La vétusté du parc carcéral français n’est plus à démontrer. En 2000, sur 187 établissements, 109 ont été construits avant 1920 dont 45 sont installés dans des anciens couvents ou dans des casernes désaffectées. Ces établissements ne répondent pas aux exigences imposées par le code de procédure pénale en matière d’encellulement individuel des prévenus, de conditions d’hygiène et sanitaires et manquent du confort de base.

Le rapport de l’Assemblée nationale de 2000 précité dressait un diagnostic inquiétant de l’état des prisons françaises, ainsi au centre de détention d’Oermingen : « à l’exception du bâtiment de 40 places construit en 1986, aucun des autres immeubles ne répond aux normes de sécurité et de confort actuellement en cours en détention : 90 % des installations électriques sont d’origine (1938), l’absence de sanitaires individuels dans 105 cellules condamnent 120 détenus à faire usage de seaux hygiéniques ! ».

La visite de la maison d’arrêt de Paris-la Santé par une délégation de la section des Affaires sociales du Conseil économique et social [19] a mis en évidence un manque d’entretien et de maintenance de l’établissement qui concourt à la dégradation des conditions de travail du personnel pénitentiaire et de l’accueil des détenus. Par ailleurs, la possibilité longtemps envisagée de fermer l’unique prison de Paris intra-muros a eu pour principale conséquence de ne pas prendre en compte le problème de vétusté de la Santé. Ainsi le bloc D de la prison de la Santé est dans un état de délabrement dramatique : le plafond est fissuré, les peintures s’écaillent et les cellules y sont minuscules et comptent jusqu’à 4 détenus.

La situation générale des prisons françaises a conduit le Conseil de l’Europe à tirer la sonnette d’alarme : le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, M. Alvaro Gil-Robles, a dénoncé l’état déplorable des prisons françaises à l’issue d’une mission dans 32 états européens dont 16 jours passés en France. Celui-ci a classé les prisons françaises parmi les pires d’Europe qualifiant la prison marseillaise des Baumettes d’ « endroit répugnant » [20].

La vétusté du parc carcéral français est le résultat d’un manque chronique d’entretien et de maintenance. De 1940 à 1964, il n’y a pas eu de programme de maintien à niveau des établissements pénitentiaires. A partir des années 70, l’augmentation sans précédent de la population incarcérée (doublement entre 1970 et 1995) est telle que les crédits alloués à l’entretien des prisons se révèlent largement insuffisants. En 1987, le lancement du « programme 13 000 » entraîne une réduction des crédits alloués à l’entretien au profit des nouvelles constructions. D’après le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale [21] « en 1998, les crédits de fonctionnement consacrés à la maintenance représentaient 57F par m2 dans le parc classique et 120F par m2 dans les établissements du parc 13 000 gérés en gestion publique. Les crédits du parc classique sont essentiellement consacrés à une maintenance préventive. Selon l’estimation de l’administration pénitentiaire, le déficit de maintenance peut être évalué à 140 millions de francs par an, c’est-à-dire 2 milliards de francs pour les quinze dernières années. Cette pénurie budgétaire est aggravée par les insuffisances criantes en personnels techniques chargés de l’entretien et qui encadrent les détenus effectuant des travaux de maintenance dans le cadre du service général. [...] Il en résulte une dégradation rapide des structures et des installations qui rend finalement nécessaire de gros travaux d’entretien à une fréquence anormalement élevée. En fin de compte, les dépenses de remplacement et de reconstruction génèrent des coûts qu’un entretien régulier aurait pu éviter  ».

La dégradation des locaux ainsi que la non-conformité aux normes techniques et sanitaires font que les conditions de détention sont dans l’ensemble médiocres et ce d’autant plus que la construction de nouvelles prisons ne permet pas (ou peu) de fermer celles qui sont insalubres : la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis a été construite pour fermer celle de La Santé, pourtant 30 ans après sa construction La Santé existe toujours.

b) Une architecture mal adaptée

L’architecture des prisons françaises, inspirée du panoptique de Jeremy Bentham, reflète la mission de garde confiée à l’administration pénitentiaire. Les possibilités de mettre en place de lieux collectifs pour enseigner les règles de la vie en société et privilégier une vie collective en prison sont très difficilement réalisables étant donné l’inadéquation des structures carcérales. La mission de réinsertion en est fortement pénalisée puisque les espaces permettant l’apprentissage de cette réinsertion par le biais du travail (ateliers), de l’éducation (salles de cours), de la formation (bibliothèques), voire des loisirs (salles de sport...) sont extrêmement restreints et d’une accessibilité qui n’est pas toujours aisée pour les détenus. Si la volonté de mettre au premier plan et à égalité les missions de garde et de réinsertion est clairement affichée par le ministère de la Justice, il n’en est pas moins clair que la mission de garde est privilégiée dans la conception de l’architecture pénitentiaire et limite à la portion congrue les possibilités de créer des espaces pour préparer les détenus à la sortie et prévenir la récidive.

Christian Demonchy [22], architecte, décrit la prison comme un bâtiment unique plus ou moins tentaculaire qui englobe toutes les circulations de liaison, « chaque unité, cellule, atelier ou cour de promenade est conçue comme une prison dans la prison ». [23] La prison supprime toute possibilité de vie sociale : les couloirs sont le lieu de travail des gardiens qui en assurent le contrôle pour qu’ils restent un lieu de passage, la prison est un espace de purgation de la peine dans l’attente : « Dans ce modèle de prison, étant donné les complications d’accès aux activités, leurs difficiles conditions de réalisation et l’impossibilité de les adapter à tous, les moments passés par le détenu à l’extérieur de sa cellule ne peuvent représenter qu’une petite partie de sa vie en prison. Aujourd’hui encore, il est très fréquent qu’un détenu passe vingt-deux heures sur vingt-quatre dans sa cellule, contraint à l’isolement ou à la promiscuité » [24].

La section des Affaires sociales a ainsi constaté que l’atelier de PAO
Additif à la maison d’arrêt de La Santé dispose d’un espace de travail de l’équivalent de trois cellules dont on a supprimé les murs. La capacité des ateliers de travail est de huit places alors que La Santé recense 1 220 détenus. Le personnel pénitentiaire ainsi que les bénévoles rencontrés estiment que l’architecture des prisons n’a pas été pensée dans un objectif de réinsertion.

c) L’éloignement des centre-villes

L’implantation territoriale des prisons n’est pas toujours cohérente avec la mission de réinsertion dévolue à l’administration pénitentiaire : le choix des terrains retenus pour la construction des prisons ne répond pas toujours à une logique de proximité et d’accessibilité. Le « programme 13 000 » a privilégié la localisation des prisons essentiellement en milieu rural. La « localisation champêtre » des prisons rend plus difficile le maintien des liens familiaux : le coût du transport se révélant prohibitif pour la famille et pour le détenu en cas de permissions de sortie, les intervenants (avocats, travailleurs sociaux) sont également pénalisés par cet éloignement [25]. Enfin cet éloignement est un motif décisif dans le turn-over du personnel pénitentiaire qui se heurte à des difficultés de scolarisation des enfants et d’emploi pour les conjoints : « Le rapprochement des prisons des sites urbanisés est un thème, le seul peut-être, où les intérêts des détenus et de leurs proches convergent avec ceux du personnel pénitentiaire et de leurs proches ». [26] L’éloignement des grands centres urbains se révèle aussi préjudiciable au développement du travail pénitentiaire (voir infra).

3.2. La procédure d’affectation des détenus et le rôle du Centre national d’observation (CNO)

La loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002 a modifié les modalités de répartition des condamnés dans les établissements pour peine. Elle a notamment supprimé la distinction existante entre les centres de détention régionaux, accueillant les condamnés à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans, et les centres de détention nationaux ou les maisons centrales, qui ont vocation à accueillir les détenus condamnés à des peines plus lourdes. Les condamnés devraient désormais être affectés dans les établissements pour peine sur la base de critères liés à leur dangerosité et à leur personnalité et non plus sur celui du quantum de la peine à effectuer.

a) Le non-respect de la séparation entre prévenus et condamnés
En juillet 2004, 46,9 % seulement des personnes incarcérées en maison d’arrêt étaient des prévenus, et sur les 20 122 condamnés, plus de 10 000 devaient purger une peine supérieure à un an. Le nombre de détenus placés en maison d’arrêt alors qu’ils devraient l’être en établissement pour peine a été estimé, par la Cour des comptes [27], à près du quart de leur population. En conséquence, certaines maisons d’arrêt ne respectent plus l’article 717 du code de procédure pénale prévoyant une stricte séparation entre détenus et condamnés.

b) Les critères d’affectation en établissements pour peine
Jusqu’à présent, l’affectation des détenus entre les différents établissements pénitentiaires s’opère davantage en fonction des critères ainsi définis voire selon les places disponibles plutôt qu’en fonction du projet socioprofessionnel des détenus.

Certes, il existe pour les détenus condamnés à des longues peines le centre national d’observation de Fresnes (CNO). Cette structure datant de 1951 accueille les hommes condamnés à une longue peine ou ayant un reliquat de peine supérieur à dix ans. Ces détenus sont pris en charge par une équipe pluridisciplinaire, composée de psychiatres, psychologues et personnel de l’administration pénitentiaire, qui évalue leur dangerosité et établit un diagnostic.

Celui-ci constituera la base d’un projet d’orientation qui permettra aux détenus d’accomplir leur peine dans une structure adaptée. Pendant six semaines, ils sont soumis à des examens quotidiens portant sur une observation comportementale, socio-éducative, psychotechnique, médicale et psychiatrique à l’issue duquel un rapport final est rédigé qui statue sur le lieu d’affectation des détenus.

La dangerosité des détenus est un élément qu’il importe d’évaluer « à la fois dans l’intérêt des personnels pénitentiaires et des codétenus (risques d’agression), dans celui de l’institution (risques d’évasion et de trafics), de la société et des victimes potentielles (risques de réitération ou de récidive), mais aussi dans l’intérêt des intéressés eux-mêmes (risques de suicide). » [28].

Toutefois, le nombre limité de places disponibles au sein du CNO engendre des délais d’attente souvent important pour les détenus. De plus, l’engorgement des prisons conduit parfois à retarder, voire modifier leur affectation initiale, telle que résultant de l’évaluation susmentionnée. Enfin, les rapports issus du CNO sont sous-exploités par les établissements pénitentiaires.

Dans ce contexte, le rapport du Sénat précité proposait de déconcentrer au niveau régional la gestion des affectations des détenus : « une telle déconcentration permettrait d’éviter des transfèrements longs, complexes et coûteux. Des « centres régionaux d’observation », profitant du savoir-faire acquis par le CNO, devraient être rapidement créés ». [29]

Deux autres rapports plus récents vont dans le même sens. Le rapport du sénateur Loridant constate que « le CNO est un goulet d’étranglement. Il faut donc décentraliser le CNO et créer des CNO régionaux, chargés notamment d’orienter les détenus et de commencer à poser les jalons de leur réinsertion professionnelle ». [30] Dans cette optique, le centre régional d’observation aurait un rôle essentiel dans la construction d’un parcours de réinsertion professionnelle.

Selon le rapport de la commission santé-justice de juillet 2005, il serait « également pertinent d’envisager l’extension de ces techniques à l’ensemble de la population pénitentiaire dangereuse, par la régionalisation de cette structure. Cette modification serait susceptible de favoriser une évaluation de proximité, un rapprochement familial et une meilleure orientation des personnes ».

B - L’HUMANISATION DES CONDITIONS DE DÉTENTION
Des conditions générales de détention dégradées ou déshumanisantes peuvent réduire à néant les efforts de réinsertion (1). De la même façon, il convient d’accorder une attention particulière à la qualité de la prise en charge sanitaire des détenus (2) ainsi qu’aux conditions d’application du droit en détention (3).

1. Les conditions générales de détention

L’amélioration des conditions de vie en détention sous la Vème République (1.1.) ne doit cependant pas masquer l’ampleur des progrès qu’il reste à accomplir afin d’humaniser les conditions de détention (1.2.).

1.1. Les progrès réalisés sous la Vème République
Incontestablement, la vie en détention s’est profondément modifiée sous la Vème République [31]. L’amélioration des conditions de vie en détention et l’émergence de nouveaux droits ont participé de cette évolution.

Les années 60 sont notamment marquées par plusieurs transformations de l’action disciplinaire. La circulaire du 14 avril 1969 a supprimé progressivement le caractère vexatoire du prononcé des punitions disciplinaires. La punition de cellule est ramenée de 90 à 45 jours, les aggravations supprimées (retrait de fournitures de couchage pour la nuit, coupe à ras des cheveux, occlusion de la fenêtre par un volet plein). En outre, les détenus obtiennent l’autorisation de lire, d’écrire une lettre par quinzaine et de se promener seuls une heure au lieu d’une demi-heure par jour.

Jusqu’au début des années 70, les détenus étaient encore astreints à des
formes de respect humiliantes : garde à vous devant le directeur ou l’un de ses adjoints, ou dès qu’un surveillant leur adressait la parole. La fin de ces obligations empruntées aux conduites militaires coïncide avec la levée d’autres contraintes : le port de la barbe ou des moustaches est permis, l’extinction des lumières dans les cellules retardée [32].

Bien qu’amorcé, ce processus d’humanisation ne suffit pas à contenir l’onde de choc sociétal provoqué par les aspirations émancipatrices issues du mouvement de 1968. Des mutineries éclatent au sein de plusieurs établissements, à la suite desquelles le décret n° 72-852 du 12 septembre 1972 amène un toilettage important des articles du code de procédure pénale consacrés à l’exécution des peines : près d’un tiers des articles sont modifiés. Ces articles concernent le maintien des liens familiaux, l’accès à l’organisation des activités socioculturelles pour les détenus, l’assouplissement des conditions d’aménagement de la peine, la disparition de la soumission obligatoire au silence et la suppression des restrictions alimentaires qui consistaient à imposer trois jours par semaine de nourriture au pain, à la soupe et à l’eau durant les quinze premiers jours de punition de cellule, un jour par semaine ensuite. Le but est ouvertement de rapprocher la réglementation française des dispositions des règles minima pour le traitement des détenus adoptées par le Conseil de l’Europe.

En outre, l’année 1975 est également celle d’une nouvelle réforme visant à améliorer les conditions de détention. Elle supprime le régime progressif et opère une nouvelle classification des établissements pénitentiaires entre trois catégories principales : maison d’arrêt, maison centrale et centre de détention. Sur le plan disciplinaire, le décret n° 75-402 du 23 mai 1975 interdit l’usage de moyens de contrainte au titre de sanction disciplinaire et fait apparaître un droit d’initiative et de contrôle du personnel médical dans l’utilisation de ces moyens.

En l’état actuel du droit, le régime disciplinaire applicable aux personnes détenues est régi par un décret du 2 avril 1996. Ce décret instaure une liste des infractions pouvant faire l’objet d’une sanction disciplinaire. C’est ainsi que 36 fautes sont énumérées et réparties en trois catégories selon leur gravité. La prise en compte du degré de faute n’intervient que pour la détermination de la durée maximale de la sanction.

La loi du 12 avril 2000 a entraîné un important changement dans la procédure applicable puisqu’elle permet au détenu de se faire assister par un avocat ou un mandataire de son choix durant l’instance disciplinaire. Cependant, cette garantie ne trouve pas à s’appliquer, aux termes de l’article 24 de la loi, « 1° en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; 2° lorsque [sa] mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ».

Un décret du 26 janvier 1983 vient confirmer cette évolution. Il permet de franchir un palier supplémentaire dans l’humanisation des conditions de détention en généralisant à tous les détenus les bénéfices accordés, jusqu’alors, à certaines catégories d’entre eux sur le plan des visites, de la correspondance, de l’habillement notamment.

1.2. Des progrès restent à accomplir afin d’humaniser les conditions de détention
Le constat très largement partagé de conditions de détention indignes de notre pays a amené les Pouvoirs publics à considérer leur humanisation comme un objectif majeur, comme cela a été rappelé avec force en 2004 par le garde des Sceaux : « Les conditions de détention doivent toujours être dignes et humaines (...). Cette conviction se nourrit des valeurs d’humanité, de fraternité et de justice qui fondent notre pacte républicain. Elle repose aussi sur une certitude : il n’y aura pas de sécurité durable tant que nous n’offrirons pas aux détenus les moyens de reprendre, le moment venu, leur place dans la société. Dans leur immense majorité, ils ont vocation à le faire comme les êtres humains à part entière qu’ils n’ont jamais cessé d’être. (.... ) Au-delà même de l’augmentation des capacités de notre parc pénitentiaire il y a urgence à humaniser les conditions de détention. On ne dira jamais assez, en effet, que l’Homme est au cœur des missions de l’administration pénitentiaire. Celle-ci a en charge des publics fragiles et diversifiés. » [33]. Bien des obstacles devront être levés pour atteindre cet objectif.

a) La surpopulation carcérale et ses conséquences
La réinsertion socioprofessionnelle des détenus est en effet confrontée aux contraintes particulières de la détention liées au surpeuplement des prisons. Le taux d’occupation des établissements pénitentiaires est en constante augmentation. Au 1er janvier 2001, il était de 98 %. Au 1er janvier 2005, alors même que la capacité d’accueil disponible a augmenté de 1 500 places, il est de 116 %. Ce taux cache de nombreuses disparités selon le type d’établissement.

Ainsi, le taux d’occupation moyen dans les maisons d’arrêt est de 130 % [34], atteignant 284 % à la maison d’arrêt de Lyon, 227 % à celle d’Orléans, 200 % à celle de Bayonne. [35] La situation est encore plus préoccupante en Outre-mer, le taux d’occupation s’élevant à 127,6 % en moyenne au sein des départements d’Outre-mer avec des pointes à plus de 200 % dans deux maisons d’arrêts de la Réunion (Saint-Denis et Saint-Pierre). Par ailleurs, le taux d’occupation du centre pénitentiaire de Faa’a Nuutania en Polynésie française atteignait 233,3 % en 2005. La Cour européenne des droits de l’homme a récemment considéré dans un arrêt que la surpopulation carcérale peut constituer en soi un traitement inhumain et dégradant. [36]

Ne bénéficiant pas, comme les établissements pour peine, d’un respect strict de leurs capacités d’accueil (numerus clausus), les maisons d’arrêt ne peuvent refuser les prévenus que la justice place sous leur responsabilité et qui viennent s’ajouter aux condamnés purgeant leur peine ou attendant un transfert vers un établissement pour peine.

Le surpeuplement chronique des établissements pénitentiaires a des
conséquences sur la vie quotidienne des détenus en termes d’organisation d’activités sportives et culturelles, de travail et de formation mais aussi en termes d’hygiène (entretien de la propreté des cellules, obligation de trois douches hebdomadaires [37] pour chaque détenu difficilement voire non respectée dans certains établissements) et sur les conditions de travail des personnels de surveillance.

S’agissant des établissements pénitentiaires Outre-mer, la question de la surpopulation carcérale se pose avec autant d’acuité. Avec 3 963 détenus pour 3 039 places réparties en 14 établissements, soit un taux d’occupation moyen de 130,4 %, la situation des prisons Outre-mer reste en effet problématique :

Tableau 12 : Situation des prisons Outre-mer (au 1er juillet 2005)

Source : projet de loi de finances 2006

Le programme de la LOPJ visant à créer 1 600 places de prison Outre-mer devrait être mis en œuvre progressivement, grâce à l’augmentation de la capacité d’accueil des établissements existants et au remplacement des établissements les plus vétustes. Ainsi, le Gouvernement a déjà décidé la fermeture de la maison d’arrêt de Basse-Terre (130 places) en Guadeloupe, ainsi que le remplacement, attendu depuis si longtemps, de celle de Saint-Denis (123 places) à la Réunion par une nouvelle maison d’arrêt de 570 places, bâtiment dont la construction devrait commencer au cours du premier semestre 2006 pour une mise en service avant la fin de l’année 2008.

Un effort similaire est attendu en Martinique, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, où des taux d’occupation supérieurs à 140 % ne permettent certainement pas d’accueillir correctement les détenus, dont la dignité et la santé doivent être préservées.

Plusieurs rapports parlementaires ont dénoncé des conditions de détention dégradantes dans les établissements pénitentiaires. La commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises [38] constate que la première des inégalités dans la vie en détention provient de la différence de traitement selon les types d’établissement (maison d’arrêt ou établissement pour peine). La taille variable des établissements, les choix technologiques en matière de sécurité dans le cadre du programme « 13 000 », les règles de vie disparates (accès au téléphone, tarifs des produits de « cantine », ...) contribuent aussi à ces inégalités. Par ailleurs, la commission d’enquête souligne que le régime de détention est plus favorable aux condamnés qu’aux prévenus pourtant présumés innocents, et qu’aux condamnés à de courtes peines. Ces derniers subissent les conditions de détention les plus rigoureuses et les plus pénibles. On ne compte plus les dénonciations de cet état de fait de la part de nombreuses composantes, notamment associatives, de la société civile. Ainsi, la commission d’enquête du Sénat [39] a particulièrement souligné que les conditions de détention des maisons d’arrêt étaient souvent indignes d’un pays qui se targue de donner des leçons à l’extérieur dans le domaine des droits de l’homme et qui a été condamné à plusieurs reprises par les instances européennes justement sourcilleuses en ce domaine.

Le rapport (2003) du Comité pour la prévention de la torture (CPT) est particulièrement sévère à l’égard du système pénitentiaire de la France [40]. Les experts du Conseil de l’Europe dénoncent le fait que, dans les prisons françaises, les détenus sont « soumis à un ensemble de facteurs néfastes - surpeuplement, conditions matérielles déplorables, conditions d’hygiène créant un risque sanitaire indéniable, sans même mentionner la pauvreté des programmes d’activités - qui peuvent légitimement être décrits comme s’apparentant à un traitement inhumain et dégradant ».

Le Comité pour la prévention de la torture préconise notamment d’accorder sans délai la plus haute priorité à la mise en place d’une stratégie cohérente de lutte contre le surpeuplement qui affecte le système pénitentiaire français en tenant dûment compte de l’ensemble des principes contenus dans la Recommandation R(99) du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale.

Dans sa réponse au CPT, le gouvernement note « au préalable que le
surpeuplement invoqué ne trouve pas sa source dans un excès de pénalisation des comportements délictuels et criminels, mais dans l’insuffisance du parc pénitentiaire français et son inadaptation à l’augmentation réelle de la délinquance que la France a subie au cours des dernières années. » [41]. Les dernières données statistiques connues du Conseil de l’Europe (SPACE 2002) relatives au taux de détention pour 100 000 habitants, qui même actualisées au 1er février 2004 montrent que la France, avec 60 536 détenus pour 61 684.300 habitants, présente un taux de détention de 98,1 pour 100 000 habitants et accueille donc, proportionnellement à sa population, moins de détenus que nombre de pays européens occidentaux.

Toutefois conscient de l’accroissement de la population carcérale depuis octobre 2001, le ministre de la Justice s’est fixé plusieurs objectifs prioritaires afin de lutter contre la surpopulation carcérale :
- mise en œuvre d’un programme de construction d’établissements pénitentiaires comportant la création de 13 200 places ;
- afin de permettre une affectation des condamnés mieux adaptée à leur personnalité et dans des établissements plus proches de leurs attaches familiales et sociales, quel que soit le quantum de la peine prononcée ou du reliquat de peine restant à purger, l’article 50 de la loi du 9 septembre 2002 a abrogé les dispositions de l’ancien article 717 du code de procédure pénale relatives aux distinctions entre les différentes catégories d’établissements pour peines ;
- des instructions ont en outre été données par la direction de l’administration pénitentiaire pour que les détenus soient affectés en priorité dans les centres de détention dont le taux d’occupation était inférieur à leur capacité ;
- une politique volontariste a été menée pour développer les mesures alternatives à l’incarcération pour les personnes condamnées.

b) La violence en prison

Une recherche subventionnée par la mission de recherche droit et justice [42] dépendant de la chancellerie a mis en évidence que 85 % des surveillants et des détenus considèrent la prison comme un lieu violent ; 59 % des surveillants et 67 % des prisonniers estiment aussi qu’elle est un lieu dangereux.

La violence tend à se développer, comme en témoignent les rapports annuels d’activité des établissements pénitentiaires collectés par l’Observatoire international des prisons (OIP), pour fonder les observations de son rapport 2005. D’une manière générale, les fautes disciplinaires du premier et second degré, les plus graves, sont en hausse : violences physiques, tentatives d’évasion, trafic de stupéfiants, menaces notamment.

Cette dégradation est récente et tout le monde ou presque s’accorde à considérer qu’elle s’explique d’abord par la surpopulation carcérale mais aussi par le changement de profil de la population pénale. Les études les plus récentes ont montré que huit hommes sur dix entraient en prison avec au moins un trouble psychologique grave ou psychiatrique.

La violence en détention peut revêtir plusieurs formes. La première est celle commise par les détenus à l’encontre des personnels pénitentiaires. La seconde est celle s’exerçant entre détenus, la dernière étant celle que les détenus commettent contre eux-mêmes, qu’il s’agisse du suicide ou des différents gestes d’automutilation.

Ainsi, s’agissant des violences commises à l’encontre du personnel de surveillance, elles sont passées de 233 en 1995 à 460 en octobre 2005. Le seuil des 300 agressions à l’encontre des personnels a définitivement été franchi depuis 1999 pour s’établir au-dessus des 400 agressions annuelles depuis 2001 [43]. Pour leur part, les agressions contre les agents représentent près du quart des incidents en 2003 contre 15 % en 1996. Confrontée à ce phénomène, l’administration pénitentiaire a mis en place un dispositif de prévention des risques sanitaires et de soutien au personnel victime d’agression.

En ce qui concerne les violences entre détenus, elles ont considérablement augmenté puisqu’elles sont passées de 174 en 2003 à 309 en 2004 pour atteindre 316 en 2005. Toutefois, cette augmentation doit être avancée avec une certaine prudence. Les outils statistiques mesurant ces violences ont en effet été modifiés en 2004 concomitamment à la demande de la direction de l’administration pénitentiaire adressée aux chefs d’établissements pénitentiaires d’accorder une vigilance particulière à ces faits et d’en référer systématiquement.

Selon l’étude précitée réalisée par la mission de recherche et de justice, plusieurs facteurs devraient avoir pour effet de limiter la violence en prison :
- le décloisonnement des relations fonctionnelles entre les différents
services ;
- la féminisation qui concerne l’ensemble des corps professionnels
travaillant en prison serait un facteur d’apaisement ;
- l’accroissement du nombre de psychiatres et de psychologues ;
- la professionnalisation des surveillants ;
- la judiciarisation des rapports sociaux qui s’est développée dans les
prisons.

c) Les restrictions aux droits et aux libertés
Il apparaît nécessaire que soit réaffirmé le principe selon lequel les limitations aux droits et libertés doivent être strictement proportionnées au but légitime poursuivi.

Bien qu’incarcéré, « le détenu est et demeure un être humain » et doit être traité à l’aune de ce principe intangible. Dans une étude sur les droits de l’homme en prison, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) s’est prononcée pour une plus grande reconnaissance des droits des détenus, principalement concernant la liberté d’association, d’expression, le droit au travail. Concernant les droits des détenus proprement dits et la sauvegarde du droit au respect de la dignité, la CNCDH réaffirme la nécessité de l’encellulement individuel et recommande « l’aménagement de périodes durant lesquelles le détenu est à l’abri du regard d’autrui ». Elle se prononce également pour une « définition stricte » du régime juridique des fouilles de cellules, conditionne les fouilles générales à une décision de l’autorité judiciaire et préconise une limitation du contrôle des correspondances.

Le principe de l’encellulement individuel [44] pour les prévenus a été posé par l’article 716 du code de procédure pénale tel qu’issu de la loi du 4 janvier 1994. En pratique, le principe de l’encellulement individuel ne fut jamais appliqué. La règle de l’encellulement individuel des détenus avait été affichée comme l’une des priorités des commissions d’enquête parlementaires sur les prisons, qui avaient dénoncé, en juillet 2000, une situation carcérale « humiliante pour la République » et « indigne de la patrie des droits de l’homme ».

En réponse à la polémique sur les conditions de détention dans les prisons françaises, un article prévoyant l’encellulement individuel obligatoire des détenus au terme d’un délai de trois ans à compter de l’adoption de la loi avait été voté dans la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d’innocence. Ce texte entendait supprimer, dans l’article 716 du code de procédure pénale, les cas dans lesquels il était possible de déroger au principe de l’encellulement individuel des prévenus « en raison de la distribution intérieure des maisons d’arrêt ou de leur encombrement temporaire ».

Toutefois, la loi sur la sécurité routière du 13 juin 2003 est revenue sur cette obligation légale en modifiant à nouveau le code de procédure pénale. Celui-ci indique désormais qu’il est possible, à compter du 16 juin 2003, de déroger au principe de l’encellulement individuel « quand le détenu en fait la demande, ou en raison de sa personnalité, ou lorsque l’organisation du travail ou de la formation professionnelle ou scolaire l’impose, ou lorsque la distribution intérieure des maisons d’arrêt ou le nombre des détenus présents l’exige ».

Enfin, les règles de vie en détention restent marquées par leur grande hétérogénéité. En effet, en dépit des recommandations formulées par les commissions d’enquête parlementaires et la commission Canivet, la Cour des comptes a constaté, dans son dernier rapport public thématique consacré à la gestion des prisons, que l’harmonisation des règlements intérieurs n’était pas achevée. A cet égard, elle recommande d’accélérer le processus d’harmonisation des règlements intérieurs en fixant une date butoir pour le mener à bien.

d) Les conditions d’hygiène en détention
Les rapports successifs des commissions d’enquête parlementaires ont mis en évidence le manque d’hygiène en détention. Le Sénat a notamment considéré que les conditions d’hygiène étaient dégradantes, en particulier dans les maisons d’arrêt compte tenu de la surpopulation carcérale. A la suite de ces rapports, des moyens budgétaires ont été alloués à l’administration pénitentiaire, soit plus de 8 M€ entre 2000 et 2003. Ces moyens budgétaires supplémentaires ainsi que la mobilisation des services pénitentiaires ont permis une amélioration réelle de la situation dans la plupart des établissements.

Pour autant, ces progrès doivent être amplifiés selon l’OIP « En matière d’hygiène, l’écart entre les textes et la réalité est souvent très important. Alors que des règles précises sont édictées en matière de cubage d’air, d’éclairage, de chauffage, d’aération, de douches... de nombreux établissements se trouvent dans un état de délabrement avancé, laissant place aux moisissures et aux rats. » [45].

2. Le suivi médical et psychiatrique des détenus
Depuis la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994, qui a confié la responsabilité des soins en prison à l’administration de la santé, la prise en charge sanitaire des détenus s’est sensiblement améliorée (2.1.). Cependant, des insuffisances subsistent notamment en matière de prise en charge psychiatrique (2.2). Sur ce dernier point, la priorité demeure de renforcer les moyens de la psychiatrie générale en amont, afin de prévenir les passages à l’acte qui vont ensuite conduire à des incarcérations.

2.1. Les progrès dans la prise en charge sanitaire depuis 1994

Compte tenu de la fragilité de l’état de santé des entrants en prison (voir supra), la qualité de la prise en charge sanitaire des détenus, pendant leur période d’incarcération, revêt une importance particulière.

a) La prise en charge des soins somatiques
Désormais, grâce aux unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) implantées dans chaque établissement pénitentiaire mais intégrées à un service hospitalier en raison d’un protocole liant les deux établissements, c’est le service public hospitalier et son personnel soignant (soumis évidemment aux même règles déontologiques qu’en milieu libre) qui assurent les examens de diagnostic et les soins aux détenus en milieu pénitentiaire et si nécessaire, en milieu hospitalier. Plus généralement, c’est ce même service hospitalier qui concourt aux actions de prévention et d’éducation pour la santé organisées dans les établissements pénitentiaires.

Cette nouvelle organisation des soins a été soutenue par une augmentation conséquente des moyens humains et matériels, rendue possible par l’octroi de budgets qui, entre 1994 et 2000, ont augmenté de 40 %.

Par ailleurs, un effort est entrepris pour prévenir le suicide en détention (120 en 2003) [46]. Pour faire suite aux recommandations du rapport du Professeur Terra aux ministres de la Justice et de la Santé [47], le Gouvernement a engagé une formation face à la crise suicidaire pour 2 200 personnels d’ici à la fin 2005.

Encadré 10 : La prévention du suicide en prison
La circulaire interministérielle du 29 mai 1998 relative aux axes fondamentaux de la prévention du suicide en milieu pénitentiaire a été complétée, dans le cadre de la stratégie nationale d’action face au suicide pour 2000-2005 initiée par le ministère de la Santé, par une circulaire interministérielle du 26 avril 2002 cosignée par les ministres de la Justice et de la Santé. Par ailleurs, installée en novembre 2002, une commission centrale pluridisciplinaire de suivi des actes suicidaires en milieu carcéral composée de magistrats, de fonctionnaires de la direction de l’administration pénitentiaire et du ministère de la santé, veille au recensement effectif de tous les décès par suicide en détention et contrôle l’application des dispositions édictées en matière de prévention du suicide.
Au terme de la mission qui lui avait été confiée le 23 janvier 2003, M. le professeur Jean-Louis Terra a présenté en décembre de la même année plusieurs recommandations destinées à réduire le nombre de suicides en milieu pénitentiaire. Dans le prolongement de ce rapport, le Gouvernement a d’abord engagé une formation face à la crise suicidaire pour 2 200 personnels d’ici à la fin 2005. En outre, il a également décidé de tester sur trois ou quatre sites pilotes des dispositions susceptibles de faire l’objet d’une généralisation ultérieure - actions de formation de codétenus à la gestion de la crise suicidaire et aménagement de cellules spécialement conçues pour la surveillance de personnes détenues identifiées comme traversant une crise suicidaire.
Une expérimentation de téléphonie sociale, menée dans certains établissements pénitentiaires en partenariat avec la Croix-Rouge, offre aux personnes détenues qui le demandent la possibilité d’être mises en lien avec des écoutants spécialisés.

b) La prise en charge de la santé mentale
La prise en charge de la santé mentale des détenus est confiée au service public hospitalier depuis 1986 [48] même si la création des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire et des services médico-psychologiques régionaux (SMPR) remonte à 1997.

Les secteurs de psychiatrie générale et de psychiatrie juvéno-infantile interviennent au sein des UCSA quand la population à prendre en charge le justifie. Ils réalisent les soins courants dans les établissements pénitentiaires relevant de leur secteur géographique. En 2003, 129 secteurs de psychiatrie générale ont déclaré intervenir en milieu pénitentiaire dans le cadre d’un protocole passé entre l’établissement de santé dont ils relèvent et l’établissement pénitentiaire [49].

La structure de base du secteur de psychiatrie en milieu pénitentiaire reste le SMPR. Situé dans l’établissement pénitentiaire, il assure les soins psychiatriques ainsi que des soins plus intensifs (notamment l’hospitalisation avec consentement de la personne détenue). Il assure également une mission de coordination régionale des prestations psychiatriques délivrées à la population pénale. Il existe, en 2003, vingt-six SMPR (vingt-quatre en métropole et deux dans des départements d’Outre-mer). Certaines régions administratives sont dépourvues de SMPR en raison de leur faible population pénale (Auvergne, Corse, Franche-Comté, Guyane, Limousin).

La prise en charge des pathologies et des troubles mentaux repose donc essentiellement sur les SMPR dont le nombre est insuffisant. De surcroît, ces services se heurtent aux difficultés suivantes :
- les réticences des établissements de santé à recevoir des personnes détenues en hospitalisation d’office en l’absence de garde statique par les forces de l’ordre ;
- l’évolution des méthodes en psychiatrie ayant privilégié les services
ouverts au détriment des services fermés, elle a rendu plus difficile l’accueil des personnes détenues en raison des risques d’évasion. Cette situation a souvent conduit à des séjours plus courts en chambre d’isolement, ce qui n’est pas sans affecter la qualité des soins dispensés.

Afin de remédier à cette situation, l’article 48 de la loi d’orientation et de programmation pour la justice [50] a modifié les conditions d’hospitalisation pour troubles mentaux des personnes détenues en créant des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA). Ces unités permettent l’hospitalisation complète des détenus, avec ou sans leur consentement, mettant ainsi un terme à l’hospitalisation complète en SMPR. À cet égard, il convient de souligner l’élargissement des critères conduisant à l’hospitalisation non consentie, puisque la loi prévoit l’application aux personnes détenues des dispositions relatives à l’hospitalisation à la demande d’un tiers applicable au milieu libre.

Les unités pour malades difficiles (UMD) prennent en charge les patients qui le justifient pour des raisons médicales y compris lorsqu’il s’agit de patients détenus. Il existe quatre UMD (Cadillac en Gironde, Montfavet dans le Vaucluse, Sarreguemines en Moselle et Villejuif dans le Val-de-Marne) destinées à recevoir les patients dont l’état mental peut être dangereux pour autrui. Ces patients ne peuvent être maintenus dans une unité d’hospitalisation ordinaire et des protocoles thérapeutiques assortis de mesures de sûreté particulières doivent être mis en œuvre dans une unité spécialement organisée à cet effet [51].

La préparation à la sortie et le suivi post-pénal font également partie des missions des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire. 81 % des SMPR déclarent participer à une activité individualisée de préparation à la sortie en lien avec les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). 85 % des SMPR déclarent en outre avoir une activité post-pénale pour les détenus suivis pendant leur incarcération qui nécessitent une poursuite des soins en milieu ouvert. En 2003, 1 400 patients ont été vus par les équipes des SMPR, à domicile ou dans une structure extérieure à la prison (soit 4 % de la population suivie plus d’une fois dans l’année) [52].

2.2. Des besoins sanitaires encore non couverts
L’introduction d’une nouvelle organisation des soins en milieu pénitentiaire a représenté un progrès incontestable. Cette réforme a rapidement montré ses limites tant en matière de prise en charge des soins somatiques (a) que
psychiatriques (b).

a) Les soins somatiques
En 2001, l’IGAS et l’IGSJ ont été chargées d’évaluer l’organisation des soins aux détenus. Après avoir rappelé les progrès réalisés dans ce domaine, le rapport d’évaluation [53] pointait un certain nombre d’insuffisances parmi lesquelles :
- le niveau et la répartition des moyens attribués aux UCSA ne correspondent plus aux besoins car le dimensionnement des UCSA a été établi sur des bases médicales et statistiques insuffisamment étayées ;
- la coopération entre les différents acteurs qui interviennent en prison est trop souvent défaillante ;
- l’évaluation de la prise en charge du sida et des hépatites aboutit à un bilan contrasté ;
- la prise en charge de la toxicomanie souffre de lacunes importantes ;
- le dispositif de soins présente des lacunes importantes dans plusieurs domaines : l’hygiène et la santé publique, le traitement des troubles mentaux, le suivi des délinquants sexuels et la prise en charge du vieillissement, du handicap et de la fin de vie ;
- le recrutement de chirurgiens dentistes n’est pas à la hauteur des besoins, l’absence d’assistants dentaires aggravant les manques constatés ;
- la permanence des soins n’est que très rarement assurée par l’hôpital, ce qui implique un recours au secteur libéral parfois mal formalisé.

Depuis cette évaluation, et malgré les améliorations constatées ces
dernières années, des besoins sanitaires demeurent non couverts [54]. En effet, la couverture des soins dentaires reste très limitée dans de nombreux établissements. De même, la permanence médicale se révèle toujours difficile à assurer en-dehors des horaires d’ouverture des UCSA. Dans certains établissements, il est fait appel aux médecins de garde libéraux tandis que dans d’autres ce sont les surveillants qui se chargent d’appeler le 15.

b) Une prise en charge psychiatrique à améliorer

L’enquête épidémiologique, conduite par le professeur Rouillon en 2003-2004 sur l’état de la santé mentale de la population carcérale met en évidence 40 % d’états dépressifs avérés et 14 % de psychoses dont 7 % de schizophrénies. La mortalité par suicide y est sept fois plus élevée que dans la population générale. Les taux de recours aux soins psychiatriques y sont dix fois plus importants que dans la population générale. Le nombre d’hospitalisations d’office (HO) des détenus est passé de 100 au début des années 1990 à 1 830 en 2004.

Plus d’un détenu sur deux entrant en détention souffre de troubles mentaux [55]. Les besoins de prise en charge psychologique ou psychiatrique sont donc immenses et croissants alors même que l’offre psychiatrique se fait plus rare. En effet, selon les chiffres officiels, près de 800 postes de psychiatres sont vacants dans le secteur public. Il s’agit donc d’une situation de pénurie, voire de crise d’ensemble, dont le secteur pénitentiaire ne fait que pâtir.

Selon une étude de la DREES [56], si les moyens en personnels consacrés à la psychiatrie en milieu pénitentiaire sont supérieurs à ceux des secteurs de psychiatrie générale eu égard à la population couverte, ils sont inférieurs au regard du nombre de patients pris en charge (annexe n°3).°

Il convient en effet de tenir compte de l’importance des flux d’entrants et de l’ampleur de la morbidité psychiatrique en prison car la proportion de détenus utilisant le système de soins psychiatriques s’avère beaucoup plus importante. Les taux de recours aux soins psychiatriques en milieu pénitentiaire apparaissent ainsi 10 fois supérieurs à ceux observés en population générale. En regard du nombre de patients pris en charge en détention, les moyens en personnels mobilisés par les SMPR apparaissent donc finalement inférieurs à ceux observés en psychiatrie générale et ce, pour toutes les catégories de personnels [57].

Les établissements pénitentiaires sont donc inégalement couverts par les équipes de santé mentale selon qu’ils sont sièges d’un SMPR ou pas. Les établissements d’implantation des SMPR concentrent ainsi 42 % de la population pénale et disposent de 56 % des effectifs soignants exerçant en milieu pénitentiaire. Dans les secteurs de psychiatrie générale intervenant dans le milieu pénitentiaire, les disparités sont en outre très importantes, l’investissement de certains secteurs se limitant à quelques vacations hebdomadaires [58].

L’Outre-mer, notamment la Guadeloupe, pose des problèmes spécifiques quant à la mise en place d’une offre de traitement satisfaisante pour les détenus : insuffisance des effectifs, éloignement du CHU auquel l’équipe du SMPR est rattachée, stigmatisation des détenus identifiés comme « malades mentaux ».

Il convient toutefois de souligner que le plan « Santé mentale 2005-2008 » comporte des mesures et des orientations qui visent à remédier à la situation ainsi décrite (encadré ci-après).

Encadré 11 : Le plan psychiatrie et santé mentale 2005-2008
Les orientations en matière de soins aux détenus du Plan psychiatrie et santé mentale (2005-2008) s’inscrivent dans la continuité des mesures visant l’amélioration des soins psychiatriques des personnes détenues adoptées ces dernières années. Cet axe du programme 2005-2008 prévoit des actions spécifiques en milieu pénitentiaire et hospitalier.
En milieu pénitentiaire :
- renforcement des équipes hospitalières de secteur afin d’intensifier et diversifier les prises en charge psychiatriques des personnes détenues ;
- évolution du rôle des SMPR au fur et à mesure de la mise en place des UHSA (alternatives à l’hospitalisation type CATTP et hospitalisation de jour) ;
- saisine de la Haute autorité de santé et élaboration de recommandations de prise en charge psychiatrique des personnes détenues en matière de psychopathie et schizophrénie (notamment indications d’hospitalisation).
En milieu hospitalier, préparation du déploiement des UHSA :
- rédaction du décret sur les missions de garde, d’escorte et de transport des UHSA (article 48 de la loi 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice), dont la publication est prévue au second semestre 2005 ;
- finalisation du cahier des charges pour l’implantation et le fonctionnement des UHSA (sécurisation intérieure des UHSA, hors transport et escortes) et établissement du programme fonctionnel (définition des moyens) et du programme immobilier ;
- recensement et analyse des projets émanant des établissements de santé candidats ; choix des sites.
Source : Plan gouvernemental « Psychiatrie et santé mentale » 2005-2008


3. L’application du droit en détention

Le droit pénitentiaire se caractérise par un foisonnement des normes et des textes (3.1.) tandis que le fonctionnement général des prisons n’est pas, contrairement à de nombreux pays européens, soumis à un contrôle extérieur (3.2.). Enfin, plusieurs dispositifs ont été mis en place afin de favoriser l’accès au droit pour les détenus (3.3.).

3.1. L’absence de fondement législatif du droit pénitentiaire
Plusieurs rapports successifs ont constaté l’insuffisance de la légalité de l’exécution des peines [59] alors même que la légalité des peines est un principe affirmé par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen [60]. La prison est un lieu où toutes les décisions et tous les actes (juridiques ou non) prennent une dimension particulière tant par le caractère régalien de l’administration que par le statut et la personnalité des détenus [61]. En l’absence de définition légale suffisante, le concept de sécurité justifie toutes les règles localement créées, qu’elles soient conformes ou non aux droits de l’homme. La latitude laissée à l’administration pour l’organisation interne de l’établissement pénitentiaire aboutit à des règles imposées par la configuration des lieux, le rapport de forces entre syndicats et direction ou les catégories de détenus présentes, plus que par les principes généraux du droit administratif [62].

Les régimes de détention sont ainsi organisés de façon très variable d’un établissement pénitentiaire à l’autre. Le droit en prison n’est pas de source législative. Il est régi par une multitude de normes (décrets, circulaires, règlements intérieurs). La commission d’enquête de l’Assemblée nationale [63] souligne la complexité de l’ordonnancement juridique applicable en prison, ordonnancement qui ne respecte pas la hiérarchie des normes. Elle ajoute que le poids des us et des coutumes apparaît très prégnant dans l’organisation de la détention et qu’il résulte de « rapports de forces triangulaires entre détenus, surveillants et direction constitués d’acquis obtenus par l’un ou l’autre de ces groupes sur lesquels il semble très difficile de revenir. » [64].

La commission présidée par M. Guy Canivet a proposé l’élaboration d’un
loi pénitentiaire pour codifier le droit en prison et définir les missions de l’administration, les droits et les obligations des détenus et les conditions générales de détention. Elle a également proposé l’élaboration d’un règlement intérieur adapté à chaque régime de détention sans qu’il soit commun à tous les établissements. L’adoption d’une loi qui encadrerait les droits et les obligations des détenus a d’ailleurs été rappelée aux Etats membres par l’Union européenne dans une résolution, adoptée le 17 décembre 1998, dans laquelle elle leur demande d’élaborer « une loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique interne matériel, le régime juridique externe, le droits de réclamation ainsi que les obligations des détenus. ».

Certains États européens comme l’Allemagne ont adopté une loi pénitentiaire. Isabelle Mansuy a cependant démontré les limites de l’application d’une légalité formelle en prison [65]. La loi allemande du 16 mars 1976 relative à l’exécution des peines régit l’exécution des peines privatives de liberté en prison et des mesures de rééducation et de sûreté privatives de liberté : objectifs de resocialisation et de protection de la société de la peine d’emprisonnement, principe d’alignement de la vie à l’intérieur de la prison sur celle de l’extérieur, planification de l’exécution de la peine (de l’entrée à la sortie de prison en passant par l’élaboration d’un plan d’exécution des peines et les aménagements de peine), vie quotidienne (hébergement et alimentation, visites, correspondances et sorties, travail et formation, pratique de la religion, santé, ...), usage de la contrainte directe, régime disciplinaire, limitations légales de l’exercice des droits fondamentaux (intégrité corporelle et liberté de la personne, secret de la correspondance).

L’insuffisance de droit en prison (inversion de la hiérarchie des normes, lacunes juridiques, ....) et le non respect des libertés individuelles des détenus ne favorisent pas la réinsertion des détenus. Le Conseil d’Etat a cependant ouvert, dans un arrêt du 17 février 1995, les recours aux détenus faisant l’objet de sanctions disciplinaires. Depuis cette date, le développement d’une jurisprudence administrative en matière disciplinaire et en matière de libertés individuelles (fouilles, permis de visite) contribue à l’élaboration d’un droit pénitentiaire. [66] Comme le souligne la commission présidée par M. Canivet, « En prison comme ailleurs, la réalisation du droit dépend essentiellement du recours mis à disposition des citoyens et des contrôles opérés sur les agents chargés de l’application des lois. » [67].

3.2. L’absence d’un véritable contrôle extérieur sur les établissements pénitentiaires
L’instauration d’un contrôle extérieur des prisons a été préconisée par la Commission Canivet (a). En l’absence d’un tel contrôle, il convient toutefois de souligner le rôle essentiel de « veille » joué par la Commission nationale de déontologie de la sécurité (b).

a) Les préconisations de la Commission Canivet

Il n’existe aucun contrôle général extérieur à l’administration sur les établissements pénitentiaires. [68]

Les contrôles extérieurs mis en oeuvre actuellement sont d’ordre administratif et judiciaire. Les premiers sont exercés par des administrations techniques. Ils concernent la sécurité des bâtiments, l’hygiène, le travail pénitentiaire, la santé ou l’éducation. Chaque administration dispose de son propre système de contrôle. Plus ou moins régulièrement faits, en fonction des moyens disponibles, ces contrôles manquent d’efficacité.

La seconde catégorie de contrôles est celle de l’autorité judiciaire. Mais, l’autorité judiciaire n’exerce pas un contrôle général sur le fonctionnement des prisons. Chaque magistrat spécialisé ne les visite qu’en fonction de sa propre mission : le juge des enfants pour vérifier les conditions de détention des mineurs relevant de sa juridiction, le juge d’instruction relativement aux détentions provisoires qu’il a ordonnées, le président de la chambre d’accusation sur la situation des personnes provisoirement détenues eu égard à l’instruction dans laquelle elles sont mises en examen (longueur de la détention, nombre d’auditions par le juge d’instruction, etc.), le juge de l’application des peines pour l’individualisation de la peine, les magistrats du parquet pour le respect de l’ordre public.

Chacun de ces magistrats ne retire donc de ses visites qu’une vision partielle de la prison et ne dispose d’ailleurs pas des pouvoirs et moyens d’un contrôle général. D’une manière générale, ils peuvent visiter l’établissement, accompagnés du directeur, mais ils ne sont autorisés à s’entretenir avec les détenus dans leur cellule que si des raisons de sécurité ne l’empêchent pas.

Or, il existe des raisons de principe pour instaurer un véritable contrôle extérieur sur les prisons. Lorsqu’une personne se trouve dans un milieu clos, totalement dépendant d’une administration, il est indispensable de vérifier que cette dernière n’abuse pas de son pouvoir. Cette exigence concerne au premier chef les prisons. Les préconisations du Conseil de l’Europe insistent tout spécialement sur la nécessité de l’instauration d’un tel contrôle qui est, d’ailleurs, effectivement prévu dans tous les grands systèmes pénitentiaires européens : britannique, néerlandais ou nordique.

Selon la commission Canivet, pour qu’un tel contrôle extérieur soit effectif, il doit être exercé par des organes indépendants de l’administration, dotés de moyens et pouvoirs suffisants. Il convient, en outre, de mettre en cohérence l’ensemble des ces contrôles administratifs ou judiciaires existants, cohérence que la commission propose d’assurer de deux manières : au niveau national, en donnant au contrôleur général la mission de rassembler tous les contrôles techniques et de les évaluer afin de pousser les administrations à mieux exercer les missions spécifiques dont elles sont chargées en prison ; au niveau local, en confrontant annuellement, au sein d’une commission d’établissement, le rapport d’activité du chef d’établissement avec tous les contrôles techniques réalisés localement, c’est-à-dire dresser un bilan et tirer les conséquences de l’action en prison de toutes les administrations extérieures : santé, éducation, travail, hygiène, etc. [69]

La Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) estime indispensable l’instauration d’un contrôle extérieur et permanent et préconise la mise en œuvre du dispositif proposé par la commission présidée par Guy Canivet. [70]

b) Le rôle de la Commission nationale de déontologie de la sécurité
(CNDS)
Depuis sa création encore récente [71], la Commission nationale de déontologie de la sécurité n’a cessé de voir son activité se développer en se diversifiant. D’une vingtaine de saisines en 2001, elle est passée à une quarantaine en 2002 et à quatre-vingt seize en 2004. Le champ des saisines est large puisqu’il comprend, outre les saisines relatives à la police nationale, à la gendarmerie, à la police municipale et aux activités privées de sécurité, les saisines concernant l’administration pénitentiaire.

Concernant l’administration pénitentiaire, le dernier rapport du CNDS [72] se félicite en particulier de la prise en compte effective de nombre de ses recommandations, qui s’est matérialisée en 2003 par la diffusion de circulaires et d’instructions destinées à renforcer les exigences déontologiques s’imposant aux fonctionnaires de police et de l’administration pénitentiaire. A titre d’exemple, le ministre de la Justice, par une circulaire n° 30 du 10 février 2004, a complété la circulaire n° 117 du 15 juillet 2003 relative à l’organisation des escortes pénitentiaires des détenus conduits en milieu hospitalier par des directives spécifiques applicables à la garde des femmes enceintes et à leur accouchement dans les hôpitaux.

A plusieurs reprises, la CNDS a appelé l’attention du garde des Sceaux et de la direction de l’administration pénitentiaire sur des problèmes liés à un suivi insuffisant de certains détenus. Afin d’éviter des violences entre détenus, entre détenus et surveillants ou de détenus sur eux-mêmes, la Commission a émis plusieurs recommandations, qui touchent notamment à la tenue par le centre de détention d’un fichier à jour comportant des informations extensives pour chaque détenu, à la désignation d’un expert en cas de difficultés psychologiques préoccupantes et au contrôle des affectations du personnel de surveillance.

Elle a réitéré à ce propos les préconisations déjà formulées en 2001, selon lesquelles « le contenu du dossier individuel de l’administration pénitentiaire devrait être étoffé ». Cette recommandation a aussi été formulée dans le but d’une meilleure prise en compte de la santé des détenus : la jonction d’éléments de nature médicale au dossier pénitentiaire constituerait une avancée importante.

La Commission a eu à connaître en 2004 de sept décès de détenus dont cinq suicides, et a demandé au garde des Sceaux de réfléchir aux moyens de combattre l’expansion de ce phénomène particulièrement douloureux. Elle a observé que les suicides étaient plus fréquents dans les milieux carcéraux surpeuplés, et étaient fréquemment corrélés au recours aux quartiers disciplinaires. Elle approuve les termes dans lesquels le rapport du professeur Terra évoque ce problème : « la mise en prévention au quartier disciplinaire constitue une menace supplémentaire qui peut accélérer l’évolution suicidaire [...]. Un examen psychiatrique doit vérifier que les troubles qui motivent le placement au quartier disciplinaire ne sont pas dus à une crise suicidaire. [...] La recherche d’alternatives au quartier disciplinaire est à développer selon les recommandations des précédents rapports ».

Malgré le rôle de « veille déontologique » que joue la CNDS auprès des Pouvoirs publics, cette commission ne constitue pas un véritable organe de contrôle extérieur des prisons. En effet, les pouvoirs de la CNDS restent limités. La Commission n’est pas une autorité hiérarchique, encore moins une juridiction. Si elle peut porter à la connaissance du procureur de la République des faits laissant présumer l’existence d’une infraction pénale, tout comme elle peut informer les autorités et personnes investies du pouvoir disciplinaire d’agissements contraires à la déontologie, elle n’a ni le pouvoir d’interférer dans une procédure engagée devant une juridiction, ni celui de prononcer elle-même une quelconque sanction disciplinaire, et doit demander, lorsqu’elle instruit une affaire parallèlement à la procédure judiciaire, une autorisation écrite du magistrat saisi pour se faire communiquer les pièces du dossier. Lorsque les faits révélés sont les mêmes que ceux visés dans une procédure pénale ayant abouti à une décision de justice définitive, la Commission se déclare incompétente, étant liée par la décision de la juridiction (article 8 de la loi du 6 juin 2000). De même, les possibilités de saisine restent limitées aux parlementaires, au Premier ministre ou à la Défenseure des enfants.

C’est pourquoi, il serait judicieux d’étendre les attributions de la CNDS et de lui confier, par la loi, les compétences et les moyens dont elle aurait besoin pour l’exercice de ses missions nouvelles. Ainsi, « le champ de compétences de la CNDS pourra être élargi en prévoyant la possibilité de visites régulières des lieux de détention, que ce soit des visites inopinées, des visites régulières ou de suivi des recommandations qui ont été faites. En outre, son mode de saisine serait également revu afin de lui permettre d’être saisie, sur la base de faits précis, non seulement par les parlementaires, mais encore par d’autres élus ou autorités (notamment le Médiateur de la République) » [73].

3.3. L’accès au droit pour les détenus
Devant la relative opacité du droit pénitentiaire (a), plusieurs initiatives ont été prises qui visent à faciliter l’accès au droit pour les détenus, qu’il s’agisse du développement des points d’accès au droit dans les établissements pénitentiaires (b) ou de la désignation de délégués du Médiateur de la République (c). Enfin, on constate un timide élargissement des voies de recours offerts aux détenus (d).

a) L’opacité du droit pénitentiaire
Le principe de l’accès au droit suppose des textes clairs, facilement
consultables, à jour, capables de garantir l’égalité de traitement des individus. La loi du 12 avril 2000 en fait une nouvelle mission de service public. A cet égard, la situation du service pénitentiaire est tout à fait en retrait par rapport aux principes applicables en la matière. Il existe aujourd’hui une profusion d’instructions de services qui régissent tous les aspects de la vie en détention. Cette juxtaposition de textes rend difficile une mise en œuvre uniforme de la règle de droit en prison. La détermination des dispositions applicables s’avère très délicate, y compris pour les agents pénitentiaires. Quant aux détenus, ils n’ont pas physiquement accès aux circulaires dont les dispositions leur sont pourtant quotidiennement opposées. Le seul document qui leur est normalement remis est un « guide du détenu arrivant. ».

L’étude précitée de la CNCDH estime que « cette opacité du droit applicable favorise le développement de pratiques éloignées des prescriptions textuelles et l’émergence de logiques de favoritisme. » et considère que « La mise en place d’un code de l’exécution des peines doit permettre la clarification des tâches du personnel pénitentiaire, une réduction des risques d’arbitraire et une participation des avocats et de la société civile à la phase post-sentencielle du procès pénal. ».

b) Les points d’accès au droit
Le détenu se trouve souvent dans l’incapacité physique et matérielle d’avoir accès au droit ou de s’adresser à un conseil indépendant. La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions dispose que les détenus ont droit, pendant l’exécution de leur peine, à une information sur leurs droits sociaux de nature à faciliter leur réinsertion [74]. L’action concertée de la direction de l’administration pénitentiaire et du service de l’accès au droit et de la politique de la ville ont permis le développement de points d’accès au droit en établissements pénitentiaires. Il existe trente-trois points d’accès au droit, les premiers ont été crées en 2000. Malgré une généralisation de ces dispositifs, les points d’accès au droit sont en nombre insuffisant eu égard au nombre des établissements pénitentiaires (188) et à l’effectif de la population carcérale.

Les points d’accès au droit ont pour mission de délivrer aux détenus qui le demandent des informations juridiques d’ordre général, de leur fournir une aide pour les démarches à entreprendre, d’assurer des consultations juridiques. La situation pénale du détenu et les procédures disciplinaires sont exclues du champ de compétences des points d’accès au droit.

c) L’intervention du Médiateur de la République et de ses délégués
Comme tout citoyen, les détenus peuvent déjà saisir le Médiateur de la République, mais seule une dizaine de saisines sont recensées chaque année. C’est pourquoi une convention a été signée entre le garde des Sceaux et le Médiateur de la République afin de permettre à des délégués du Médiateur d’entrer dans les prisons. Ce dispositif permet aux personnes détenues de régler à l’amiable les conflits avec l’administration. Ils auront à régler des litiges relatifs aux conditions de détention, à l’accès aux parloirs ou à des litiges entre le détenu et d’autres administrations (caisse d’allocations familiales, Assedic, état civil, droits des étrangers, etc.) et favoriser, par-là même, leur réinsertion future. Le délégué sera présent une demi-journée par semaine au point d’accès au droit de la maison d’arrêt. Les délégués seront des retraités, des étudiants en droit, fonctionnaires ayant reçus une formation de quatre jours. Dix établissements pénitentiaires ont été retenus pour débuter cette expérimentation. Le choix des sites a été fait en fonction de la diversité géographique, de la diversité des types de structures de façon à appréhender la variété des situations (prévenus, condamnés à de courtes peines, détenus des maisons centrales) et de l’existence d’un point d’accès au droit.

d) L’élargissement des voies de recours
Un revirement de jurisprudence en 1995, par lequel le Conseil d’État a admis la recevabilité des recours contentieux contre les sanctions disciplinaires, laissait présager de nouvelles perspectives de progrès concernant les droits des détenus. Dans le prolongement de cet incontestable progrès, le décret n°96-287 du 2 avril 1996 a refondu toute la réglementation disciplinaire afin de l’harmoniser avec les règles pénitentiaires européennes. Mais cette révolution, annoncée comme telle à l’époque est considérée, aujourd’hui, comme une étape qu’il faut déjà dépasser. En effet, en instaurant un recours hiérarchique préalable devant le directeur régional des services pénitentiaires, le décret du 2 avril 1996 a réduit la portée de cette avancée jurisprudentielle puisque, désormais, la plupart des sanctions disciplinaires sont définitivement exécutées avant que l’affaire ne parvienne devant les juridictions administratives.

La loi relative à la protection de la présomption d’innocence et aux droits des victimes du 15 juin 2000, de son côté, a consolidé la reconnaissance des droits des détenus au niveau de l’application des peines. En effet, cette loi du 15 juin 2000 a profondément modifié les règles relatives à l’application des peines en juridictionnalisant les décisions les plus importantes du juge de l’application des peines. La loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité de mars 2004 apporte, pour l’essentiel à l’initiative de M. Jean-Luc Warsmann, député, rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale, de nouvelles modifications substantielles au droit de l’application des peines, parachevant ainsi l’évolution entamée en 2000.

Ainsi, certaines décisions du juge de l’application des peines (relatives aux réductions de peine et aux permissions de sortir), qui constituaient jusqu’à présent des mesures d’administration judiciaire insusceptibles d’appel, sont désormais susceptibles d’appel, tout comme celles du tribunal de l’application des peines chargé de se prononcer sur les libérations conditionnelles. Sur ce point, le législateur a mis notre droit en conformité avec le droit européen, en prévoyant des débats contradictoires et des voies de recours [75].

C - LA CLARIFICATION DES MISSIONS DES DIFFÉRENTS ACTEURS

Recrutés sur concours, les personnels de surveillance, qui constituent numériquement le corps le plus important des personnels pénitentiaires, assurent une mission de garde et, bien que théorique, de réinsertion auprès des détenus (1). En complément de l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation (2), les partenaires extérieurs à l’administration pénitentiaire, notamment associatifs, s’impliquent aussi fortement dans la réinsertion socioprofessionnelle des détenus (3).

1. Les personnels de surveillance
Certaines évolutions récentes, conjuguées à la persistance d’un sous-effectif chronique, semblent conforter la fonction sécuritaire des surveillants au détriment de leur participation à la réinsertion des détenus (1.1.). Peu attractive, la fonction de surveillant est par ailleurs très exposée et nécessiterait d’être revalorisée (1.2.). La féminisation croissante du personnel pénitentiaire semble bien acceptée même si elle nécessite quelques aménagements (1.3.). Enfin, l’élévation du niveau de recrutement est de nature à susciter, en termes de formation et de contenu des missions, de nouvelles aspirations et exigences auxquelles il importe de répondre (1.4.).

1.1. Des effectifs insuffisants malgré de réels efforts budgétaires dans la période récente
Le corps des personnels de surveillance compte, au premier octobre 2005, un peu plus de vingt trois mille agents soit plus des deux tiers des effectifs totaux de l’administration pénitentiaire.

Cette dernière comprend trente neuf surveillants pour cent détenus, ce qui peut paraître élevé, en particulier si on rapporte ce chiffre à celui des travailleurs sociaux par exemple (un travailleur social pour cent détenus), et pourrait suggérer une orientation délibérément sécuritaire et répressive de la politique pénitentiaire.

Tableau 13 : Evolution des effectifs budgétaires de 2002 à 2004

Source : Projet de loi de finances 2005

Il convient cependant de relativiser cette donnée en la replaçant dans le
contexte carcéral. En effet, dans une prison, la surveillance doit être assurée vingt quatre heures sur vingt quatre, même si les dispositifs sont allégés durant la nuit. La circulation y est entravée et les mesures de sécurité, qui nécessitent en permanence la présence physique des gardiens, sont fortement « consommatrices » de personnels. A titre d’exemple, il faut sept personnes pour assurer le fonctionnement en continu (rotation de deux heures) d’un mirador. Ainsi encore, les mouvements de détenus à l’intérieur des établissements imposent un encadrement conséquent, auquel les moyens de sécurité passive les plus sophistiqués, comme la vidéo surveillance, ne peuvent se substituer. De plus, le parc pénitentiaire est ancien, très ancien même puisque plus de la moitié des établissements ont été construits avant 1911 [76] et leur conception architecturale ne se prête pas toujours aux exigences d’une gestion optimale des ressources humaines et de la sécurité.

De fait, les effectifs sont loin d’être pléthoriques et le niveau d’encadrement des détenus permet à peine de faire face aux missions de surveillance, de garde et de sécurité. Ce constat est très largement partagé, que ce soit par les personnels et leurs organisations syndicales ou que ce soit par l’administration pénitentiaire ou encore les représentants de la Nation. Il est d’autant plus vivement ressenti que tous les postes créés ne sont pas pourvus. Il convient en effet de souligner que près de 10 % des postes, soit 2 255, étaient vacants en 2004. De fait, les objectifs de créations de postes sont depuis de nombreuses années plus théoriques que réels, comme le soulignait déjà le rapport du Sénat de 1999 à propos de la loi de programmation de la justice de 1995, loi dont les objectifs en matière de créations d’emplois n’avaient pas été atteints.

Cette situation, qui a pour effet d’amortir l’impact des créations de postes, notamment sur les conditions de travail des personnels concernés, résulte pour une grande part d’un double phénomène, d’une part l’insuffisance de candidats au concours d’accès à la fonction de surveillant ; d’autre part un nombre important de départs à la retraite du fait de dispositions particulières prises en faveur des personnels en cause.

Les comparaisons internationales situent la France parmi les pays qui ont un faible taux d’encadrement, après la Grèce, le Portugal et le Luxembourg. A titre d’exemple, le ratio était en 2000 de 2,6 détenus par surveillant en France, de 2,3 au Royaume Uni, de 1,7 aux Pays Bas, de 1,3 au Danemark.

Nonobstant, il convient de noter que l’évolution des effectifs du corps des surveillants a été positive ces dernières années, même si cette tendance semble toutefois sensiblement fléchir. En effet, après une forte progression en 2002, le rythme de créations de postes de surveillants diminue sensiblement depuis et devrait se situer en 2006 à un niveau inférieur à celui de l’année 2000, ce qui pourrait une fois encore conduire à ne pas atteindre l’objectif de 2 653 créations de postes pour la période 2003/2007.

Tableau 14 : Créations brutes d’emplois de personnels de surveillance

Source : rapport de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finance pour 2006 ; chapitre III, rapporteur : M. Gilles Carrez

Ainsi, qu’il s’agisse des personnels sociaux ou qu’il s’agisse des personnels de surveillance, le constat est assez largement partagé d’un sous-effectif chronique de l’administration pénitentiaire. Cette situation pèse sur les conditions de travail. L’augmentation considérable de la population carcérale, ces quinze dernières années, aurait nécessité une politique de recrutement plus volontariste et plus ambitieuse pour assurer une mise à niveau des effectifs permettant d’une part aux personnels de surveillance de remplir leurs missions dans des conditions satisfaisantes, en particulier leur contribution à l’action de réinsertion, et d’autre part, aux détenus de bénéficier de meilleures conditions de détention.

1.2. Un statut peu attractif
Les personnels de surveillance des services extérieurs de l’administration pénitentiaire sont, au sein de la fonction publique, « en raison des sujétions et des devoirs exceptionnels attachés à leurs fonctions », régis par un statut particulier fixé par décret (a). Ils exercent des missions diversifiées qui mériteraient d’être clarifiées (b).

a) Des personnels régis par un statut particulier
Fonctionnaires de l’État, les personnels des services pénitentiaires sont soumis au statut général de la fonction publique constitué, d’une part, par la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, commune aux trois fonctions publiques, et d’autre part, par la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, définissant notamment les modalités générales de recrutement, d’avancement, de mutation ainsi que les différentes positions statutaires et le régime disciplinaire applicables aux fonctionnaires de l’État.

Par ailleurs, les personnels pénitentiaires, investis d’une mission de maintien de l’ordre et de réadaptation sociale des délinquants, sont amenés à supporter certaines contraintes particulières et à connaître en retour certaines garanties spécifiques assurées par un statut particulier.

Évoqué par une ordonnance de 1958, ce statut dérogatoire est actuellement régi par le décret du 21 novembre 1966 relatif au statut spécial des fonctionnaires des services extérieurs de l’administration pénitentiaire. Les personnels de surveillance sont régis par un statut particulier que détermine le décret du 21 septembre 1993.

On peut relever que l’acte fondateur de ce statut, l’ordonnance du n° 58-696 du 6 août 1958, par ailleurs très succinct, fixe des obligations qui peuvent rappeler celles de la police. Il précise en effet que si ce statut ne peut porter atteinte au libre exercice du droit syndical, « toute cessation concertée du service, tout acte collectif d’indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire est interdit. ».

La filière des personnels de surveillance comprend deux corps de fonctionnaires.

D’abord, elle comprend un corps de catégorie C composé de surveillants et de gradés, accessible par concours et à l’issue d’une formation théorique et pratique de huit mois à l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP) située à Agen. Le niveau de diplôme exigé, depuis 1993, est celui du brevet des collèges. Toutefois, du fait notamment du contexte économique et social général, le niveau des candidats au concours est en réalité bien plus élevé, comme l’atteste, par exemple, le profil des élèves surveillants de la 160eme promotion. On y relève que 62 % d’entre eux possèdent au moins le baccalauréat et encore 22 % à avoir un niveau au moins équivalent à bac+2.

Le corps des surveillants comprend actuellement un grade de surveillant et surveillant principal et un grade de premier surveillant.

Ensuite, le personnel de surveillance est constitué du corps, de catégorie B, des Chefs de Services Pénitentiaires (CSP), créé en 1993. Le niveau de recrutement exigé pour le concours d’accès direct est bac+2, mais l’accès à ce corps est également possible par la voie du concours interne et par nomination au choix. Les candidats admis au concours reçoivent une formation théorique et pratique de douze mois dispensée pour partie à l’ENAP.

La réforme statutaire des corps de surveillance de 2005, dont les décrets d’application ne sont pas encore publiés, va modifier à nouveau les missions en les recentrant sur la mission de garde et de sécurité. Les deux grades de personnels de surveillance de catégorie C, surveillants et premiers surveillants, seront remplacés par quatre grades : surveillants (67 % du corps), brigadiers (17 %) : premiers surveillants (13 %) et majors (3 %). L’évolution de carrière à l’intérieur de la catégorie sera possible par tableau d’avancement et avec l’obligation de satisfaire à un examen des capacités professionnelles.

Les Chefs de services pénitentiaires (CSP1 et CSP2) sont remplacés par des lieutenants (50 % du corps), capitaines (30 %) et commandants (1,5 %). Ces personnels « participent à l’élaboration de la politique définie par le chef d’établissement...coordonnent sa mise en œuvre, dans le cadre de l’exécution des décisions et sentences pénales et du maintien de la sécurité générale de l’établissement ». L’évolution de carrière dans la catégorie B se fera par tableau d’avancement de lieutenant à capitaine et par un examen des capacités professionnelles de capitaine à commandant.

Cette réforme va répartir les missions confiées aux personnels de surveillance, par grade. A chaque grade correspondront des fonctions qui seront fixées par un arrêté du garde des Sceaux. Les surveillants qui constitueront 67 % du corps ne pourront plus accéder à certaines fonctions qui seront attribuées aux brigadiers.

Sans doute cet alignement, au demeurant partiel et formel, sur les corps de la police ne suscite pas l’hostilité des personnels et peut même leur paraître constituer une réponse à un réel déficit et à un besoin légitime de reconnaissance. On peut craindre toutefois que cette multiplication des grades ait pour effet de segmenter et, par voie de conséquence, de réduire les missions. Il serait évidemment souhaitable que ce ne soit pas le cas et que cette réforme soit l’occasion d’une véritable revalorisation du métier de surveillant. A cet égard, il importe également d’accorder une plus grande attention aux conditions de rémunération et de déroulement de carrière d’une profession, parfois décriée, dont le savoir-faire et le dévouement permettent d’assurer une régulation relativement apaisée de la vie carcérale, et ce en dépit de conditions d’exercice souvent dégradées, difficiles, voire dangereuses. Il faut savoir en effet que le traitement net de départ d’un surveillant est de 1 270 euros et de 1 980 euros en fin de carrière.

b) Des missions à clarifier
Directement au contact des détenus, les surveillants sont chargés du maintien de l’ordre et de la discipline, assurent la garde des détenus et, selon les dispositions du décret du 31/12/1977, sont « associés aux modalités d’exécution de la peine et aux actions préparant la réinsertion des personnes placées sous main de justice ». Les premiers surveillants ont, quant à eux, une fonction d’encadrement et « participent à la définition et à la mise en œuvre des mesures de sécurité. » Cependant, aucun texte n’explicite les conditions précises dans lesquelles les surveillants assurent leur mission de réinsertion, de sorte que, sur le terrain, cette fonction d’insertion est sinon marginalisée, à tout le moins diversement appréciée d’un établissement à l’autre.

Outre leurs fonctions d’encadrement des surveillants et gradés, les chefs de services pénitentiaires assurent les fonctions de chef de détention, celles d’adjoint au chef d’établissement ou de responsable d’un service d’établissement pénitentiaire. Ils peuvent également exercer la fonction de chef d’établissement dans une maison d’arrêt ou un établissement pour peine d’une capacité de deux cents places au plus. Dans ce cadre, ils participent, sous l’autorité du chef d’établissement, à l’élaboration de la politique de prise en charge des détenus et coordonnent sa mise en oeuvre. Les références statutaires à leur rôle sur le champ de la réinsertion des détenus ne sont pas plus précisées et, concrètement, il semble qu’il existe de grandes disparités de pratiques d’un établissement à l’autre.

En tout état de cause, l’absence de dispositions réglementaires précisant la mission d’insertion des personnels de surveillance révèle la persistance d’une approche essentiellement sécuritaire de leur fonction. Il est à craindre que la réforme statutaire des corps de surveillance, engagée en 2005, s’inscrive dans cette logique sécuritaire et marginalise encore davantage le rôle de réinsertion des personnels de surveillance. La modification des corps de surveillants emprunte en effet très largement à l’organisation hiérarchique et aux grades de la police et de l’armée.

Ce renforcement de la fonction sécuritaire du personnel de surveillance s’est également manifesté par la création en 2003 des Equipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS). Ces ERIS, dont l’effectif total devrait être de 460 personnes, ont pour mission de « renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires en cas d’évènements graves ou particulier, de participer à l’organisation des fouilles et de rétablir l’ordre avant l’intervention éventuelle des forces de gendarmerie ou de police ». Considérés comme des forces spéciales d’intervention, les ERIS reçoivent une formation au sein des centres de formation du GIGN et à l’ENAP. Par ailleurs, a été créée en 2003 une unité cynotechnique expérimentale destinée à « mener des recherches efficaces en matière de produits toxicologiques, de substances explosives, d’armes et de munitions » et plus généralement de « compléter l’action des personnels de surveillance en matière d’observation de la population pénale ».

1.3. Une féminisation croissante et réussie des personnels de surveillance
Exception faite des quartiers réservés aux femmes, la prison a longtemps été un lieu exclusivement masculin, aussi bien en ce qui concernait les détenus que les personnels pénitentiaires. Depuis les années 90 une évolution s’est à cet égard amorcée et même si l’administration pénitentiaire reste l’une des moins féminisées, avec celle de la police nationale, la progression des effectifs féminins y est constante. Le personnel féminin de surveillance est actuellement de l’ordre de 11 %, alors qu’il n’était que de 7,1 % en 1996 et ce taux devrait croître dans les années à venir du fait d’une représentation féminine importante au concours : 48 % de femmes reçues au concours en janvier 2001 contre 14,4 % cinq ans auparavant. Ainsi encore, en 2003, sur les 679 élèves surveillants de l’ENAP, 234 étaient des femmes (soit 34 %). Toutefois, comme le note le rapport précité de la Cour des comptes, « compte tenu des contraintes liées à l’organisation du travail et à la sécurité dans les quartiers de détention où une majorité d’hommes est incarcérée, des quotas ont limité à 20 % le nombre de postes susceptibles d’être occupés par des femmes dans les établissements ».

Des études ont été menées sur l’arrivée en nombre des surveillantes dans les prisons pour hommes et son impact sur la gestion de la détention [77]. Bien qu’il faille rester prudent en la matière, il semble se confirmer qu’il existe bien une « surveillance au féminin », plus fondée sur l’observation, la parole, l’écoute, la communication que sur le rapport de force. De ce point de vue, on peut considérer qu’il y a bien complémentarité entre surveillants et surveillantes. Ce point de vue est d’ailleurs largement partagé à tous les niveaux de l’institution pénitentiaire. Par ailleurs la perception plutôt positive par les détenus de cette présence féminine semble avoir un effet bénéfique sur le climat général et sur les tensions entre surveillants et détenus. Alors qu’ils n’hésiteraient pas à s’affronter, même violemment, aux surveillants, les détenus seraient plus mesurés face aux surveillantes.

Bien que souhaitable, la féminisation des personnels de surveillance dans les prisons pour hommes n’est pas sans conséquence sur l’organisation du travail et la gestion des effectifs, certaines tâches ne pouvant être effectuées par le personnel féminin [78]. Evidemment, on pense aux fouilles corporelles, mais aussi aux fouilles de sécurité qui nécessitent de faire appel aux collègues masculins, ce qui peut avoir pour effet de désorganiser temporairement le service.

De même, de fortes réticences existent encore en ce qui concerne l’affectation des surveillantes sur des postes exposés en détention, sur les coursives et les étages ou leur intégration à des actions d’intervention sur des détenus du fait des risques que cela peut dans certaines circonstances comporter. L’affectation des surveillantes à des postes ou à des tâches protégés ne suscite d’ailleurs pas plus l’unanimité, tant de la part des surveillantes que des gradés. Un rapport de 1999 réalisé à la demande des services centraux de l’administration pénitentiaire, sans se prononcer sur cette question, préconise, à tout le moins, une formation régulière aux techniques actives de sécurité dispensée à l’ensemble du personnel et considère que le taux de féminisation en détention ne devrait pas être supérieur à 10 %. Il est intéressant de noter que l’instruction du 21 mai 2001 des mêmes services centraux, tirée du rapport précité, rappelle à plusieurs reprises l’impérieuse nécessité d’assurer, à l’exception de la fouille, l’égalité entre surveillantes et surveillants et préconise l’instauration de binômes ou trinômes qui circuleraient comme des îlotiers, composés d’équipes mixtes de deux à cinq agents permettant, sur une zone donnée de l’établissement, d’adapter les activités aux nécessités et aux besoins de la journée de détention.

La présence au demeurant souhaitable de surveillantes en plus grand nombre impose, en matière de conditions de travail et de compensations en termes d’effectifs, mais aussi de locaux, certains aménagements dont la réalisation a pris du retard. En ce qui concerne les locaux, les installations sanitaires et vestiaires ne permettent pas toujours un accueil décent du personnel féminin dans les prisons pour hommes.

S’agissant des conditions de travail et l’organisation du travail, des
dispositions particulières ont été précisées par une note ministérielle du 7 septembre 2001 pour les surveillantes enceintes en ce qui concerne l’affectation en mirador ou en patrouille motorisée ou encore le service de nuit, les séances de formation au tir. La mise en œuvre de ces dispositions nécessitent tout à la fois une réorganisation du travail, mais également des effectifs supplémentaires. Il en va de même en ce qui concerne les congés de maternité.

C’est, de toute évidence, une situation à laquelle l’administration pénitentiaire sera de plus en plus confrontée à l’avenir du fait à la fois de la féminisation des personnels de surveillance, mais aussi de leur rajeunissement. Cela implique d’ajuster en conséquence les effectifs. Il existe de fait un mécanisme propre à l’administration pénitentiaire qui permet théoriquement de corriger les dotations en effectifs par un « taux de compensation pour les charges et besoins du service » (TCCBS). Le principe d’un tel dispositif est pertinent, même si les modalités de calcul ne semblent pas prendre en compte la réalité des besoins.

Par ailleurs, il existe de fortes disparités entre établissements en matière de mixité, au point qu’on peut se demander à quelles règles obéissent les affectations en la matière. Ainsi jusqu’en mars 2004, la maison d’arrêt de Grasse n’avait aucune surveillante alors que son « quota » l’autorisait à en recevoir 11 ; après mars 2004, il fut prévu de relever le seuil à 23 surveillantes, soit plus du double ! A l’inverse, toujours à la même période, la maison d’arrêt de Rennes qui avait une « capacité d’accueil » de surveillantes de 12 avant mars 2004, vit cette capacité réduite à 2 surveillantes après mars 2004 !

1.4. Des conditions de travail difficiles : pénibilité et souffrance au travail
Les surveillants travaillent dans des conditions difficiles. Ils passent le temps de leur activité professionnelle, c’est-à-dire une partie importante de leur existence, dans un environnement, la prison, particulièrement déstabilisant. Violences, tensions, détresses sociales et psychiques, misère affective, souffrances, maladies, indigence forment en quelque sorte le paysage de leur quotidien. Les incidents se multiplient et les agressions entre détenus, mais aussi envers les surveillants, augmentent régulièrement.

Tableau 15 : Evolution des incidents

Source : Annuaire statistique ; administration pénitentiaire 2005.

A ce contexte s’ajoutent des locaux oppressants, vétustes, souvent insuffisamment entretenus, parfois à la limite de l’insalubrité, comme a pu le constater une délégation de la section des Affaires sociales de notre Assemblée lors d’une visite à la prison de La Santé.

Par ailleurs, le rythme de travail hebdomadaire des personnels de surveillance repose sur le principe du roulement en trois périodes de travail : une matinée (7h-13h), un après-midi (13h-19h), et ensuite une matinée suivie d’une nuit (7h-13h ; repos ; 19h-7h). Cette troisième période de travail est suivie d’un jour de garde puis d’un jour de repos.

Au surplus, la tendance au renforcement de la mission sécuritaire des surveillants a pour effet de parcelliser les tâches, de confiner leur activité à une succession de gestes répétitifs, à réduire leur fonction à celle de « porte-clés », comme ils le déplorent eux-mêmes. De surcroît, le travail de nuit, posté (mirador), les conséquences qui en résultent en termes de rythme de vie et d’organisation de la vie, notamment familiale, constituent des éléments déstabilisateurs qui ajoutent à la pénibilité réelle et ressentie de la fonction de surveillant. Enfin, le sentiment est assez largement partagé parmi les personnels de n’être reconnus ni par l’opinion publique ni même par les autorités de tutelle.

Cet ensemble d’éléments a sans aucun doute pour conséquence d’affecter l’intérêt que portent à leur travail des personnels qui, pour nombre d’entre eux, n’ont pas particulièrement choisi ce métier par vocation. On peut comprendre dès lors le constat dressé par le Sénat [79] d’un personnel découragé. Comment dans ces conditions s’étonner du taux élevé d’absentéisme parmi les personnels de surveillance ? Le rapport du Sénat précité notait une recrudescence de l’absentéisme lié à des causes médicales et évaluait le nombre de journées de travail correspondant à 1 300 équivalents temps plein ; il ne semble pas que la situation actuelle soit à cet égard plus favorable.

Sans doute l’amélioration des conditions de travail doit-elle, sur les différents aspects évoqués, constituer une priorité. Mais il importe également de combler le déficit qu’enregistre l’administration pénitentiaire en termes d’image et de considération. En effet, comme le souligne Paul Mbanzoulou « les surveillants ont le sentiment que les détenus sont mieux considérés qu’eux-mêmes. Ils se sentent mal, méprisés et ignorés aussi bien par leur hiérarchie que par la société tout entière. » [80]. La nécessaire revalorisation du métier de surveillant, qui peut en être un des moyens, passe sans aucun doute par une redéfinition de son rôle et un rééquilibrage entre sa mission de sécurité et sa mission de réinsertion au profit de cette dernière. Le renouvellement démographique de ce corps et l’élévation du niveau de recrutement, réglementaire et réelle, constituent pour ce faire une opportunité qu’il convient de saisir en s’appuyant sur un dispositif de formation initiale et permanente plus conséquent.

1.5. Une formation de courte durée pour les gradés et les surveillants

Les candidats admis au concours suivent une formation rémunérée d’une durée théorique de huit mois [81], en alternance, organisée par l’Ecole nationale d’administration pénitentiaire. En réalité, la durée effective de formation est de l’ordre de 22 semaines, soit cinq mois et demi, ce qui est manifestement insuffisant au regard de la densité du programme de formation [82]. La formation des surveillants comprend trois cycles de scolarité au cours desquels trois domaines sont abordés : droit des institutions et politiques pénitentiaires, personnes placées sous main de justice, administration et management, et enfin deux périodes de stages. Il est significatif de constater que la séquence de formation consacrée à l’insertion et à la connaissance des personnes placées sous main de justice représente moins d’un tiers de la formation théorique. Bien que cela ne concerne pas seulement les élèves surveillants, il importe cependant de souligner les efforts entrepris par l’ENAP pour mettre en place une formation à la prévention du suicide et au repérage du prosélytisme.

On doit néanmoins regretter que, hormis les formations de spécialisation, la formation continue reste le parent pauvre de l’institution pénitentiaire, en particulier vis-à-vis des personnels de surveillance. La situation tendue en matière d’effectifs constitue un obstacle à la prise en compte de la formation continue comme une condition majeure de la qualité de l’institution pénitentiaire et de sa capacité à s’adapter aux évolutions. C’est ce que reconnaît l’ENAP elle-même : « La place assignée à la formation continue au sein même de notre administration manque encore de clarté. Le premier écueil consiste en son caractère certes obligatoire en théorie mais régulièrement soumis aux incontournables nécessités du service » (ENAP. Rapport d’activité 2004).

Les orientations mises en oeuvre en matière de formation s’inscrivent dans
la volonté de faire de l’ENAP une véritable école professionnelle. L’adaptation des métiers à l’évolution des personnes prises en charge et des politiques conduites constitue une préoccupation majeure de l’ENAP.

Il convient en particulier de souligner le travail réalisé pour élaborer une collection de guides de Pratiques de références opérationnelles (PRO), qui constituent autant de références de bonnes pratiques professionnelles attachées à un poste ou à une situation de travail et qui devraient concourir à l’homogénéisation « par le haut » des pratiques professionnelles.

Encadré 12 : L’Ecole nationale d’administration pénitentiaire (ENAP)
Anciennement dénommée EFPAP (Ecole de formation des personnels de l’administration Pénitentiaire), puis ensuite EAP (Ecole d’administration pénitentiaire) elle est enfin rebaptisée ENAP (Ecole Nationale d’administration pénitentiaire) suite à un arrêté du 20 juillet 1977 régissant l’organisation et le fonctionnement de l’établissement. Le 20 septembre 1994, le comité interministériel pour l’aménagement du territoire (CIAT) décide la délocalisation de l’école à Agen. Dès le 22 janvier 1998, un arrêté modifiant l’organisation et le fonctionnement de l’école définis en 1977, dessine les prémices de cette réorganisation.
L’ENAP est un établissement public administratif rattaché au ministère de la Justice et qui relève de la direction de l’administration pénitentiaire. Ses effectifs budgétaires étaient de 231 agents en 2004.
L’ENAP est le seul établissement de formation initiale (c’est-à-dire dispensée après réussite au concours choisi) pour tous les personnels pénitentiaires, y compris les personnels administratifs et techniques. En 2004, 3 771 élèves ont été formés en formation initiale, dont 2 656 personnels de surveillance, 509 personnels d’insertion et de probation, 71 personnels de direction, 170 personnels administratifs et techniques.
Elle assure également la formation continue des cadres, des acteurs de formation et des différents « spécialistes » (chargés d’application informatique, moniteurs de sport), soit 2 746 agents.
Elle a pour mission de donner aux fonctionnaires pénitentiaires une formation professionnelle théorique et pratique avant qu’ils n’accèdent à un emploi. Elle offre également des possibilités de perfectionnement et de formation continue tant pour leur permettre de se préparer à une promotion (formation dite d’adaptation à la fonction) que pour se maintenir informés de l’évolution de l’action de l’administration pénitentiaire.
Les formations sont assurées pour une large part par des formateurs de l’administration pénitentiaire, par des intervenants contractuels, généralement universitaires, en particulier dans les matières relatives au management ou au droit ainsi que par des invités extérieurs, appartenant notamment à d’autres administrations comme par exemple les douanes.
En 2004, l’ENAP a formé 6 517 élèves dont 2 276 surveillants et disposait d’un budget de 26,5 millions d’euros.
Source : Site de l’ENAP

On notera également la construction, en 2005, dans l’enceinte de l’école d’un bâtiment de simulation, comprenant notamment une zone parloir, une infirmerie, des cellules et permettant de mettre, pratiquement sur chaque matière, les élèves en situation. Jeux de rôle, séquences filmées, suivies de briefing assurent par des méthodes actives la bonne assimilation des référentiels de bonnes pratiques.

Par ailleurs, il convient de veiller à l’adaptation des métiers à l’évolution des personnes prises en charge et des politiques conduites. A cet égard, « l’important travail réalisé au sein de l’administration pénitentiaire pour l’élaboration du référentiel emploi-formation a apporté à l’école un outil très utile dans le cadre de l’élaboration des contenus de formation. » [83].

Les élèves surveillants s’engagent à servir l’Etat pour une durée minimale de trois ans et, en cas de démission, sont passibles d’un remboursement au prorata de la durée de formation suivie. En réalité le taux de démissions est assez faible, de l’ordre de 5 %, et celles-ci interviennent très rapidement, soit à la suite de la réussite à un autre concours, soit à l’issue du stage au cours duquel l’élève découvre la réalité de l’univers carcéral.

2. Les personnels d’insertion et de probation
Ils sont constitués de conseillers d’insertion et de probation (CIP) et d’assistants de service social (AS), de chefs de service d’insertion et de probation (CSIP), de Conseillers techniques de service social (CTSS), de directeurs d’insertion et de probation (DIP) et enfin de directeurs de SPIP.

2.1. Une construction statutaire progressive

Les premiers travailleurs sociaux qui sont intervenus dans les établissements pénitentiaires étaient les assistants de service social. En 1977, l’administration pénitentiaire a créé le corps des éducateurs de l’administration pénitentiaire, recrutés par concours au niveau baccalauréat, lesquels étaient plus particulièrement chargés de missions d’observation et de la rééducation des détenus en vue de leur réinsertion sociale, du contrôle des condamnés mis à l’épreuve, des libérés conditionnels et des interdits de séjour assistés tandis que les assistants sociaux étaient chargés des démarches administratives intéressant le reclassement des détenus, de la préparation active de la sortie, des contacts avec l’extérieur (famille, services sociaux...).

Le décret 93-1114 du 21 septembre 1993 crée le corps des conseillers d’insertion et de probation (CIP) recrutés pour le concours externe au niveau bac+2, « ils sont plus particulièrement chargés d’une mission d’aide à la réinsertion sociale, qu’ils peuvent exercer tant en milieu ouvert qu’en milieu fermé.... Ils participent notamment à la prévention des effets désocialisants de l’emprisonnement et au maintien des liens familiaux et préparent les mesures d’individualisation ... ils concourent à la préparation des décisions de justice à caractère pénal et en assurent le suivi et le contrôle ». Ainsi, assistants sociaux et conseillers d’insertion et de probation (CIP) se voient confier les mêmes missions.

Le décret 99-276 du 13 avril 1999 crée les services pénitentiaires d’insertion et de probation, services départementaux regroupant le comité de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) et le service socio-éducatif de l’établissement pénitentiaire d’un même département. Dorénavant les travailleurs sociaux exerçant dans les établissements pénitentiaires dépendent hiérarchiquement des Directeurs des services d’insertion et de probation (DSIP) et non plus des chefs d’établissement.

En 2005, la réforme de la filière d’insertion et de probation ajoute un grade, celui de directeur d’insertion et de probation (DIP). La filière se décline dorénavant en CIP, chargés du suivi des Personnes placées sous main de justice (PPSMJ) et en Chef de services d’insertion et de probation (CSIP), en Directeur d’insertion et de probation (DIP) et en Directeur de services d’insertion et de probation (DSIP), exerçant des fonctions d’encadrement.

Les CIP suivent un cursus de formation de 2 ans en alternance à l’ENAP et dans les SPIP articulé autour de 5 axes : connaissance de l’institution, connaissance de soi, connaissance de la PPSMJ, connaissance des outils et pratiques professionnelles et connaissance des partenaires. L’évolution professionnelle au sein de la filière se fait par concours ou tableau d’avancement uniquement.

2.2. Une charge de travail en augmentation constante
Le suivi des personnes placées sous main de justice nécessite une proximité avec les magistrats en particulier les juges de l’application des peines qui prononcent les modifications des mesures de contrôle et les affectations des travaux d’intérêt général (TIG), autorisent les sorties du territoire, émettent un avis sur les Permanences d’orientation pénale (POP) effectuées pour des probationnaires, demandent des révocations de mesures... ; décisions prises avec les éléments transmis par les travailleurs sociaux.

De ce point de vue, la réforme des CPAL a modifié sensiblement les pratiques professionnelles des travailleurs sociaux par la délocalisation des services qui en a découlé.

Avant cette réforme, lorsque magistrats de l’application des peines et travailleurs sociaux partageaient les mêmes locaux au sein d’un tribunal, les relations professionnelles étaient facilitées par cette localisation qui permettait un échange quotidien et oral sur les dossiers, complété si nécessaire par les écrits. La délocalisation a contraint les travailleurs sociaux à communiquer avec les magistrats quasi exclusivement par le biais de rapports.

Cette réorganisation a eu une conséquence sur la permanence d’orientation pénale (POP). Celle-ci a lieu au tribunal et oblige dorénavant les travailleurs sociaux à se déplacer, et donc à quitter leur service durant une journée pour se rendre disponible au tribunal de grande instance (TGI). A l’antenne milieu ouvert du SPIP 91, chaque travailleur social est de permanence d’orientation pénale une fois par semaine. Cette organisation répartit la charge de travail en ce qui concerne les suivis des mesures sur quatre jours au lieu de cinq.

Simultanément les quotas auparavant déterminés par l’administration pénitentiaire - 70 dossiers par travailleur social en milieu ouvert, 100 en milieu fermé - ont été supprimés. Les travailleurs sociaux suivent entre 70 et plus de 200 dossiers, 225 au SPIP de Saint-Malo, 110 au SPIP de Colmar, plus de 100 à l’antenne milieu ouvert du SPIP 91. Parallèlement à l’évolution de la filière, les mesures prononcées ont augmenté et en plus du suivi des libérés conditionnels, des semi-libres, des interdits de séjour, ont été ajoutées aux tâches confiées aux travailleurs sociaux, le Travail d’intérêt général (TIG), le Placement sous surveillance électronique (PSE), la permanence d’orientation pénale, le placement en chantier extérieur, l’ajournement avec mise à l’épreuve, les mesures de contrôle judiciaire, le suivi socio-judiciaire, la Nouvelle procédure d’aménagement de peine (NPAP).

Les charges de travail déjà importantes auparavant sont devenues insoutenables et rendent difficiles l’accès à la formation continue pour les travailleurs sociaux. La formation est pourtant nécessaire face à une population changeante. Les problématiques telles que la pédophilie, la délinquance urbaine n’étaient pas autant posées il y a une quinzaine d’années. La diversité des origines ethniques des personnes suivies nécessite des formations sur leur culture respective. La volonté de se former s’efface souvent devant la charge de travail qui ne fera que s’accumuler pendant le temps de formation. La loi Perben 2 a entraîné par la multiplication des mesures, une véritable inflation des écrits professionnels et l’explosion du nombre d’entretiens alors que la population carcérale augmentait.

2.3. Des conditions matérielles de travail qui restent difficiles
Les déplacements extérieurs sont fréquents pour tous les travailleurs sociaux, et plus particulièrement pour ceux du milieu ouvert : rencontres avec les partenaires extérieurs, enquêtes de faisabilité pour le placement sous surveillance électronique, visites à domicile des probationnaires éloignés du SPIP et qui n’ont pas la possibilité matérielle de se déplacer..., et nécessitent du temps. Les travailleurs sociaux qui travaillent en antenne mixte interviennent en milieu ouvert et en milieu fermé. Cette spécificité les oblige à se déplacer sur les deux sites en plus de se rendre au tribunal de grande instance (TGI) pour les permanences d’orientation pénale. Il est fréquent qu’un travailleur social soit chargé d’un secteur géographique éloigné du SPIP compte tenu du découpage de la carte pénitentiaire : le secteur d’Etampes (91) se trouve à plus de 40 kms de Corbeil-Essonne, siège du SPIP. Pour éviter que des probationnaires, qui rencontrent des difficultés financières, n’aient à prendre en charge des frais de transport, les travailleurs sociaux mettent en place des permanences locales souvent dans les locaux de maison de justice.

Pour ces déplacements, les travailleurs sociaux doivent utiliser leur véhicule personnel, faute de disposer de véhicules de service. Ils sont remboursés des frais de carburant mais la nomenclature de remboursement ne permet pas la prise en charge des frais d’entretien. Par ailleurs, les travailleurs sociaux ont l’obligation, lorsqu’ils utilisent leur véhicule, de souscrire à une extension d’assurance au même titre que des commerciaux. Cette extension d’assurance est intégralement à leur charge.

Dans certains établissements pénitentiaires, les conditions matérielles des travailleurs sociaux en milieu fermé sont à l’image des conditions d’incarcération des détenus : cellules transformées en bureaux, donc exigus, peu entretenus et souvent mal chauffés, manque de matériels de bureau. Ces conditions matérielles de travail rendent encore plus difficiles les conditions d’exercice de leurs missions.

2.4. Le renforcement nécessaire des effectifs
Face à cette surcharge de travail, les travailleurs sociaux n’ont d’autre choix que de centrer leur activité sur l’urgence et les actes professionnels incontournables au détriment du suivi individuel qui permet pourtant de travailler avec le justiciable autour de sa problématique. Le travail social finit par se réduire à de la « gestion de stock », de la production d’écrits parfois vides de contenu puisque concernant une personne non connue, du travail administratif et d’accueil pour pallier un déficit en personnel administratif et au détriment de l’accompagnement social, du travail en partenariat et surtout de la prévention de la récidive. L’équilibre entre les deux missions des SPIP, l’insertion et la probation, pourrait être rompu au détriment de l’insertion : le risque étant que les CIP n’exercent plus que leur mission de contrôle des obligations.

Le député Warsmann préconisait dans son rapport (2003) un renfort des effectifs des travailleurs sociaux à hauteur de 3 000 équivalents temps plein et plaidait pour « un renforcement drastique des moyens dévolus à l’exécution et à l’application des peines qui doivent être considérées comme une véritable priorité, à défaut, c’est l’ensemble de l’édifice pénal qui s’en trouve fragilisé ». Sans ce renfort, ce sont les détenus non demandeurs qui devront attendre de se trouver dans les conditions d’examen d’un aménagement de peine pour rencontrer un travailleur social mais aussi les prévenus.

Cependant, le renfort en effectifs des travailleurs sociaux ne peut suffire. Les SPIP fonctionnent avec un effectif en personnel administratif insuffisant voire inexistant. Le SPIP 91 antenne milieu ouvert fonctionne avec deux personnels administratifs, un à 80 %, l’autre à mi-temps, pour 22 travailleurs sociaux. Certains DSPIP demandent aux travailleurs sociaux d’exécuter des tâches administratives telles que l’affectation des dossiers ou de tenir le standard. La délocalisation des SPIP n’a pas été soutenue par un recrutement en personnel administratif ce qui provoque un retard inévitable dans la prise en charge des dossiers et dans les relations avec les magistrats mais également dans la gestion des archives, domaine important pour les SPIP compte tenu de la nécessité de retrouver rapidement un dossier archivé pour effectuer un rapport concernant une personne suivie dans le passé pour laquelle une enquête rapide est demandée.

2.5. Les actions à développer en priorité
Trois types d’actions, aujourd’hui négligés, devraient être développés : un travail social en amont et pas seulement au moment de la sortie ; un meilleur suivi individuel des détenus ; une collaboration accrue avec les personnels de surveillance.

a) Le travail social en amont

Un travail social en amont, dès le début de l’incarcération permettrait d’éviter en partie le processus d’aggravation de la situation sociale du détenu, en particulier du prévenu : contact avec l’employeur ou l’organisme de formation pour éviter un licenciement pour absence injustifiée et/ou proposer de suite un aménagement de peine quand la situation pénale le permet, contact avec le praticien ou le thérapeute pour comprendre la pathologie, contact avec la famille pour appréhender la situation familiale et éviter une rupture des liens familiaux, mise à plat de la situation sociale pour éviter qu’elle ne s’aggrave par l’accumulation des impayés de loyer ou des créances non honorées... Le dépistage précoce des problématiques sociales, économiques, familiales et médicales est un atout pour la prévention de la récidive car il permet l’orientation rapide vers les intervenants : centre médico-psychologique (CMP), enseignants, antenne toxicomanie, antenne alcoologie, résolution de certains problèmes (garde d’un chien laissé dans l’appartement), contact avec les familles d’accueil des enfants ou la DDASS, approvisionnement en vêtements, repérage des plus démunis... Ce travail en amont ne peut plus être effectué aujourd’hui faute de disponibilité des travailleurs sociaux accaparés par d’autres tâches.

L’entretien effectué dans le cadre de l’accueil des personnes incarcérées est souvent exercé dans des conditions qui ne favorisent pas la confidence par le détenu est reçu par de nombreuses personnes, en peu de temps (chef de détention, médecin, psychologue si nécessaire) en plus du travailleur social. Le détenu est lui-même peu enclin à répondre aux questions puisqu’il sort d’une garde à vue suivie d’un jugement qu’il vient à peine d’accepter. L’entretien est ponctuel et ne permet que rarement une prise en charge précoce. Pourtant ces dépistages permettraient d’envisager la construction d’un projet de réinsertion en amont. Les travailleurs sociaux devraient pouvoir connaître tous les détenus de leur secteur sans que ceux-ci n’aient à en formuler une demande, souvent écrite.

b) Un meilleur suivi individuel des détenus

Le renforcement des effectifs est incontournable pour restaurer un niveau de qualité du suivi individuel. Les dispositifs collectifs, tels que les groupes de parole, la prise en charge de groupe, souvent préconisés pour pallier le manque d’effectifs constituent des outils supplémentaires et ne peuvent se substituer à l’accompagnement individuel durant lequel le travailleur social essaie de provoquer chez le détenu ou le probationnaire le travail d’introspection nécessaire pour prévenir la récidive des actes délictueux. S’arrêter sur les circonstances du passage à l’acte, solliciter l’adhésion à la mesure ou à l’acceptation de la sanction pénale, permettre la compréhension de la sanction, tenter de comprendre en écoutant ce que le justiciable peut dire de son acte pour parvenir à lui donner du sens, tout cela forme le point de départ de l’individualisation de la peine.

Un projet d’insertion individualisé et structuré dans le temps peut alors être co-construit avec le détenu. Celui-ci, tant qu’une date de procès ne lui a pas été communiquée, ne sait pas quelle sera la durée de son emprisonnement. Cette absence de repères dans le temps et aussi de projets pour structurer ce temps rend l’insertion difficile. Avoir un projet peut aider le détenu à se construire ou à se reconstruire une identité positive.

Le temps est fondamental pour la maturation d’un projet. Sans renfort en effectifs, les travailleurs sociaux continueront à absorber des dossiers, à survoler les prises en charges mais ne pourront honorer les missions qui leur sont confiées.

c) Une collaboration accrue avec les personnels de surveillance L’articulation entre la mission des SPIP et celle du personnel de surveillance a-t-elle été vraiment réfléchie ? Si elle n’est pas repensée, l’image dévalorisée, de non reconnaissance du personnel de surveillance sera encore aggravée [84]. Le personnel de surveillance a une connaissance de proximité de la personne détenue qu’il n’a pas la possibilité de transmettre faute de transversalité institutionnelle pour le faire. Il peut observer le détenu durant les activités, les parloirs mais également dans son vécu à l’intérieur de la cellule et connaître ses centres d’intérêt, ses relations ou inimitiés avec les autres détenus... autant d’éléments inconnus aux autres professionnels intervenants autour de la personne détenue. Son rôle se trouve essentiellement centré sur sa mission de garde alors que dans la définition de ses missions il a également une mission de réinsertion. Or celle-ci n’est pas concrètement définie. La création d’équipe pluridisciplinaire lui offrirait la possibilité de partager sa connaissance du détenu avec les autres intervenants : travailleur social et partenaires. Cette équipe permettrait une prise en charge du détenu dans sa globalité en mutualisant les connaissances parcellaires de tous et profiterait ainsi à l’ensemble des professionnels. Elle faciliterait la compréhension des comportements lors de violence, de tentative de suicide, de refus de soins... ainsi que l’orientation vers les partenaires intérieurs et extérieurs. Elle permettrait l’élaboration de projet de réinsertion en réunissant dans le cadre d’un échange institutionnel et non plus informel ou occasionnel les éléments nécessaires à sa construction.

Alors que les différents professionnels qui interviennent en détention sont souvent formés à cet exercice, les surveillants ne possèdent pas toujours ce type de savoir-faire. Ils devraient par conséquent suivre une formation adaptée au travail en équipe pluridisciplinaire ainsi qu’à l’exercice d’une observation plus affinée et plus analytique des comportements. Savoir observer, décrypter et rendre compte implique une formation minimum en sciences humaines.

3. Les personnels de direction
Le corps des directeurs des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire est accessible par concours externe aux personnes âgées de moins de 35 ans titulaires d’une licence ou d’un diplôme équivalent et par concours interne aux agents de la fonction publique justifiant d’au moins quatre années d’ancienneté. Suivent ensuite deux années de formation à l’ENAP, à l’issue desquelles les directeurs sont titularisés.

Ils sont généralement affectés à la tête d’établissements importants, de plus de 200 places, ou exercent leurs fonctions dans les directions régionales ou encore en administration centrale. Les cadres dirigeants de l’administration pénitentiaire étaient au nombre de 426 au 1er janvier 2005.

Du fait même de leur position hiérarchique, les directeurs jouent évidemment un rôle clé dans l’administration des établissements, la gestion des personnels et des personnes détenues. Ils disposent en effet, sous le contrôle du directeur régional et dans un cadre réglementaire, d’un pouvoir disciplinaire sur les personnes détenues.

Avant 1999, date de création des SIP, les directeurs d’établissements avaient également la responsabilité de la politique de réinsertion et l’autorité sur les personnels sociaux. Il reste qu’ils exercent une influence déterminante sur les conditions générales de détention, sur le déploiement du tissu associatif et les activités socio-éducatives, sur la politique de formation et d’emploi carcéral. La grande diversité des pratiques et des initiatives observées dans ces domaines d’un établissement à l’autre n’est pas, semble-t-il, étrangère à la personnalité et à la sensibilité des chefs d’établissement et à leur empreinte personnelle.

Comme le relève le rapport de la Cour des comptes de 2000, les chefs d’établissements pénitentiaires sont souvent placés à l’intersection l’exigences et de pressions contradictoires de la part des personnels, des personnes placées sous main de justice, des intervenants extérieurs et de l’administration centrale. « Si les sanctions officielles sont rares, les sanctions officieuses (mutations imposées, mises à l’écart dans des postes de chargés de mission) sont nombreuses. »

4. L’implication croissante des partenaires extérieurs

L’ouverture de l’univers carcéral au monde extérieur, progressivement opérée au cours des dernières décennies et accentuée récemment, a favorisé l’intervention de nouveaux acteurs en prison : fonctionnaires d’autres ministères, et membres d’associations notamment [85].

4.1. Les agents publics d’autres ministères
Chaque établissement pénitentiaire bénéficie du concours d’agents publics rattachés à d’autres ministères, qu’il s’agisse du ministère de la Santé, de l’Éducation nationale, ou du Travail et des affaires sociales.

Ils contribuent par ailleurs, dans leur domaine respectif, au développement de la dynamique des dispositifs d’insertion mis en oeuvre à la faveur des personnes incarcérées.

Par ailleurs, il convient de souligner l’apport des agents chargés de missions temporaires. En effet, bon nombre de tâches nécessaires au fonctionnement des établissements pénitentiaires sont réalisées par des personnes recrutées pour un temps donné. Le travail effectué par des agents contractuels (vacataires), notamment dans le champ administratif, est tout à fait significatif. Il en va de même du service rendu par les nombreux partenaires de l’administration pénitentiaire, œuvrant en milieu carcéral dans le cadre d’un contrat emploi-jeune. De même, la présence et l’investissement des personnes titulaires d’un emploi-jeune au sein des détentions (agents de justice, assistants de formation) permettent de répondre à certains besoins laissés en retrait ou occultés jusqu’à présent. La disparition progressive des contrats emploi-jeune n’ira pas sans poser des difficultés de fonctionnement.

4.2. Les acteurs impliqués dans le réseau associatif
Le secteur associatif assure une présence essentielle au sein de l’univers carcéral. Il tient une place importante dans la dynamique des dispositifs d’insertion sociale et professionnelle s’adressant aux personnes privées de liberté.

Plus d’une dizaine d’associations reconnues au niveau national œuvrent au sein des établissements pénitentiaires pour apporter aide et soutien aux détenus, aux sortants de prison et à leurs familles (annexe n° 4). Précieuse, leur implication enrichit et complète avec efficacité les actions pilotées par les services pénitentiaires d’insertion et de probation dans de divers domaines liés à la vie des personnes détenues : maintien des liens familiaux, développement des activités socioculturelles et sportives, enseignement, orientation et préparation à la sortie.

Au plan local, ces nombreuses associations contribuent activement à l’accompagnement des publics incarcérés grâce à leurs savoir-faire riches et complémentaires. Le milieu carcéral se fait donc le terrain de rencontre et de brassage de différentes cultures professionnelles et associatives.

II - LES DISPOSITIFS FAVORISANT LA RÉINSERTION SOCIALE ET PROFESSIONNELLE DOIVENT ÊTRE DÉVELOPPÉS
Les actions visant à entretenir et favoriser le lien social, durant l’incarcération, sont essentielles car elles influent fortement sur le vécu carcéral de chaque détenu et sur le désir de réinsertion (A). La réinsertion professionnelle repose principalement sur la formation professionnelle et le travail pénitentiaire (B).

A - LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA RÉINSERTION SOCIALE
Le maintien des liens familiaux (1), la lutte contre l’indigence (2), la mise en place d’activités culturelles et sportives (3) ainsi que les actions d’enseignement et de lutte contre l’illettrisme (4), tels sont les principaux dispositifs visant à favoriser la réinsertion sociale des détenus.

1. Le maintien des liens familiaux et matrimoniaux

L’incarcération fragilise les liens familiaux au sein des couples et au sein des familles. 11 % des personnes détenues qui avaient un conjoint déclarent que leur union s’est rompue dans le mois de leur incarcération. 320 000 adultes et 70 000 enfants sont concernés par la détention d’un proche et 20 000 femmes ont un conjoint détenu. [86]
Les détenus peuvent rester en lien avec leurs familles et amis au travers des relations épistolaires et téléphoniques (a), des visites au parloir (b) et, pour un nombre limité de détenus, grâce aux unités expérimentales de visite familiale (c). Pour les détenus qui ont accompli la moitié de leur peine, ils peuvent bénéficier de permission de sortir pour le maintien des liens familiaux.

1.1. La correspondance écrite et téléphonique
Le code de procédure pénale prévoit que les détenus peuvent écrire à toute personne de leur choix et recevoir les lettres de toute personne. Ces lettres peuvent être lues à des fins de contrôle tant à l’arrivée qu’au départ. [87] Les détenus (à l’exception des détenus incarcérés en maison d’arrêt) peuvent également téléphoner à leurs frais ou aux frais de leur correspondant, l’identité du correspondant et le contenu de la conversation étant contrôlés. L’accès au téléphone varie selon les établissements. Ainsi, au centre de détention de Muret, l’accès est libre pendant les heures d’ouverture de l’espace réservé aux cabines téléphoniques.

1.2. Les visites au parloir

Le code de procédure pénale [88] dispose qu’« en vue de faciliter le reclassement familial des détenus à leur libération, il doit être particulièrement veillé au maintien et à l’amélioration de leurs relations avec leurs proches, pour autant que celles-ci paraissent souhaitables dans l’intérêt des uns et des autres. ». Les prévenus doivent pouvoir être visités au moins trois fois par semaine et les condamnés au moins une fois par semaine. Conséquence de la diversité des établissements pénitentiaires, les modalités des visites au parloir varient d’une prison à l’autre. Ainsi, au centre de détention de Muret (630 détenus), les parloirs sont organisés les samedis, dimanches et jours fériés de 8 heures 15 à 12 heures et de 13 heures 15 à 18 heures. Leur agencement (cloisons légères de séparation d’une hauteur de 1,50 m environ) ne permet pas au détenu et aux personnes qui les visitent d’être isolés des autres visiteurs et détenus. La maison d’arrêt de La Santé (1 200 détenus) organise des parloirs du mercredi au vendredi de 8 heures à 9 heures 30 et de 13 heures à 15 heures 30 ainsi que le samedi de 8 heures à 10 heures et de 13 heures à 16 heures [89].

Outre l’exiguïté de la majorité des parloirs, situés dans des locaux mal adaptés, l’éloignement géographique de la famille du détenu est aussi un obstacle au maintien des liens familiaux. Le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale [90] a pu constater la rupture totale des liens familiaux de certains métropolitains, notamment des femmes, arrêtés en Guyane ou aux Antilles pour des affaires liées à des trafics de stupéfiants. Outre le cas particulier de l’éloignement des départements et territoires d’Outre-mer, la question de l’éloignement se pose avec une acuité particulière pour les femmes détenues puisque les trois maisons d’arrêt et les trois établissements pour peine pour femmes sont situés dans le Nord (Rennes, Versailles et Fleury-Mérogis et Rennes, Bapaume, Joux-la-Ville). La question du maintien des liens familiaux des mineurs incarcérés se pose de la même façon. La répartition géographique actuelle des quartiers pour mineurs conduit souvent les mineurs à être incarcérés loin de leur famille (voir supra chapitre I, partie II). La Défenseure des enfants remarque que « certains jeunes détenus dont les relations avec leur famille étaient très distendues ou très conflictuelles avant même leur incarcération vivent souvent celle-ci dans une grande solitude, la famille se désintéressant de leur situation ce qui est particulièrement problématique au moment de leur libération. ». [91]

Dans ce contexte, la politique de maintien des liens familiaux « s’oriente ainsi vers une proximité géographique de l’incarcération par rapport au domicile de la famille du détenu, dans le respect des contraintes de sécurité. Des locaux d’accueil des familles en attente de parloirs sont également indispensables et doivent être adaptés à leurs besoins, notamment à l’accueil des enfants (mobilier et jouets). ». [92]

La politique de maintien des liens familiaux mobilise l’administration pénitentiaire, les collectivités territoriales et le secteur associatif. En 2004, 70 % des établissements pénitentiaires disposent de locaux d’accueil des familles, l’objectif étant d’atteindre 76 % en 2006 et 92 % en 2010. 55 % des établissements sont dotés d’espaces aménagés pour les enfants, l’objectif étant d’atteindre 62 % en 2006 et 90 % en 2010. [93] La gestion des locaux dédiés à l’accueil des familles en attente de parloir est généralement confiée à des associations. L’administration pénitentiaire a signé, en 2004, une convention pluriannuelle d’objectifs avec dix associations dont la Fédération des « Relais enfants-parents » (FREP) et l’Union des fédérations régionales d’associations de maisons d’accueil des familles et de proches de personnes incarcérées (UFRAMA). Cette convention garantit le financement des associations pendant trois ans. L’UFRAMA gère 140 structures d’accueil dont trente disposent d’un hébergement de nuit. La FREP coordonne l’action de seize relais régionaux, elle assure des permanences éducatives dans 20 % des établissements pénitentiaires et accompagne environ 2 500 enfants aux parloirs par an. [94] A titre d’exemple au centre de détention de Muret, le relais enfants-parents intervient en collaboration avec le SPIP de cet établissement et propose, outre l’accompagnement au parloir des enfants, une permanence psycho-éducative hebdomadaire animée par une psychologue de l’association orientée sur une action de soutien à la parentalité.

Cependant, les conditions du maintien des liens familiaux entre enfant et parent détenu doivent pouvoir être examinées dans l’intérêt de l’enfant. Ainsi, la Défenseure des enfants propose d’instaurer « dans certains cas complexes (âge de l’enfant, nature des faits, personnalité du parent détenu, configuration familiale, etc) (...) une évaluation pluridisciplinaire des demandes de rencontres entre l’enfant et le parent détenu (...). Une telle évaluation contribuerait à déterminer si et comment l’enfant, la personne détenue, la famille sont en mesure de supporter la réalité de cette rencontre et ses effets potentiels. ». [95]

1.3. Les Unités expérimentales de visite familiale (UEVF)
A l’instar d’autres pays (Danemark, Ecosse, Finlande, Pays-Bas, Suisse, Espagne, Canada) où ils sont pratiqués, l’administration pénitentiaire française a souhaité expérimenter le dispositif des unités expérimentales de visite familiale (UEVF) qui permettent aux personnes incarcérées de rencontrer leur famille et de partager des moments d’intimité, durant plusieurs heures sans surveillance.

Le dispositif des unités expérimentales de visite familiale a pour but le maintien des liens familiaux et matrimoniaux. Trois sites sont actuellement en cours d’expérimentation : le centre pénitentiaire pour femmes de Rennes (depuis l’automne 2003), la maison centrale de Saint-Martin-de-Ré (depuis le printemps 2004) et la maison centrale de Poissy (depuis début 2005). Le choix de ces sites a été fait en fonction du nombre de personnes détenues condamnées à de longues peines en bénéficiant pas de permission de sortir et ayant conservé des attaches familiales. Quinze créations d’emplois de surveillance et 1,5 million d’euros ont été consacrés à la construction et à la mise en place des UEVF. [96]

Les UEVF prennent en compte l’allongement de la durée des peines, l’accroissement des périodes de sûreté et les obstacles à l’octroi d’aménagement de peines. Ces lieux, composés d’un appartement de type F3, doivent permettre à la personne incarcérée et à sa famille de vivre, dans l’enceinte pénitentiaire, pendant une période variant de 6 à 48 heures (et 72 heures une fois par an) toutes les dimensions de la vie familiale sans surveillance directe. Ce dispositif est ouvert aux membres de la famille des personnes détenues (conjoint, concubin, enfants et parents). L’autorisation est délivrée par une commission pluridisciplinaire comprenant le directeur de l’établissement, des personnels du SPIP, le responsable des parloirs, un psychologue.

Si les UEVF participent du maintien des liens familiaux, leur généralisation peut se heurter en pratique à la question de la disponibilité foncière qui fait actuellement défaut dans nombre d’établissements pénitentiaires. [97] De plus, le coût de ces structures, tant en termes de dépenses d’investissement que de personnel, demeure élevée. En cas de généralisation à l’ensemble des détenus, les travailleurs sociaux redoutent le fait que les UEVF se substituent aux permissions de sortir. Avant de généraliser les UEVF, il serait utile de s’appuyer sur une évaluation de cette expérimentation, notamment celle mise en œuvre à la maison d’arrêt de Rennes qui est la plus ancienne puisqu’elle est entrée en fonction en septembre 2003.

2. La lutte contre l’indigence
Si certains détenus sont indigents dès leur incarcération, d’autres le
deviennent rapidement par la perte de minima sociaux dans les premiers mois de leur incarcération [98], par la rupture de liens familiaux, par l’absence ou la perte d’un emploi en détention. L’administration pénitentiaire a mis en place une politique de lutte contre l’indigence concertée entre les directeurs des établissements pénitentiaires et les directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation.

2.1. Les actions mises en œuvre
Une circulaire de l’administration pénitentiaire [99] institue des commissions pluridisciplinaires d’indigence dans les établissements pénitentiaires et fixe un seuil uniforme de revenu comme critère financier de repérage de l’indigence.

La commission pluridisciplinaire d’indigence est présidée par le chef d’établissement et comprend, « dans toute la mesure du possible » [100], le directeur du SPIP ou son représentant, le chef de détention ou son représentant, le représentant local du travail, le responsable local du travail, le responsable local à la formation des détenus, le responsable local de l’enseignement, un représentant du groupement privé intervenant dans l’établissement, un représentant de l’UCSA, un représentant du SMPR, des représentants des associations impliquées dans l’aide aux indigents. La circulaire prévoit que les aumôniers, les visiteurs de prison, les collectivités territoriales, le service public de l’emploi, des entreprises commerciales impliqués dans la vie et le fonctionnement de l’établissement peuvent participer à la commission. Les détenus repérés indigents par la commission doivent se voir proposer en priorité une activité rémunérée et leurs droits d’inscription à l’enseignement à distance doivent être pris en charge. Or, l’organisation d’une journée de détention ne permet pas toujours à un détenu de travailler et de suivre une formation. A défaut d’une réorganisation de la journée de détention, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale propose « d’attribuer au détenu sans ressources une rémunération en liaison avec une formation. ». [101]

Le critère de ressources de repérage de l’indigence est fixé à 45 € par mois. Ce critère est analysé à partir de trois éléments cumulatifs :
- le niveau de ressources sur la part disponible du compte nominatif du détenu pendant le mois courant doit être inférieur à 45 € ;
- le niveau de ressources sur la part disponible du compte nominatif du détenu au cours du mois précédent doit être inférieur à 45 € ;
- le montant de dépenses du détenu dans le mois courant (dépenses cumulées sur 30 jours) doit être inférieur à 45 €.

L’examen régulier en cours de détention du compte nominatif constitue le principal mode de repérage de l’indigence. D’autres éléments interviennent en complément de l’analyse comptable comme le comportement du détenu, son niveau scolaire, son état de santé, sa situation familiale et sociale.

En dépit de la faiblesse du seuil retenu, la proportion d’indigents en prison continue d’être élevée. D’après une enquête réalisée en décembre 2003, le pourcentage d’indigents était de 15,9 % en métropole et 37,10 % en Outre-mer. Il est beaucoup plus élevé en maison d’arrêt qu’en établissement pour peine.

Le code de procédure pénale [102] prévoit que l’établissement pénitentiaire fournisse une trousse de toilette comprenant des produits d’hygiène corporelle à tout entrant provenant de l’état de liberté et que le renouvellement en est assuré pour les détenus dont les ressources sont insuffisantes. Il prévoit également des aides matérielles au moment de la libération des détenus indigents : fourniture de vêtements, titre de transports, carte téléphonique, chèques multi services [103]. L’administration pénitentiaire recommande par ailleurs aux établissement d’initier les demandes de RMI avant la sortie et de mettre en place des conventions avec les CAF et DDASS. [104]

Encadré 13 : La prise en charge des détenus indigents à la maison d’arrêt de La Santé et à la maison d’arrêt de Fresnes
En 2004, 48 % des détenus entrant à La Santé (transfert et provenant de l’état de liberté) étaient en situation d’indigence. La commission d’indigence verse 17 € aux détenus indigents. A l’incarcération, l’établissement distribue des produits de toilette et des produits d’hygiène, des sousvêtements, un nécessaire pour écrire. Les détenus indigents peuvent demander des vêtements.
Pendant la détention, tous les détenus reçoivent chaque mois des produits de toilette et des produits d’entretien. Les détenus indigents reçoivent chaque mois un kilo de sucre et peuvent faire gratuitement deux lessives. A la sortie, la maison d’arrêt remet un « kit sortant » au détenu libéré d’une valeur moyenne de 80 € qui comprend 14 chèques multi-services, deux carnets de tickets de métro, une carte téléphonique de 50 unités. Cette remise de kit a été suspendue à partir de juin 2004 faute de subvention.
La commission d’indigence de la maison d’arrêt de Fresnes se réunit chaque mois et examine environ 180 dossiers. Elle peut proposer une aide financière d’environ 20 € versée par le Secours catholique, un poste de travail, une aide matérielle (vêtements, timbres, papier à lettre, ...). En 2003, une aide spéciale a été accordée pour Noël par la Croix Rouge et le Secours catholique (134 détenus ont reçu entre 20 et 30 €). Les détenus disposant de moins de 30 € à leur libération peuvent recevoir un « kit sortant » composé de tickets de transports RATP, de tickets restaurants et d’une télécarte.
Sources : Rapport d’activité 2004 de la maison d’arrêt de La Santé et rapport d’activité 2003 de la maison d’arrêt de Fresnes


2.2. L’importance des produits et services « payants » en détention

Si la mise en place de commissions d’indigence par les établissements contribue à repérer les détenus sans ressource et à mettre en place des actions ciblées en leur direction, elles ne suffisent pas à résorber les inégalités entre détenus notamment dans l’accès à la consommation au sein de la détention par le biais de la « cantine ». En effet, le code de procédure pénale prévoit que les détenus ont la possibilité d’acquérir, sous le contrôle du chef d’établissement, divers objets, denrées ou prestations de service. Les prix des produits sont fixés périodiquement par le chef d’établissement et doivent tenir compte, sauf en ce qui concerne le tabac, des frais exposés par l’administration pour la manutention et la préparation. [105] Cela peut expliquer que les prix des produits proposés par la « cantine » sont très souvent supérieurs aux prix pratiqués à l’extérieur. Par ailleurs, la cantine favorise le développement de rapports de force entre détenus, les plus pauvres étant soumis à la domination des autres. La commission d’enquête du Sénat remarque que « Celui qui n’a pas d’argent devra donc s’acquitter de sa dette en « rendant service ». Il pourra faire le ménage, mais aussi parfois être contraint de satisfaire d’autres demandes moins avouables de son ou de ses codétenus... ». [106]

La mise à disposition de téléviseurs est aussi source d’inégalités entre les détenus. La location d’un téléviseur est chère et les règles de gratuité pour les détenus indigents varient d’un établissement à l’autre. La gestion de ces locations est assurée par l’association socioculturelle et sportive de l’établissement qui utilise les bénéfices pour financer des activités au profit des détenus. Ainsi, l’administration pénitentiaire transfère au secteur associatif l’organisation et le financement d’activités qui relèvent de sa compétence sans qu’aucun contrôle ne soit effectué.

Les détenus doivent louer les téléviseurs à un tarif élevé autour de 33 € par mois et sont tenus de payer la redevance audiovisuelle. Cette organisation est aujourd’hui fortement critiquée : « Le paiement de la redevance audiovisuelle doit être supprimé. Cela ne peut plus durer. Quand j’ai introduit la télévision dans les prisons, nous avons été contraints d’instaurer un système de location, car la Coupe du Monde allait avoir lieu. Pour réaliser cette opération très rapidement, on a eu recours à cet artifice. Mais treize ans après, on en est toujours au même point... c’est une injustice révoltante, cela crée une inégalité sociale dans la prison qu’on ne peut laisser perdurer. » [107] La commission d’enquête du Sénat a constaté le coût élevé et la disparité des prix des locations des téléviseurs. Bien que les bénéfices de la location servent à financer d’autres activités au profit des détenus, la commission a constaté que « certains n’en bénéficient pas et que ce but apparaît incompatible avec la recherche d’un prix de location peu élevé. ». [108]

Il conviendrait de s’interroger sur le point de savoir ce qui devrait faire partie du « panier de services » de la détention. Ainsi, compte tenu du faible pouvoir d’achat des détenus, la facturation aux détenus soit de certains produits tels que les produits d’hygiène ou d’entretien, soit de certains services comme la mise à disposition à titre onéreux d’un téléviseur par exemple pose aujourd’hui question.

Comme le note le rapport précité de la Cour des comptes, la mise à disposition de téléviseurs participe à la double mission de l’administration pénitentiaire. En effet, elle contribue au maintien de la sécurité et du calme en détention tout en concourant au maintien d’un lien entre les détenus et le monde extérieur.

3. Les activités cultuelles, culturelles et sportives
Le code de procédure pénale reconnaît aux détenus le droit à une assistance spirituelle et le droit de pratiquer des activités socioculturelles et sportives. [109]

3.1. Les activités cultuelles
L’aide spirituelle et morale apportée aux détenus peut contribuer à la préparation de leur réinsertion. Les cultes catholique, protestant et israélite ont chacun un aumônier général des prisons. Le Conseil français du culte musulman a désigné en mai dernier un aumônier général musulman mais sa nomination n’a pas été effective faute de consensus au sein du Conseil autour de la personne pressentie.

Les aumôniers intervenant dans les établissements pénitentiaires sont désignés par le Directeur régional des services pénitentiaires (DRSP) après consultation de l’autorité religieuse compétente et après avis du préfet. Ils ont pour mission de célébrer les offices religieux, d’administrer les sacrements et d’apporter aux détenus une assistance pastorale. Ils peuvent s’entretenir aussi souvent qu’ils l’estiment utile avec les détenus de leur culte et les détenus peuvent correspondre librement sous pli fermé avec les aumôniers. L’entretien a lieu, en dehors de la présence d’un surveillant, soit dans un parloir ou un bureau, soit dans la cellule du détenu. Selon le rapport 2005 de l’OIP, 324 aumôniers sont indemnisés par l’administration pénitentiaire (dont 44 à plein temps), 426 sont bénévoles et 168 sont des auxiliaires bénévoles d’aumônerie. Le rapport remarque que les confessions sont représentées de manière très inégale. Ainsi, au 1er janvier 2004, il y avait 480 aumôniers catholiques, 286 protestants, 77 musulmans, 66 israélites, 5 orthodoxes et 2 bouddhistes. [110]

Il est interdit de demander officiellement sa religion à un détenu et en conséquence, il n’existe pas de données statistiques sur la confession des détenus. Le sociologue Farhad Khosrokhavar a cependant établi en comparant la proportion de détenus masculins en fonction du lieu de naissance de leur père avec celle des hommes en ménage ordinaire que la proportion des détenus de confession musulmane était élevée. Ainsi, il remarque que dans la tranche d’âge des hommes de 18-24 ans, 8,5 % de la population a un père né au Maghreb contre 39,9 % de la population carcérale. [111] En 2003, la commission présidée par le Médiateur de la République, « inquiète des pressions, voire des actes de prosélytisme, tant vis-à-vis des détenus que de leurs familles, considère qu’il est essentiel que les espaces collectifs soient préservés de toute appropriation communautaire », et a recommandé de recruter des aumôniers musulmans dans les prisons. [112]

3.2. Les activités culturelles
Pour soutenir et développer l’action socioculturelle et sportive au profit des détenus, il est créé une association loi 1901 constituée auprès de chaque établissement. [113]

Le code de procédure pénale prévoit que le service d’insertion et de probation, en lien avec le chef d’établissement, définit et organise une programmation culturelle. [114] L’administration pénitentiaire reconnaît que le développement culturel est une des composantes de sa mission d’insertion. [115] Les principes de l’action culturelle en milieu pénitentiaire ont été définis par un premier protocole d’accord en 1986 entre le ministère de la Culture et le ministère de la Justice : favoriser la réinsertion des détenus, encourager des prestations culturelles de qualité, valoriser le rôle des personnels pénitentiaires, sensibiliser et associer chaque fois que possible les instances locales à ces actions. En 1990, un second protocole a affirmé quatre principes de fonctionnement : le partenariat avec des structures culturelles locales, le recours à des professionnels, la mise en place d’une programmation annuelle de qualité, l’évaluation des actions réalisées.

Les actions culturelles sont pilotées par le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) de l’établissement en lien avec le directeur de la prison. Les programmes d’activités reposent sur des conventions régionales passées entre les directions régionales des services pénitentiaires et les directions régionales des affaires culturelles qui valident et financent des projets de diffusion ou de production artistique. A titre d’exemple, la maison d’arrêt de La Santé et le théâtre de la Cité internationale ont mis en scène « La résistible ascension d’Arturo Ui » de Bertolt Brecht avec dix-huit détenus. Six représentations ont pu avoir lieu devant un public de détenus, de représentants de l’administration et d’artistes. [116] Cependant, la place des actions culturelles varie d’un établissement à l’autre du fait des espaces réellement dédiés dans la prison à ces actions et du fait du rôle de coordination que peut jouer le service d’insertion et de probation de l’établissement entre les différents partenaires.

Outre des manifestations culturelles, les établissements pénitentiaires proposent des activités socio-éducatives hebdomadaires aux détenus. Là aussi, les types d’activités proposés varient d’un établissement à l’autre. Certaines activités sollicitent la participation financière des détenus. En effet, outre une cotisation à l’association culturelle et sportive de l’établissement, les détenus doivent parfois « cantiner » leur matériel. Ainsi, le centre de détention de Muret propose, entre autre, un club maquettes où le matériel à travailler (bois, peinture, vernis, ...) est à « cantiner » au service des achats extérieurs de l’établissement. [117]

La bibliothèque est un lieu où des activités culturelles peuvent venir se greffer (ateliers de lecture et d’écriture, théâtre, ...). Le code de procédure pénale prévoit que chaque établissement pénitentiaire possède une bibliothèque dont les ouvrages sont mis gratuitement à la disposition des détenus. [118] Mais il a également constaté que les bibliothèques des établissements pour peine ou ceux issus du programme « 13 000 » sont les mieux dotées. Les budgets d’acquisition des fonds documentaires sont généralement dégagés par les SPIP ou par les établissements. Seulement un tiers environ des bibliothèques fait une demande annuelle de subvention au Centre national du livre. Le rapport conjoint a révélé que les collections sont généralement pauvres en ouvrages techniques et documentaires et comprennent peu de textes en langues étrangères. Les abonnements de périodiques ne sont pas assez présents. Il n’y a pas de personnel permanent affecté au fonctionnement de la bibliothèque. Les conseillers d’insertion et de probation ont peu de temps à consacrer à la culture. La disparition progressive des agents de justice (employés sous contrat emploi-jeune), dont certains assurent la gestion de la bibliothèque, risque d’en rendre encore plus aléatoire le fonctionnement. Les détenus travaillant au service général de l’établissement peuvent être affectés à la bibliothèque. Mais leur formation s’acquiert sur le tas. Le rapport conjoint remarque que « les formations extérieures, du type de celles dispensées par l’association des bibliothécaires français ou par l’enseignement à distance, sont très rarement pratiquées, peut-être faute de passerelles avec le service chargé de la formation professionnelle. L’expérience acquise à la bibliothèque par le détenu n’est guère prise en compte, alors que l’on pourrait penser à une validation professionnelle des acquis (VAE). ». [119]

3.3. Les activités sportives
Le code de procédure pénale prévoit que « sous réserve des contraintes architecturales, l’établissement doit être doté d’équipements sportifs de plein air et couverts, réglementaires et polyvalents, permettant l’organisation de séances et de rencontres sportives. Dans la mesure du possible, la localisation des terrains de sport est différente de celle des cours de promenade ». Il ajoute que « le règlement intérieur de chaque établissement pénitentiaire doit réserver une partie de l’emploi du temps des détenus à l’exercice d’activités physiques. ». La pratique du sport est très largement dépendante des régimes de détention et de l’architecture des locaux. La commission d’enquête du Sénat a constaté que les locaux ne permettent pas l’exercice du sport dans de bonnes conditions et que la moitié seulement des établissements pénitentiaires dispose de terrains dont la localisation est différente de celle des cours de promenade. Elle a également souligné que 25 maisons d’arrêt ne disposent d’aucune installation sportive. [120]

L’administration pénitentiaire reconnaît que les maisons d’arrêt sont pénalisées dans l’organisation d’activités sportives par « les mouvements incessants de détenus et un taux d’occupation souvent supérieur à leur capacité théorique. ». [121] Ainsi, plus de 90 % des détenus titulaires d’une licence sportive sont incarcérés dans un centre de détention. [122] L’administration pénitentiaire comptabilise 100 terrains de sport, 67 cours de promenade où peuvent être pratiquées des activités sportives, 33 gymnases et 120 salles à vocation sportive générale. [123]

Dans le cadre d’un programme de formation professionnelle réalisée avec la fédération des compagnons des métiers du bâtiment, seize gymnases (gymnases « Euronef ») ont été construits dans les années 90 dont onze dans des centres de détention. [124] La construction de ces gymnases a été réalisée par les détenus. Ces travaux ont permis aux détenus d’acquérir une formation professionnelle finalisée par l’obtention d’un diplôme. Un gymnase de ce type a été construit au centre de détention de Muret (annexe n° 5). Il regroupe un terrain de tennis, quatre terrains de badminton, un terrain de handball, un terrain de volley-ball, un terrain de basket-ball, un tatami de judo et une salle de boxe.

Le protocole d’accord signé en 1986 entre le ministère de la Jeunesse et des sports et le ministère de la Justice a permis à l’administration pénitentiaire de développer sa politique sportive. L’organisation et l’encadrement des activités sportives sont partagées par des moniteurs de sport, surveillants pénitentiaires qui ont suivi une formation spécifique à l’ENAP, et des intervenants extérieurs. En 2004, quatorze fédérations sportives se sont engagées auprès de l’administration pénitentiaire en signant des conventions cadre pour favoriser et développer la pratique du sport en prison.

Les permissions de sortir sportives autorisent les détenus à sortir de l’établissement pour une durée limitée pour participer à une compétition locale ou à une activité sportive de pleine nature.

4. L’enseignement et la lutte contre l’illettrisme et l’analphabétisme
L’accès à l’enseignement est un droit fondamental des détenus reconnu par le code de procédure pénale, par le Conseil de l’Europe en 1987 et 1989 [125], par les Nations Unies [126].

4.1. L’organisation de l’enseignement en milieu pénitentiaire
L’enseignement en milieu pénitentiaire est structuré autour des unités pédagogiques régionales (UPR) implantées dans chacune des neuf régions pénitentiaires et administrativement rattachées à la direction régionale des services pénitentiaires. La convention du 29 mars 2002, relative à l’enseignement en milieu pénitentiaire, entre le garde des Sceaux et le ministre de l’Éducation nationale précise que chaque UPR doit permettre à tous les détenus « d’avoir accès à une éducation de qualité équivalente à celle dispensée dans le monde extérieur, particulièrement ceux qui n’ont ni qualification ni diplôme et parmi eux, en priorité, les détenus illettrés ou analphabètes. ». Une commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire dresse annuellement le bilan du fonctionnement des UPR.

Le directeur de l’UPR est choisi parmi les personnels de direction de l’Éducation nationale et nommé par le ministère de l’Éducation nationale. Il a pour mission d’organiser l’ensemble des activités d’enseignement en recherchant leur intégration dans la politique de réinsertion de l’administration pénitentiaire. Les personnels d’enseignement (premier et second degré) affectés dans les UPR sont à la charge du ministère de l’Éducation nationale, les moyens de fonctionnement (secrétariat, équipements pédagogiques, ...) sont à la charge du ministère de la Justice. L’enseignement reçoit des compléments de financement par des subventions allouées aux directions régionales des services pénitentiaires par certains Conseils généraux pour l’achat de matériel d’enseignement.

À la rentrée scolaire 2005-2006, le ministère de l’Éducation nationale a mis à disposition un peu plus de 400 emplois à temps plein (enseignants de premier et second degré, vacataires du second degré). Des actions de formation initiale et continue pour une adaptation des enseignants à ces postes de travail peuvent être proposées par les ministères de l’Education nationale et de la Justice.

L’enseignement en milieu pénitentiaire comprend la formation de base (de l’alphabétisation aux premières qualifications de niveau V), assurée par des instituteurs ou des professeurs des écoles, et les formations secondaires et universitaires assurées soit par des enseignants du second degré, soit par l’enseignement à distance. A la rentrée 2004 comme à celle de 2003, le nombre moyen d’heures d’enseignement pour 100 détenus est de 20,6 heures par an (contre 23 à la rentrée 2001 et 21,5 à la rentrée 2002). Des associations de bénévoles assurent des actions de soutien pédagogique et des activités culturelles auprès de petits groupes de détenus.

Certains sites ne disposent pas d’enseignant à temps plein ou à mi-temps (maison d’arrêt de Tulle) ou sont très déficitaires en encadrement (maison centrale de Poissy, centres de détention de Saint Mihiel et de Châteaudun). [127].

La mise en place dans les établissements pénitentiaires, depuis 2001, des agents de justice (contrats emploi-jeune du ministère de la Justice), dont certains assurent des fonctions d’assistants de formation auprès des enseignants, a permis de renforcer le dispositif d’enseignement. En effet, les enseignants qui interviennent en prison ne bénéficient d’aucun appui administratif pour assurer l’organisation et la continuité de cette activité. Le temps consacré à ces tâches par les responsables locaux de l’enseignement ou par d’autres enseignants est en conséquence pris sur l’activité proprement pédagogique. Les assistants de formation permettent d’assurer cette continuité. La commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire a relevé que 77 agents de justice occupaient ces fonctions. Pour pallier la fin des contrats emploi-jeune, l’administration pénitentiaire a prévu, pour 2005, de réserver des crédits sur l’enveloppe consacrée aux vacations pour recruter 60 d’entre eux.

Le dispositif d’enseignement mis en place par le ministère de l’Éducation nationale est renforcé par l’action d’associations. Ainsi, l’association le CLIP (club informatique pénitentiaire) développe l’initiation à l’informatique et la formation à la programmation. Les étudiants bénévoles du Génepi (groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées) organisent des cours de soutien scolaire individuel et des ateliers collectifs sur des thématiques plus générales (philosophie, revue de presse, ...). Ces enseignements ne visent pas nécessairement la préparation à un diplôme. Cependant, l’action du Génepi reste limitée par l’autonomie relative des bénévoles intervenant en détention. En effet, lorsque le référent de l’association dans l’établissement pénitentiaire est un enseignant et que celui-ci est en congés, les activités d’enseignement s’interrompent. [128]

L’enseignement à distance est également proposé aux détenus. Il répond à des besoins individualisés ou spécialisés de formation. En 2004, 23,6 % des cours par correspondance sont délivrés par le CNED, 48,7 % par l’association Auxilia (cours par correspondance gratuits), 27,5 % sont délivrés par d’autres prestataires comme l’AFPA (contre respectivement 26 %, 51 % et 23 % en 2003). La baisse des prestations du CNED s’explique par le changement de sa politique tarifaire. En effet, l’administration pénitentiaire bénéficiait par convention du tarif préférentiel de « promotion sociale » que le CNED est contraint d’abandonner en vertu des règles européennes sur la concurrence. Le passage du tarif « promotion sociale » au tarif unique fait plus que doubler le coût moyen des formations du CNED [129] pour des détenus qui préfèrent alors renoncer. En effet, l’administration pénitentiaire ne prend que partiellement en charge les coûts de formation.

4.2. Les effectifs de détenus scolarisés
En 2004, sur 37 389 détenus scolarisés : [130]
- 59 % ont suivi une formation de base (alphabétisation, française langue étrangère, remise à niveau, préparation au certificat de formation générale) soit une hausse de 10,3 % par rapport à 2003 ;
- 29,3 % ont préparé un diplôme de niveau V (brevet, CAP-BEP) soit une hausse de 4,7 % par rapport à l’année précédente ;
- 9,4 % ont préparé un diplôme de niveau IV (baccalauréat, DAEU diplôme d’accès aux études universitaires) soit une hausse de 16,2 % par rapport à 2003 ;
- 2,2 % étaient inscrits dans l’enseignement supérieur, soit une baisse de 5,7 % par rapport à 2003.

Tableau 16 : Les réussites aux examens

Source : Annuaire statistique de la Justice. Edition 2005

Le livret d’attestation permet de valider les acquis des détenus sur le plan intellectuel, professionnel, social et culturel afin de faciliter leur réinsertion. Son utilisation a débuté à partir de 1999 auprès des détenus scolarisés au-delà de trois semaines, durée minimale retenue pour tenir un livret. Les livrets concernent des détenus volontaires, engagés dans une activité scolaire et susceptibles de rester plus d’un mois. Si la tenue des livrets s’est particulièrement développée auprès des détenus de niveaux V et V bis, en revanche un livret a été ouvert et tenu pour seulement 31 % des adultes scolarisés en 2004. [131]

4.3. La lutte contre l’illettrisme et l’analphabétisme
A partir de 1994, l’administration pénitentiaire a mis en place un repérage systématique des détenus illettrés, repérage analogue à celui pratiqué dans les centres de conscription de l’armée, avec l’assistance scientifique de l’Université Paris V pour la conception du bilan de lecture et d’un logiciel de saisie des données.

Au cours de l’année 2004, le repérage des détenus illettrés a porté sur 54 % des entrants en prison soit 45 659 détenus sur 84 710 entrants. Ce taux a augmenté en valeur brute sur les dernières années scolaires.

Le repérage de l’illettrisme, les bilans de compétence et d’orientation sont effectués dans les établissements pénitentiaires en collaboration avec l’Education nationale, l’ANPE et les organismes de formation professionnelle pour adultes.

La lutte contre l’illettrisme constitue une des priorités de la politique de réinsertion de l’administration pénitentiaire. Initié en 1995, le repérage de l’illettrisme par les enseignants lors de l’incarcération est aujourd’hui effectué dans 159 établissements sur 170. Il révèle que 18,3 % d’entre eux sont en situation d’illettrisme et 13,9 % en difficultés plus simples de lecture. Les formations de base mises en place comprennent des actions d’alphabétisation de français langue étrangère, de lutte contre l’illettrisme et de remise à niveau. 58 % des scolarisés sont en formation de base. Elles sont mises en place par l’Education nationale en lien avec les formations spécifiques développées par le ministère du Travail et les outils pédagogiques conçus par l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme. Par ailleurs, plusieurs actions visent à permettre de combiner l’enseignement des personnes illettrées avec des activités rémunérées exercées par elle en milieu pénitentiaire. Le manque de rémunération des actions de formation contre l’illettrisme apparaît en effet comme la source première des abandons de formations. Les actions sont encore peu nombreuses et méritent d’être démultipliées.

Parmi les détenus en situation d’illettrisme, 44 % avaient une activité professionnelle avant la détention, 23 % sont nés à l’étranger, 82 % ont fait leurs études uniquement en France, 3,5 % n’ont jamais été scolarisés, 4,2 % ne parlent pas du tout le français. [132] Le repérage permet d’inciter des détenus à se former alors qu’ils n’auraient pas signalé leurs difficultés et ne seraient pas venus d’eux-mêmes en formation. Des formations de base d’alphabétisation, de français langue étrangère sont proposées ainsi que des formations spécifiques financées sur les crédits catégoriels « illettrisme » du ministère de l’Emploi.

Cependant, le repérage de l’illettrisme n’est pas systématique auprès de l’ensemble de la population pénale. Les campagnes semestrielles sur le repérage de l’illettrisme portent sur le flux des entrants en détention. En 2004, 161 établissements pénitentiaires ont pratiqué le repérage et ont communiqué leurs informations à leur direction régionale. La commission nationale de suivi de l’enseignement suggère que l’administration pénitentiaire, en lien avec l’Agence de lutte contre l’illettrisme, soit constitue un échantillon représentatif d’établissements qui pratiquent un repérage systématique, soit étende l’effort de repérage systématique dans tous les établissements sur une durée déterminée. Notre Assemblée estime prioritaire d’étendre les actions de repérage à l’ensemble des entrants en prison.

4.4. L’enseignement auprès des mineurs détenus
Les objectifs et les modalités de l’enseignement aux mineurs détenus sont définis par une circulaire commune aux ministères de la Justice et de l’Éducation nationale du 25 mai 1998 et sont repris, depuis 2001, dans un « guide du travail auprès des mineurs en détention » de la direction de l’administration pénitentiaire. L’enseignement se concrétise en moyenne par un minimum de 12 heures de cours hebdomadaires. Cette moyenne plutôt faible s’explique par le comportement de certains détenus. Certains sont en effet déstructurés et désocialisés et n’acceptent de venir et de rester en groupes qu’au terme d’une phase d’intégration progressive de deux à trois semaines. L’objectif, pour les futurs établissements pour mineurs, est d’assurer 20 heures d’enseignement par semaine. A cela s’ajoutent aussi les difficultés matérielles d’organisation des enseignants.

Dès l’incarcération des détenus mineurs, les enseignants assurent un bilan de leur niveau scolaire et un repérage de l’illettrisme et élaborent, avec le mineur, un projet individuel de formation. Cependant, la réponse pédagogique dépend de l’organisation du quartier mineur de l’établissement pénitentiaire et de la décision de l’équipe pluridisciplinaire (enseignants, éducateurs de la PJJ, personnels de l’administration pénitentiaire) d’accorder des heures dédiées à l’enseignement sur lesquelles le principe d’organisation des groupes se fait sur critères scolaires.

Dans la moitié des quartiers, des mineurs peuvent être inscrits, en fonction de leur profil de comportement et de leurs besoins de formation, dans des petits groupes de formation pour adultes. En revanche, lorsque toute mixité entre adultes et mineurs est interdite, la palette des offres de formation générale et professionnelle se restreint à ce qui peut être organisé dans le quartier des mineurs. Une réponse pédagogique cohérente ne peut alors pas être offerte pour les mineurs qui relèvent de formations diplômantes ou qualifiantes.

L’enquête annuelle de l’administration pénitentiaire effectuée en décembre 2004 auprès des établissements pénitentiaires révèle que sur 95,3 % des 604 détenus mineurs étaient scolarisés. La situation de dénuement culturel est particulièrement marquée chez les jeunes détenus de moins de 18 ans. 82 % sont sans diplôme et 4 % n’ont qu’un certificat de formation générale. Par ailleurs, 4 % ne sont pas francophones et 31,2 % sont en échec au bilan de lecture proposé lors du repérage systématique de l’illettrisme.

Le public des détenus mineurs scolarisable est constitué du flux des entrants et des mineurs détenus soit, en janvier 2004, 4 049 mineurs. Parmi eux, 96 % ont été scolarisés par l’administration pénitentiaire. Les effectifs scolarisés ne prennent en compte que les détenus restés au moins trois semaines en formation. Ainsi, les mineurs qui passent peu de temps en prison ne sont pas comptés comme scolarisés.

Les réussites aux examens concernent six détenus mineurs pour le baccalauréat (deux en 2003), trente pour le CAP (neuf en 2003), vingt deux pour le brevet des collèges ( trente cinq en 2003) et 251 pour le certificat de formation générale (245 en 2003). La circulaire de 1998 prévoit, lorsque la certification n’est pas atteinte, l’ouverture d’un livret de formation, attesté par le responsable de l’UPR, qui récapitule les parcours de formations suivies. Peu de mineurs sont inscrits à des cours par correspondance. Ils étaient 106 en 2004 (contre 63 en 2003). Parmi eux, 42 ont été inscrits au CNED, 51 à Auxilia, 13 à d’autres prestataires d’enseignement à distance. [133]

B - LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA RÉINSERTION PROFESSIONNELLE

Les dispositifs d’insertion professionnelle reposent, pour l’essentiel, sur deux piliers complémentaires que sont le travail pénitentiaire et la formation professionnelle.

1. Un droit au travail inégalement appliqué
Désormais reconnu par les textes (1.1.), le droit au travail est en pratique inégalement appliqué selon les établissements (1.2.).

1.1. De l’obligation de travail au droit au travail
a) La suppression du travail obligatoire (1987)

Comme le rappelle le rapport du sénateur Paul Loridant [134] « Le travail a tout d’abord été une peine en tant que telle. Telle se conçoit en effet la peine de galères inventée en France au 17ème siècle. La politique pénale a ainsi été mise au service du corps des galères et des ambitions navales de la Royauté. Le travail est alors une punition et les fruits du travail sont directement exploités par la Couronne. »

Les bagnes et leurs chaînes de forçats du XIXème siècle, tant à Rochefort, Brest et Toulon que, par la suite, Outre-mer, constituent encore l’illustration du travail conçu comme peine. La sévérité de la puissance publique doit se traduire par un régime de travail forcé, le travail devant être d’autant plus pénible que le crime est odieux. A ce travail forcé sont adjoints la relégation et l’enfermement : le bagne n’est qu’une prison à ciel ouvert.

Le code pénal de 1810 fait par ailleurs de l’incarcération une forme essentielle de punition. La vision du travail en prison se révèle sensiblement différente de celle du bagne ou des galères. Le travail est tout d’abord vu comme l’antithèse de l’oisiveté et de la débauche.

La société industrielle du XIXème siècle voyait dans le travail pénitentiaire un moyen de lutte contre l’oisiveté - mère de tous les vices - et de maintien de la discipline. C’est un outil de gestion des détentions car « L’absence de travail, écrivait Louis Herbette, directeur général des services pénitentiaires, en 1985, rendrait difficile, impossible peut-être, de maintenir la discipline et le bon ordre. » [135].

Dans un grand nombre de réflexions du XIXème siècle autour de la prison sera formulée la nécessité de l’amélioration et de l’amendement moral du condamné, le travail devant y apporter une contribution décisive.

Cette vision perdurera jusqu’au XXème siècle. La commission « Amor » de mai 1945 qui a fondé dans une large mesure les grands principes du système pénitentiaire contemporain mettra en avant des idées semblables. La réforme proposée repose sur 14 principes dont le quatrième fait explicitement référence au travail : « tout condamné de droit commun est astreint au travail et bénéficie d’une protection légale pour les accidents survenus pendant son travail. Aucun ne peut être contraint à rester inoccupé ».

Ces dernières lignes montrent bien l’ambivalence du travail en prison : droit majeur, reconnu dans la Constitution de 1946, porteur d’un immense espoir de réinsertion, le travail était avant tout une obligation.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi de 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, le travail des détenus n’est plus obligatoire en France, mais l’article 720 du code de procédure pénale dispose que « toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui le souhaitent. ». La France a ainsi adopté un régime juridique de liberté.

b) Un droit au travail consacré par les textes
L’article 720 du code de procédure pénale respecte le droit au travail énoncé dans la Constitution de 1946. Il exclut le travail du périmètre de la sanction pénale, « limitée » à l’incarcération, c’est-à-dire à la privation de liberté. Le travail pénitentiaire devient, en droit, pour le détenu, ce qu’il est pour chaque citoyen libre : un moyen de subsistance et un moyen d’intégration sociale. Pour l’administration pénitentiaire, le droit au travail des détenus constitue une obligation de moyens et non pas une obligation de résultats.

L’article 720 du code de procédure pénale spécifie que « les activités de travail et de formation professionnelle sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés. »

L’article D 101-2 du code de procédure pénale dispose également que : « dans la mesure du possible, le travail de chaque détenu est choisi en fonction non seulement de ses capacités physiques et intellectuelles, mais encore de l’influence que ce travail peut exercer sur les perspectives de sa réinsertion. »

L’affectation des détenus aux différentes activités de travail, appelé « classement », est de la responsabilité du chef d’établissement qui peut, pour des raisons d’ordre et de sécurité, interdire l’accès de tout ou partie des détenus aux différentes activités de travail [136].

Dans une grande enquête de 2002 [137], réalisée pour le compte de l’administration pénitentiaire et de la FARAPEJ, le CREDOC s’est intéressé aux motivations des détenus, au rapport qu’ils entretiennent avec le travail et à la place qu’il occupe dans leur parcours d’insertion.

Parmi les détenus rencontrés lors de cette enquête, la majorité a choisi de travailler pour des raisons matérielles. Une partie de ces détenus vit des situations d’indigence et n’a aucun soutien de l’extérieur ; ils ont besoin d’argent pour pouvoir « cantiner » : « J’ai demandé à travailler parce que je n’ai personne dehors qui peut m’aider, aucun mandat de l’extérieur » indique un détenu de Fleury. Pour d’autres, la rémunération leur permet d’améliorer le quotidien, de s’acheter des cigarettes, ou de payer la télé. Quelques rares détenus hommes travaillent pour envoyer de l’argent, c’est le cas, par exemple, d’un homme d’une quarantaine d’années qui travaille en cellule : « on ne gagne pas assez en atelier, je peux pas laisser ma femme et mes enfants dehors sans les aider financièrement, c’est pas possible ».

Ensuite, il s’agit aussi pour les détenus de s’occuper l’esprit, d’occuper le temps qui passe. Un homme détenu dans un centre de détention, emprisonné depuis huit ans, insiste : « La priorité ici pour beaucoup de détenus, c’est d’occuper sa journée. Il faut occuper le temps qui passe. Il y a des types ici qui se défoncent sur leur machine pour oublier ». Un autre, affecté aux services généraux précise : « C’est pas terrible comme boulot, mais ça occupe ». L’atelier permet de rompre la monotonie des journées et de pouvoir tout simplement parler et être avec d’autres individus, détenus ou surveillants. Les relations sont différentes. Et puis l’espace n’est pas le même : « Dans l’atelier, c’est pas qu’on sent moins la prison, mais ici on est avec d’autres, on discute, on peut circuler dans l’atelier, il y a plus d’espace ; même si on n’oublie jamais qu’on est en taule ».

S’agissant du rapport au travail, l’enquête met en évidence le fait que, dans l’ensemble, les personnes rencontrées ont peu ou pas travaillé avant leur détention. Cette situation est particulièrement fréquente en maison d’arrêt. La majorité d’entre eux complétait ou couvrait des activités délictueuses par des activités professionnelles plus ou moins régulières, voire très occasionnelles ; reste qu’ils se sentent peu concernés par le salariat durable. L’âge n’est pas indifférent à ce rapport au travail. Détenus et surveillants constatent une désaffection importante des plus jeunes à toute activité professionnelle. Beaucoup arrivent en détention sans avoir jamais travaillé et choisissent plutôt l’inactivité en cellule (les « inoccupés ») ou uniquement des activités sportives. Pour d’autres, le travail en détention constitue leur première expérience professionnelle.

Si la majorité des détenus interrogés estiment que le travail est essentiel pour survivre en détention, le travail constitue aussi un moyen de structuration et de socialisation du détenu. Il lui fournit des repères pour sa reconstruction : respect des horaires de travail et des consignes de sécurité, travail en équipe notamment.

1.2. Les différentes formes de travail en prison
Le travail des détenus peut s’effectuer selon l’un des cinq régimes juridiques existants : la régie industrielle des établissements pénitentiaires (a), le service général (b), le travail en concession (c), le travail indépendant (d) et le travail à l’extérieur (e).

a) La régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP)

La vocation première de la RIEP est de vendre aux organismes de droit public les produits qu’elle fabrique avec le concours des détenus. Elle a par ailleurs élargi sa clientèle en assurant une production propre, référencée dans un catalogue (mobilier, biens d’équipement, vêtements, chaussures...) et des services de sous-traitance dans les secteurs de la menuiserie, de la métallerie, de la confection, du conditionnement à façon.

Elle exerce ses activités principalement dans les établissements pour peine, en complémentarité avec la concession, là où l’initiative privée ne se manifeste que difficilement et ne peut répondre entièrement aux besoins de travail des détenus condamnés à de longues peines et réputés difficiles ou dangereux.

En 2004, la RIEP employait en moyenne 1.200 détenus répartis dans 27 établissements. La rémunération moyenne horaire était de 4,09 €.

Tableau 17 : Activité de la RIEP en 2004

Source : rapport d’activité de la RIEP pour 2004

Le chiffre d’affaires de la RIEP s’élève à 19,37 M€ en 2004 avec une prédominance des secteurs traditionnels, comme la confection (6,7 M€), la métallurgie (2,9 M€), le bois (2,4 M€), le façonnage (2,2 M€) et l’imprimerie (2,3 M€). Anne-Marie MARCHETTI attire notre attention sur les conditions de développement du travail en milieu carcéral aujourd’hui : « Ce qui me frappe par ailleurs, et ceci reflète l’évolution générale du travail extra-muros, c’est qu’on assiste à une privatisation accrue de l’emploi en prison. Les concessionnaires y sont les employeurs numéro un. Les clients de la RIEP sont désormais des « donneurs d’ordre » privés alors que jadis ses commanditaires étaient essentiellement les administrations de l’Etat, à commencer par la Chancellerie elle-même ». [138]
Le fait est que, à l’exception de l’administration pénitentiaire, les autres administrations d’Etat et les collectivités territoriales, occupent une place réduite dans la commande publique de la RIEP tandis que les clients privés représentent près de 40 % :

Tableau 18 : Répartition du CA selon les catégories de clients de la RIEP

Source : compte de résultat de la RIEP pour 2004

Pour la première fois depuis 1996, le résultat d’exercice de la RIEP est excédentaire, en 2004 soit 521 000 €. Pour autant la situation financière de la RIEP reste délicate. Un audit de la RIEP a été engagé en septembre 2004 afin d’évaluer notamment sa situation financière, l’organisation industrielle (procédures, rentabilité) ainsi que les faiblesses dans le fonctionnement de la structure SEP/RIEP.

Cet audit, dont les conclusions ont été communiquées au rapporteur, formule de nombreuses recommandations comme le développement de la journée continue dans les établissements, le renforcement de l’encadrement technique des ateliers et l’amélioration du niveau de la commande publique.

Avant 1993, la RIEP n’était pas une véritable régie mais un simple compte de commerce parmi d’autres. De surcroît, elle n’avait aucune identité organisationnelle, mais était complètement intégrée dans le système général de l’administration pénitentiaire. Ces conditions étaient peu propices à sa modernisation et son expansion. En 1993, fut enfin créée une entité disposant d’une autonomie organisationnelle et économique pour le développement du travail pénitentiaire et la gestion du compte de commerce. Cela aurait dû permettre d’élargir le champ d’activité, mais le nouveau Service national pour le travail en milieu pénitentiaire (SNTMP) apporta peu de progrès. Sa transformation, cinq ans plus tard, en Service de l’emploi pénitentiaire (SEP), avec statut de service à compétence national [139], a permis une plus grande professionnalisation de la nouvelle équipe sans pour autant entraîner une augmentation des postes de travail.

b) Le service général
Les travaux liés au fonctionnement des établissements pénitentiaires (hôtellerie, cuisine, buanderie, entretien, maintenance...) sont effectués sous le régime du service général. Les détenus sont rémunérés sur les crédits budgétaires du ministère de la Justice et leur rémunération varie en fonction de la technicité des travaux qu’ils effectuent et du temps qu’ils y consacrent. Le service général est organisé et encadré par du personnel pénitentiaire (technique ou de surveillance) ou des groupements privés dans les établissements à gestion mixte, dits du parc « 13 000 ».

Le code de procédure pénale français énonce de façon sommaire que : « Dans chaque établissement, des détenus sont affectés au service énéral...Ces détenus sont choisis de préférence parmi les condamnés n’ayant pas une longue peine à subir » [140]. Au cours des dernières années, l’administration pénitentiaire a fait un effort significatif afin de moderniser le service général et rendre les emplois plus qualifiants et plus orientés vers le marché du travail. C’est ainsi, par exemple, que la grille de classement des emplois et de leur rémunération a été adaptée à la technicité des postes. Les emplois sont désormais hiérarchisés en trois classes.

c) Le travail en concession et en délégation
La concession permet de mettre des personnes détenues à la disposition d’une entreprise privée pour réaliser des travaux de production, principalement de main-d’œuvre, dans des locaux situés à l’intérieur des établissements pénitentiaires. Les conditions d’organisation du travail font l’objet d’un « contrat de concession » entre l’établissement et le concessionnaire.

En règle générale, les concessionnaires se chargent de l’encadrement
technique et assument les frais courants engendrés par la production : électricité, chauffage, etc., l’administration pénitentiaire s’occupant uniquement de la sécurité et de l’encadrement disciplinaire des travailleurs. Mais il arrive parfois que l’administration pénitentiaire fournisse le personnel en charge de l’encadrement professionnel, à ses frais, ainsi que le personnel de surveillance. Cette pratique est qualifiée parfois de « fausse concession » [141]. Quant aux frais courants, ils sont parfois absorbés en tout ou partie par l’établissement pénitentiaire en contradiction avec les clauses du contrat de concession. Ces abus, ainsi que la forte rotation des concessionnaires, ont été dénoncés dans le rapport du sénateur Paul Loridant.

Concernant la gestion mixte, notamment des prisons du parc 13 000, l’organisation d’activités de production est une des fonctions déléguées dans le cadre du marché. Les groupements ont fait le choix de s’organiser afin de gérer en sous-traitance des activités de main-d’œuvre (conditionnement, assemblages, petits travaux techniques...). Une convention définit les minima contractuels quant au nombre de détenus, la masse salariale et le taux horaire de rémunération.

d) Le travail indépendant
La possibilité de travailler à son propre compte est expressément prévue par la législation française. Ainsi, l’article D 101, al.3 du code de procédure pénale prévoit que « Les détenus peuvent être autorisés à travailler pour leur propre compte par le chef d’établissement. Ils peuvent également être autorisés à travailler pour le compte d’une association constituée en vue de préparer leur réinsertion sociale et professionnelle ». Il s’agit souvent d’activités professionnelles spécifiques, telles que des publications littéraires, des créations graphiques, des programmations informatiques et des expertises.

En France, où l’utilisation d’un ordinateur personnel en cellule est autorisée, plusieurs détenus ont trouvé un créneau comme informaticiens indépendants. Bien que la promotion du travail indépendant comme alternative aux autres formes de travail fût une des recommandations du rapport Loridant, le travail indépendant reste toutefois une activité insuffisamment développée. Les établissements pour peine se prêtent davantage au développement du travail indépendant compte tenu des conditions matérielles, notamment l’encellulement individuel. Son essor se heurte, pour certains types de travaux, à la difficulté d’accéder à internet et aux limitations apportées par l’administration pénitentiaire à l’utilisation des ordinateurs par les détenus. [142]

Le secteur des services par télétravail offre des débouchés insuffisamment exploités. Ainsi que le mentionne le rapport du Sénat précité, les prisons américaines ont, par exemple, développé des centres d’appels téléphoniques gérés par les détenus.

e) Le travail extérieur : placements extérieurs et semi-liberté

Des mesures d’aménagement de peine visent à préparer la réinsertion professionnelle et sociale des condamnés leur permettant de travailler, au moyen d’un contrat de travail (CDD, CDI, contrats aidés), pour des collectivités publiques, des associations ou des entreprises.

Dans ce cas, l’employeur conclut un contrat de travail de droit commun avec le détenu qui perçoit le même salaire qu’un travailleur libre et bénéficie de ce fait des protections sociales associées aux contrats. En contrepartie, l’ouvrier assume les charges salariales et paie les impôts. La prison garde le contrôle disciplinaire sur le détenu. En 2004, 1 544 détenus en moyenne travaillaient selon ces modalités à l’extérieur des établissements pénitentiaires.

1.3. Un droit au travail difficile à appliquer dans les faits
En pratique, le taux d’emploi des détenus est faible puisqu’en 2004 seulement un tiers des détenus était en emploi (a). Ce constat s’explique, dans une large mesure, par les contraintes spécifiques qui pèsent sur les établissements pénitentiaires (b). Ces diverses contraintes affectent sérieusement la rentabilité du travail pénitentiaire (c).

a) Un taux d’emploi faible et variable selon les établissements
Au cours des années 90, le taux d’emploi des détenus (hors formation professionnelle) affiché dans les rapports annuels de l’administration pénitentiaire a d’abord connu une progression très nette. C’est ainsi que le taux d’activité des détenus est passé de 41,4 % en 1993 à 46,5 % en 2000. Cette progression est imputable pour partie à l’action volontariste menée par l’administration pénitentiaire dans le cadre du Plan d’action pour la croissance du travail et de l’emploi en milieu pénitentiaire (PACTE 1) qui s’est déroulé de 1997 à 1999. L’objectif du PACTE 1 d’augmenter le nombre de journées travaillées de 25 % a été pratiquement atteint (annexe n° 6).

Depuis 2001, cependant, le taux d’emploi des détenus n’a cessé de diminuer. Il est passé de 47,6 % en 2001 à 33,5 % en 2004 [143]. Il existe une forte demande d’emploi non satisfaite en prison, situation d’autant plus préoccupante qu’une forte proportion des détenus sans travail ne dispose pas d’autres ressources pour subsister. La trop faible présence du travail en prison renforce dans une large mesure les problèmes d’indigence fréquemment dénoncés dans les prisons françaises et, au-delà, hypothèque les perspectives de réinsertion des détenus.

Surtout, le taux d’emploi des détenus est extrêmement variable selon les régimes juridiques de travail, ainsi que selon la nature des établissements et leur mode de gestion.

S’agissant des régimes juridiques, les parts respectives de chaque forme de travail sont à peu près stables depuis quelques années avec une nette prédominance du travail en concession et en gestion mixte :

Tableau 19 : Taux d’emploi du nombre des détenus

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire

La différence la plus notable entre la régie industrielle française (RIEP) et celle des autres pays européens est probablement sa plus faible présence dans les établissements pénitentiaires. En effet, la régie industrielle représente aujourd’hui encore la forme organisationnelle dominante dans les prisons traditionnelles anglaises, fournissant 60 % de tous les emplois productifs. Elle est responsable d’environ 40 % des postes industriels en Allemagne (38 % en Bavière et 37 % en Hesse) [144]. En France, elle occupe une position nettement minoritaire : seulement 7,1 % des détenus employés le sont par la RIEP. Pour une part, ce constat s’explique par la mission particulière de la RIEP, à savoir son installation dans des établissements qui éprouvent des difficultés à attirer des concessionnaires.

Mais la cause principale de ce constat réside dans « les fragilités » de la RIEP qui ont été longuement analysées dans le rapport du sénateur Paul Loridant [145] : une stagnation de son activité, un positionnement peu clair, un statut inadapté, une attitude ambivalente de l’administration pénitentiaire à son égard, un encadrement délaissé et une délocalisation ratée.

Ensuite, le taux d’emploi varie également selon la nature des établissements. La commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les prisons relevait déjà en juin 2000 que le taux d’occupation des détenus était de 35,8 % dans les maisons d’arrêt contre 60 % dans les établissements pour peine.

Cette situation s’explique notamment par la rotation continuelle de détenus en maison d’arrêt ce qui ne facilite pas l’organisation d’une activité productive. Il est en effet difficile d’organiser des ateliers de production avec des flux permanents d’entrée et de sortie de détenus alors même que la formation nécessaire à certains postes de travail peut prendre plusieurs semaines. D’où des taux d’emploi sensiblement inférieurs dans les maisons d’arrêt :

Tableau 20 : Taux d’emploi des détenus selon la nature des établissements

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire

C’est pourquoi, selon le rapport Loridant, « Les perspectives de réinsertion professionnelle offertes par les maisons d’arrêt sont quasi nulles. Les détenus ayant le besoin le plus urgent d’une action de réinsertion sont, pour des raisons d’organisation, les plus mal traités. A contrario, il est davantage possible de procurer une activité qualifiante aux détenus condamnés à de longues peines qui, eux, sortiront de prison au bout de plusieurs années. »

Enfin, le taux d’activité varie sensiblement en fonction du mode de gestion, publique ou mixte, comme le montre le tableau ci-après :

Tableau 21 : Taux d’emploi des détenus selon le mode de gestion

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire

En conséquence, toutes les demandes de détenus qui souhaitent travailler ne peuvent être satisfaites comme cela est ressorti des témoignages recueillis par la section des Affaires sociales lors des différentes visites d’établissement qu’elle a effectuées. Nombre de détenus se trouvent réduits à une inactivité subie, toute la journée, ce qui contribue à accroître leur précarité sociale et les empêche de participer à l’indemnisation des victimes et de s’engager dans une démarche active de réinsertion.

b) Des établissements pénitentiaires soumis à de fortes contraintes
De fortes contraintes pèsent sur le travail pénitentiaire et constituent autant d’obstacles à son développement. Ces contraintes carcérales découragent parfois les entreprises.

 ? Une main-d’œuvre peu qualifiée qui cumule les difficultés
La main-d’œuvre pénitentiaire cumule un certain nombre de handicaps qui rendent plus difficiles l’insertion professionnelle. La qualification de la main-d’œuvre pénale est faible : plus de la moitié des détenus ne dispose d’aucun diplôme. Outre la faible qualification des détenus, il faut ajouter les problèmes sanitaires et psychiatriques qui affectent une part croissante de la population pénale.

L’administration pénitentiaire se trouve confrontée dans sa procédure de sélection des détenus à un véritable dilemme. Cette procédure, appelée classement, si elle est de l’unique responsabilité du chef d’établissement, doit tenir compte à la fois de l’attente des détenus, qui subissent souvent une très longue file d’attente avant de travailler, et des exigences des employeurs, publics ou privés.

Une enquête du CREDOC réalisée en 2002 notait, à propos des commissions de classement, que « parmi les établissements visités, tous n’ont pas mis en place de Commission de classement. Aucune des maisons d’arrêt n’avait mis en place cette instance de concertation. » [146].

 ? Une architecture inadaptée
L’insuffisance de locaux a été estimée en 2000 en métropole à près de 30 000 m² sur une base de 15 m² par emploi ; elle concerne principalement les petits établissements.

Une difficulté supplémentaire réside dans les difficultés d’accès pour les véhicules de livraison. En particulier, l’accès est souvent impossible aux semi-remorques, les sas de livraison sont trop bas, il n’existe qu’un seul accès véhicule pour tout l’établissement, ce qui allonge les temps d’attente pour l’entrée et la sortie des véhicules. Ceci sera à prendre en compte dans le cadre d’une politique d’équipement et d’amélioration du parc industriel pénitentiaire.

L’architecture des ateliers est ainsi affectée par l’héritage de l’histoire et par des considérations de sécurité. Les ateliers sont souvent vétustes car ils sont anciens. Ils sont inadaptés car construits à des périodes où le travail était moins prioritaire ou prenait des formes différentes. Certaines maisons d’arrêt, même récentes, comprennent peu ou pas d’ateliers. Cette situation contraint certains détenus à travailler dans leur cellule.

Certains établissements pénitentiaires disposent de surfaces d’implantation
que ne peuvent négliger les entreprises. Ainsi, les 20 000 m2 de surface d’ateliers dont dispose un établissement comme Fleury-Mérogis est un atout appréciable.

 ? Des localisations géographiques peu adaptées au travail
Autrefois, les établissements pénitentiaires faisaient partie intégrante des villes ou des banlieues proches. Si les prisons de centre-ville présentaient de nombreux défauts, le choix de construire aujourd’hui des établissements en rase campagne, loin des villes et des habitations, constitue une option aux conséquences néfastes. En termes de travail, ces implantations se révèlent des obstacles au développement de l’emploi pénitentiaire. Le travail ne peut être développé en prison que si l’établissement se situe à proximité d’un tissu économique vivant. Si la situation du travail à la maison centrale de Poissy ou au centre de détention de Muret est plutôt satisfaisante, c’est que Poissy bénéficie du dynamisme économique de l’ouest parisien tandis que Muret est au cœur du tissu industriel toulousain. A l’inverse, « certains établissements sont situés dans des déserts industriels, isolés dans la campagne. » [147]

 ? Une organisation interne très contraignante
De manière plus structurelle, l’organisation de la journée pénitentiaire n’est pas très attractive pour faire venir des entreprises en prison. La journée pénitentiaire constitue la période entre le moment où les détenus peuvent quitter leur cellule et celui où ils doivent la regagner. La journée pénitentiaire est elle-même conditionnée par la durée et l’organisation du temps de travail des personnels de surveillance. Pour ces raisons, la journée pénitentiaire est en général très courte, ce qui fait que les détenus sont rarement en mesure de travailler huit heures dans une journée. La limitation du temps de travail des détenus est un frein au développement d’une activité professionnelle.

Toutefois, quelques rares établissements pratiquent la « journée continue » comme le centre pénitentiaire de Caen. Aménagé sur un espace grand de onze hectares, le domaine du centre pénitentiaire de Caen renferme une vaste zone « industrielle » constituée de nombreux ateliers dédiés au travail en concession. Les détenus classés à une activité de ce type effectuent la « journée continue », travaillant de 7 h 30 À 13 h 30, du lundi au samedi.

 ? Une conjoncture économique défavorable
Concurrencé sur le plan interne par les Centre d’aide par le travail (CAT), le travail pénitentiaire, malgré des rémunérations qui n’ont pourtant aucune commune mesure avec celles de l’extérieur, ne parvient pas à être compétitif par rapport aux économies de l’Europe de l’Est, du Maghreb ou de l’Asie du Sud-Est.

Certaines entreprises clientes ont tendance à délocaliser leur production dans les pays à faibles coûts de main-d’œuvre, pays de l’Europe de l’Est mais aussi l’Asie. A titre d’exemple, fin 2004, l’atelier de clouterie de la maison d’arrêt d’Aix-en-Provence a fermé ses portes et a été délocalisé en Chine. [148]

L’augmentation du taux de chômage en prison a pour conséquence immédiate une recrudescence des situations d’indigence parmi les détenus. Cette vulnérabilité au contexte économique affecte plus particulièrement les établissements pénitentiaires mal situés, isolés dans des zones économiquement fragiles, à la différence des établissements comme celui du Muret qui bénéficie du dynamisme du bassin économique local.

c) La « rentabilité » du travail pénitentiaire en question

Nul doute qu’une meilleure organisation interne des établissements pénitentiaires permettrait d’améliorer la rentabilité du travail en prison. Des mesures telles que l’aménagement de lieux de stockage à proximité des établissements ou l’assouplissement de la journée pénitentiaire notamment peuvent effectivement alléger les contraintes qui pèsent sur l’activité des entreprises intervenant en prison. Il est prioritaire d’agir sur les contraintes « internes » afin d’améliorer l’efficacité productive du travail en détention.

Cependant, la rentabilité du travail pénitentiaire reste précaire comme le montre l’expérience des groupements privés en charge du programme 13 000 et de la gestion de 15 établissements (nettoyage, blanchisserie, maintenance, formation professionnelle, travail, restauration, cantine, transport, santé...), groupements qui « ont perdu de l’argent sur l’activité travail sur la durée du marché. » [149] La faible rentabilité du travail pénitentiaire mériterait d’être clairement posée par l’administration pénitentiaire. Car les conséquences de cette rentabilité insuffisante sont, pour l’essentiel, supportées par les entreprises et les détenus à travers une raréfaction de l’offre de travail et des niveaux de rémunération qui n’atteignent pas la moitié du SMIC.

Renforcer l’attractivité du travail pénitentiaire pour les entreprises, tout en améliorant les conditions de travail et de rémunération des détenus sans dégrader des ratios de rentabilité déjà faibles, nécessite de créer des incitations financières. Car l’exemple, souvent cité, de l’Italie montre qu’une hausse des rémunérations, sans accompagnement financier pour les entreprises, peut conduire à une réduction de l’offre de travail en prison.
De manière complémentaire, développer l’offre de travail pénitentiaire suppose de faciliter l’accès à la commande publique notamment auprès des autres ministères que celui de la Justice ainsi que des collectivités territoriales.

2. Une zone de non-droit du travail

Le travail en prison est encadré par une réglementation minimale et exorbitante du droit commun du travail (2.1.). La situation actuelle qui fait de la prison une zone de non droit du travail pose de nombreux inconvénients (2.2.). Le travail pénitentiaire se caractérise, enfin, par la faiblesse des rémunérations (2.3.) et une couverture sociale incomplète (2.4).

2.1. Un cadre juridique exorbitant du droit commun
Les activités professionnelles des détenus ne sont pas soumises au code du travail mais simplement encadrées par quelques articles du code de procédure pénale (a). En ce qui concerne les conditions de travail des détenus, la France est cependant placée dans une situation comparable à celle de ses principaux partenaires européens (b).

a) Une réglementation minimale
Le cadre juridique du travail pénitentiaire est constitué, pour l’essentiel, de quelques articles du code de procédure pénale. Aucun texte de portée générale ne définit de manière claire et précise les règles applicables au travail en prison.

L’article 720 du code de procédure pénale dispose que : « Les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail. Il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires. » Les articles D 99 à D 114 du code de procédure pénale fixent les principes et les modalités de travail des détenus. Ces textes constituent un ensemble de règles dérogatoires au code du travail. Cependant, en vertu de l’article D 102-2 du code de procédure pénale, l’organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures. L’article D 108 stipule que « La durée du travail par jour et par semaine déterminée par le règlement intérieur de l’établissement doit se rapprocher des horaires dans la région ; elle ne saurait être supérieure. Le respect du repos hebdomadaire et des jours fériés doit être assuré. Les horaires doivent prévoir le temps nécessaire pour le repos, les repas, la promenade et les activités éducatives et de loisir. »

Aux termes de l’article D 109 « Les mesures d’hygiène et de sécurité prévues par le livre I et 1I du Code du travail sont applicables aux travaux effectués par les détenus dans les établissements pénitentiaires. » Pour l’application de ces règles, le chef d’établissement compétent peut solliciter l’intervention des services de l’inspection du Travail dont le rôle se limite à une action de conseil mais elle ne dispose de pouvoir d’injonction. S’agissant du régime disciplinaire, l’article D 99 précise que « L’inobservation par les détenus des ordres et instructions données pour l’exécution d’une tâche peut entraîner la mise à pied ou le déclassement de l’emploi. »

Pour l’essentiel, le détenu ne bénéficie pas des dispositions du code du travail. Le fait de considérer la relation de travail en prison comme étrangère au droit commun prive le détenu de tous les droits et de toutes les protections individuelles ou collectives normalement attachés à l’existence d’un contrat de travail parmi lesquelles : dispositions relatives à la durée du travail ; l’absence de congés payés et de droit à la formation professionnelle ; l’absence de possibilité de représentation auprès de l’employeur (délégués du personnel, comités hygiène et sécurité) notamment.

Dans les ateliers de la RIEP, un « support d’engagement professionnel » a été introduit. Il est signé entre l’établissement et le détenu, support qui s’il n’a pas de valeur juridique et n’est pas un contrat de travail, précise la durée de l’emploi, la nature de l’emploi, la nature de la formation associée et la rémunération. De la même façon, à l’initiative de Nicolas Frize, dans des ateliers de numérisation d’archives sonores et photographiques présents à la maison centrale de Poissy ou à la maison centrale de Saint Maur, des contrats de travail ont été mis en place avec des rémunérations alignées sur le SMIC. Ces documents sans valeur juridique ont tous les attributs du contrat de travail et tendent à prouver qu’une part du droit du travail peut entrer en prison. Le deuxième Plan d’action pour la croissance du travail et de l’emploi en milieu pénitentiaire (PACTE 2) préconise de généraliser le support d’engagement professionnel.

b) Une situation comparable aux autres pays européens
En ce qui concerne les conditions de travail des détenus, la France est dans une situation comparable à celle de ses principaux partenaires européens. Le droit du travail ne s’applique pas au travail pénal. Dans tous les pays européens, le travail des détenus qui sont employés à l’intérieur des établissements pénitentiaires se déroule dans des conditions exorbitantes du droit commun [150].

En effet, les conditions de travail des détenus employés dans les établissements sont régies par des textes spécifiques. Les grands principes applicables au travail des détenus sont définis par la loi sur l’exécution des peines en Allemagne et au Danemark, et par la loi pénitentiaire en Espagne, en Italie et aux Pays-Bas, des règlements d’application de ces différentes lois déterminant les dispositions détaillées. En Angleterre et au Pays de Galles, en l’absence de texte législatif ou réglementaire précis sur la condition pénitentiaire, les règles applicables au travail des détenus sont dispersées dans de nombreux documents internes à l’administration.

En règle générale, les dispositions du droit commun relatives à l’hygiène et à la sécurité sont les seules qui s’appliquent au travail des détenus, tandis que les autres conditions de travail, le cas échéant déterminées par référence au droit commun, y dérogent. C’est en particulier le cas de la rémunération : la rémunération horaire est généralement de l’ordre d’un euro (Chiffres pour 2002). L’Angleterre et le Pays de Galles, avec une rémunération hebdomadaire de l’ordre de douze euros, font exception à cette règle. L’Italie fait également exception à cette règle, puisque la loi pénitentiaire dispose que la rémunération des détenus ne peut pas être inférieure aux deux tiers de ce qui est prévu par les conventions collectives correspondantes. Cependant, compte tenu des retenues pratiquées sur les gains des détenus, on estime que leur rémunération nette s’élève à 40 % de celle des salariés libres.

Les règles applicables au travail des détenus forment un droit spécifique plus ou moins complet. Cependant, c’est en Espagne que le droit du travail des détenus est le plus complet. La loi-cadre portant statut général des salariés précise que les détenus qui travaillent dans les établissements pénitentiaires sont employés selon un régime exorbitant du droit commun, mais qui doit tenir compte des droits fondamentaux reconnus à chacun par la Constitution.

Ce régime spécial, qui pourrait inspirer une réforme de la RIEP selon le rapport de Paul Loridant, a été défini par un décret de juillet 2001, qui constitue en quelque sorte le droit du travail des détenus : il organise la classification des postes de travail, prévoit la publication des emplois vacants, établit les critères d’attribution des postes, énumère les motifs de suspension et de rupture de la relation spécifique qui existe entre les détenus et l’Office autonome pour le travail et les prestations pénitentiaires (OATPP). En effet, même lorsque les activités de production sont concédées à des entreprises privées, l’OATPP reste l’employeur des détenus. Ces derniers signent cependant avec les entreprises un contrat qui définit les principales caractéristiques de l’emploi (nature du poste de travail, rémunération, horaires, durée des congés...). Le décret de juillet 2001 affirme aussi le droit des détenus à la promotion et à la formation, à participer à l’organisation et à la planification du travail et à ne pas subir de discriminations dans le travail.

2.2. L’absence de contrat de travail : justifications et inconvénients
Si l’absence de contrat de travail repose sur de nombreuses justifications (a), il convient toutefois de souligner que la situation actuelle, qui fait du travail pénitentiaire une zone de non-droit du travail, comporte de nombreux inconvénients (b).

a) Les justifications fréquemment avancées
Trois types d’arguments sont généralement invoqués pour justifier l’absence de contrat de travail en prison. Il s’agit d’arguments d’ordre économique, sécuritaire et juridique.

D’abord, l’absence de contrat de travail est justifiée par des raisons d’ordre économique, à savoir le risque de départ des concessionnaires ou l’impossibilité de supporter les frais supplémentaires engendrés par l’application de toutes les dispositions du code du travail. Si plusieurs associations militent pour une application du code du travail en prison, de nombreux intervenants et professionnels demeurent persuadés qu’un tel alignement aurait des effets néfastes sur l’offre de travail.

Ensuite, ce refus peut être fondé sur des impératifs d’ordre et de sécurité.
Selon Danti-Juan, la nature coercitive de la prison affecte les rapports de travail au point d’écarter toute idée de relations contractuelles à leur propos, puisque l’entrée du contrat de travail en prison « ouvrirait la porte à un statut légal et collectif qui, par les bouleversements qu’il entraînerait, apparaîtrait comme une remise en cause de l’ordre pénitentiaire. » [151]

Enfin, des arguments d’ordre juridique sont aussi soulevés. En effet, le droit du contrat de travail est soumis aux principes généraux du droit des contrats auxquels renvoie l’article 121-1 du code du travail. Parmi ces principes, il faut mentionner celui du libre consentement. Or, selon Jean-Michel Crandal, « Peut-on estimer que la volonté du détenu de conclure un contrat de travail, notamment avec l’administration qui gère sa privation de liberté, s’exprime librement. » [152] Selon le rapport général d’application des conventions de l’OIT pour 2001, la liberté de consentement ne peut être présumée que si la décision de travailler reste sans incidence sur l’exécution de la peine. Si, par exemple, la libération conditionnelle ou une commutation de peine dépendent du fait que le détenu est prêt à accepter n’importe quel emploi, on ne saurait maintenir la présomption de libre consentement. Au surplus, si le législateur décidait de qualifier le contrat conclu par un détenu de contrat de travail, deux régimes juridiques seraient possibles : soit l’application des règles du droit public (si le détenu travaille directement pour l’administration pénitentiaire) soit celles du droit privé. Il s’ensuit que « la transposition des principes du droit du travail issus du code de travail ne serait pas exempte de problèmes d’adaptation aux contraintes issues du milieu carcéral. » [153].

b) Les arguments en faveur de l’introduction du contrat de travail en prison
Le Conseil économique et social dans son rapport « Travail et prison » (1987) pointait déjà les inconvénients de l’absence de contrat de travail en prison car « il paraît impossible de donner une qualification claire à une relation de travail qui ne reconnaît ni employeur ni employé au sens du code du travail.

Ainsi se trouve-t-on dans une zone de non-droit du travail dont les conséquences apparaissent toutes négatives : ni contrôle, ni sanction des modalités de la rupture, ni garantie de salaire, ni expression collective ni enfin possibilité de recours au contentieux individuel ».

En l’état actuel du droit, si la relation de travail nouée entre la personne détenue et son employeur ne peut être qualifiée de contrat de travail, « Il n’en demeure pas moins que le faible niveau de normes qui encadrent cette relation, ainsi que, quelquefois leur imprécision, ne sont pas de nature à valoriser le travail. » [154] comme le relève le Gouvernement en 2005.

Comme l’indique également la Cour des comptes [155], « l’absence de contrat de travail entre les personnes incarcérées et les entreprises qui ont recours à elles illustre la situation ambiguë des détenus, à laquelle le développement des supports d’engagement professionnels, souhaité par l’administration, n’est qu’une réponse partielle puisque ces derniers sont dépourvus de portée juridique et ne sont pas systématiques. »

Comme le mentionne notamment Evelyne Shea-Fischer [156], trois arguments militent en faveur de l’introduction du contrat de travail en prison.

D’abord, l’introduction du contrat de travail peut être justifiée par des raisons d’équité. En effet, selon l’acception actuelle, « la peine privative de liberté doit correspondre à son nom : une peine qui prive le condamné de sa liberté, de son droit fondamental d’aller et de venir. Rien de plus. Par conséquent, on ne saurait lui imposer que des restrictions strictement nécessitées par la détention. » Or le fait que le détenu travaille sans contrat le prive d’un ensemble de droits qui n’ont pas de rapport direct avec la privation du droit d’aller et de venir. Le principe de sauvegarde des droits exige que toute restriction, qui n’est pas strictement nécessaire pour le maintien de la discipline pénitentiaire soit levée.

Ensuite, l’application du droit du travail en prison peut favoriser un changement d’attitude du détenu par rapport à la loi. Bon nombre de détenus ont connu, avant leur condamnation, un rapport au travail peu stable marqué par la précarité. Les quelques recherches qui portent sur l’avenir professionnel des sortants de prison montrent qu’ils se retrouvent dans la même situation après le passage en détention, avec cette seule différence que leur absence du marché du travail a accentué la précarité de leur situation. Un reproche, souvent adressé au régime pénitentiaire, est d’infantiliser et de déresponsabiliser les prisonniers qui, après une période de détention, ne sont plus capables de gérer leur vie ni de s’affirmer sur le marché du travail. Travailler sous les contraintes d’un contrat de travail peut aider le détenu à développer les savoir-faire et les « savoir-être » indispensables et constituer un premier apprentissage de la citoyenneté. Comme le déclarait un ancien détenu, aujourd’hui parfaitement réinséré, « il est difficile de se réinsérer quand on n’a pas de conscience sociale. » [157].
Enfin, l’introduction du contrat de travail peut constituer un levier de changement en matière d’organisation du travail en prison. Quelques expériences en France semblent démontrer que la productivité des détenus employés sous contrat peut même parfois être supérieure [158] à celle des autres détenus. Plusieurs facteurs y contribuent : « il (le contrat) augmente la motivation des intéressés puisque leurs responsabilités accrues vont de pair avec un traitement plus collégial. Il oblige également l’administration à repenser ses priorités car plus les enjeux économiques sont importants (paiement de congés, chômage technique, indemnités pour licenciement, etc.), plus l’administration a intérêt à promouvoir une organisation efficace de travail. ».

C’est pourquoi, en période de croissance économique, les avantages résultant de l’introduction du contrat de travail de droit commun en prison semblent l’emporter sur les inconvénients qui pourraient en résulter. Aujourd’hui, il est difficile de pas tenir compte du contexte économique caractérisé à la fois par la persistance d’un chômage de masse et par des mouvements de délocalisation des emplois vers les pays à faibles coûts de main-d’œuvre.

Le travail pénitentiaire tel qu’il est aujourd’hui organisé, c’est-à-dire sans droit ni contrat de travail, ne saurait constituer un véritable travail en vue d’une réinsertion professionnelle. Dans ces conditions, le rapprochement de la situation juridique du détenu-travailleur au plus près du droit commun du travail doit être un des objectifs prioritaires de toute politique de revalorisation du travail pénitentiaire.

2.3. Un droit à rémunération mal garanti
Le système de rémunération des détenus est complexe et peu lisible. A la faiblesse des rémunérations versées aux détenus (a), accentuée par des écarts importants de rémunération selon les régimes juridiques (b), s’ajoute le faible pouvoir d’achat des détenus (c).

a) La faiblesse des rémunérations
Le rapport précité du CREDOC souligne que « la rémunération est pour l’ensemble des détenus le point critique du travail en détention. Tous insistent sur la faiblesse de la rémunération au regard du travail fourni. Certains parlent d’exploitation... ». C’est la principale source de mécontentement des détenus selon cette étude.

L’article D 103 du code de procédure pénale précise que « les conditions de rémunération des détenus qui travaillent sous le régime de la concession sont fixées par convention, en référence aux conditions d’emploi à l’extérieur, en tenant compte des spécificités de la production en milieu carcéral. » Cette règle s’applique par extension aux conditions de rémunération dans les ateliers de la RIEP.

Par voie de note ministérielle [159], l’administration pénitentiaire fixe annuellement les seuils minima de rémunération (SMR) des détenus occupés dans les ateliers de production de l’ensemble des établissements pénitentiaires.

Les seuils minima de rémunération horaire des travaux exécutés en
concession et dans les ateliers de la RIEP sont déterminés en référence au SMIC.

Sans justification évidente, les seuils minima de rémunération sont moins élevés dans les maisons d’arrêt que dans les établissements pour peine. Ainsi, le seuil minimum de rémunération (SMR) au 1er janvier 2005 était fixé à 43 % du SMIC horaire en maison d’arrêt et à près de 47 % dans les établissements pour peines comme l’indique le tableau ci-après :

Tableau 22 : Seuils minima de rémunération selon les établissements

Source : Note de service n°D0444 du 15 décembre 2005 de la DAP

Une circulaire du 20 novembre 1998 relative à la réactualisation du contrat de concession a étendu à tous les ateliers concédés des établissements à gestion publique, le principe d’une rémunération qui ne saurait être inférieure au seuil minimum de rémunération (SMR) applicable dans les établissements à gestion déléguée [160].
Plusieurs points méritent d’être soulignés concernant l’application du seuil minimum de rémunération (SMR) en prison :
- le SMR n’est pas applicable au service général ce qui en réduit la
portée ; ainsi, les rémunérations versées au service général sont de fait inférieures au SMR ;
- le SMR n’a qu’une valeur indicative et aucune obligation juridique
n’impose une indexation automatique du SMR sur l’évolution du
SMIC ; en pratique, toutefois, le SMR est réévalué tous les ans au
1er janvier en fonction de l’évolution du SMIC ;
- le niveau du SMR représente entre 43 % (en maison d’arrêt) et près
de 47 % (en établissement pour peine) du SMIC selon la nature des
établissements ; cet écart de rémunération par rapport au SMIC
correspondrait en partie au fait que la couverture des besoins vitaux
des détenus est assurée par l’administration pénitentiaire et que la
productivité de la main-d’œuvre pénale est réputée plus faible qu’à
l’extérieur.

b) Des écarts de rémunération importants selon les régimes juridiques
D’importants écarts sont enregistrés, non seulement selon l’ancienneté ou la qualification, mais aussi selon le régime de travail auquel sont soumis les détenus et selon leur mode de rémunération.

De fortes disparités sont ainsi constatées selon le régime de travail auquel le détenu aura accès, tous les régimes de travail n’étant pas présents dans tous les établissements. C’est ainsi que le service général offre des conditions salariales sensiblement inférieurs malgré les revalorisations accordées par l’administration pénitentiaire ces dernières années.

Tableau 23 : Taux journaliers de rémunération au service général en 2005

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire.

Les rémunérations des détenus qui travaillent au service général sont fixées par l’administration pénitentiaire en début d’année. Les rémunérations versées ne sont pas soumises à prélèvements, l’administration pénitentiaire prenant à sa charge les cotisations salariales et patronales.

Tableau 24 : Taux journaliers de rémunération pour les autres régimes

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire.

Outre l’existence d’un seuil minimum de rémunération fixé à un niveau bas (moins de 50% du SMIC), l’application du SMR suppose aussi le respect des cadences de travail puisque la plupart des détenus sont payés à la pièce.

A cet égard, le salaire au rendement ne va pas sans générer des effets
pervers mis en évidence par le rapport du sénateur Paul Loridant. Notamment, ce mode de rémunération suscite de forts écarts de revenu : « les rémunérations peuvent être calculées à l’heure ou à la pièce, ce dernier mode de calcul, alors qu’il a quasiment disparu à l’extérieur, étant prédominant en prison. La coexistence de ces deux modes de rémunération génère certaines inégalités :
pour les détenus les moins productifs, le salaire sera totalement différent selon qu’ils sont payés à l’heure, donc au temps passé, ou à la pièce, donc à la production. C’est évidemment au sein des détenus payés à la pièce, les plus nombreux, que l’on constate l’éventail de salaires le plus large. » [161].

c) Un faible pouvoir d’achat

Trois séries de raisons expliquent le faible pouvoir d’achat des détenus.

D’abord, les rémunérations mensuelles aussi sont très faibles parce que le temps réellement travaillé est limité pour des raisons totalement indépendantes de la volonté des détenus : faible amplitude de la journée de travail en détention et périodes d’inactivité. Ces périodes d’inactivité qui correspondent en fait à du chômage technique ne sont pas payées.

Ensuite, le revenu du détenu est soumis à des prélèvements spécifiques conformément aux dispositions du décret du 5 octobre 2004. Concrètement le pécule est divisé en trois parts. La première part est affectée à l’indemnisation des parties civiles avec un taux de prélèvement progressif de 20 à 30 % pour la fraction supérieure à 200 € par mois. La deuxième part est affectée à la constitution du pécule de libération. Il consiste à provisionner 10 % de la rémunération sur un compte ouvert au nom du détenu et géré par le comptable de l’établissement A sa libération, le détenu dispose des valeurs pécuniaires du pécule de libération augmenté le cas échéant des valeurs non utilisées au titre de l’indemnisation des parties civiles. La troisième part est laissée à la libre disposition des détenus et sert à « cantiner ».

Enfin, et contrairement à une opinion communément admise, « il est faux de dire que les détenus sont « nourris et blanchis » : ceux-ci doivent évidemment faire face à un certain nombre de dépenses, qui, si elles sont liées à leur « confort » personnel, sont incontournables dans la perspective d’un enfermement de plusieurs mois ou de plusieurs années. » [162]. Le premier poste de dépenses du détenu est consacré à l’alimentation. Les repas fournis par l’administration pénitentiaire donnent lieu à des jugements contrastés et une grande majorité des détenus achètent en plus des produits frais, de la viande, des fruits et des légumes, des plats préparés notamment. La télévision constitue également un poste budgétaire majeur. Un dernier poste de dépenses est consacré aux produits d’hygiène (savon, shampoing...) et aux produits ménagers que certains détenus achètent pour entretenir eux-même leur cellule. Comme cela a été précédemment constaté, les prix des produits proposés par la cantine sont supérieurs à ceux pratiqués à l’extérieur.

2.4. Une couverture sociale incomplète
a) Les charges sociales

La rémunération brute des détenus travaillant sous le régime de la concession ou en régie (RIEP) est soumise à cotisations salariales et patronales, à la CSG et à la CRDS. Pour l’essentiel, les taux de cotisation sont alignés sur le droit commun à l’exception notable de la cotisation patronale d’assurance maladie qui est sensiblement plus faible.

Par ailleurs, les détenus ne cotisent pas à toutes les branches de risques de la protection sociale. Ainsi, ils sont exclus de l’assurance chômage. C’est aussi l’une des raisons pour laquelle le montant des cotisations patronales en milieu carcéral paraît inférieur à celui des cotisations patronales à l’extérieur. De sorte que le travail carcéral ne donne droit à aucune indemnisation au titre de l’assurance chômage à la sortie de prison. Cette situation est de nature à renforcer le processus d’exclusion des détenus au moment de leur libération.

b) Les prestations de nature sociale
Dès 1946, la France a successivement étendu le champ d’application de la protection sociale aux détenus, commençant par la prise en charge des accidents du travail et culminant par l’extension des assurances maladie et maternité aux ayants droit des travailleurs par la loi du 18 janvier 1994. Les prestations familiales sont dues à ceux qui assurent la charge effective et permanente des enfants.

Concernant les prestations en espèces, si les détenus peuvent bénéficier de rentes en matière d’accident du travail, ils n’ont pas droit ni aux indemnités journalières en cas d’incapacité de travail ou de maladie, ni aux prestations en espèces d’invalidité.

Toutefois, à compter du 1er janvier 2006, l’article 34 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 permet aux détenus de retrouver, à l’issue de leur détention, le bénéfice des droits aux prestations en espèces dont ils bénéficiaient auparavant. Cette loi permet également de ne pas interrompre le versement d’une pension d’invalidité liquidée avant l’incarcération du bénéficiaire et, d’autre part, de faire bénéficier du capital-décès les ayants-droits d’un détenu décédé.

De même, les détenus ne bénéficient pas de mimima sociaux comme le RMI. Toute personne détenue pour une durée supérieure à 60 jours ne peut plus percevoir l’allocation de RMI dont elle bénéficiait à l’extérieur [163]. Si le détenu est marié, vit en concubinage ou a une personne à charge, l’organisme payeur procède à l’examen des droits dont peuvent bénéficier ces personnes à la place du détenu, qui n’est plus pris en compte comme membre du foyer.

Concernant la question du maintien en prison des minima sociaux, « les associations caritatives sont divisées à ce sujet...Le RMI carcéral ne pourrait être que différentiel, c’est-à-dire calculé en tenant compte de « l’avantage » que constitue la gratuité du logement et de la nourriture. L’idée d’un minimum carcéral, réservé aux stricts indigents, semble en définitive plus opportune. Ce minimum carcéral, évalué entre 300 et 400 francs par mois, leur permettrait de cantiner et contribuerait à éviter, dans la mesure du possible, la délinquance intracarcérale (rackets, prostitution, trafics). » [164].

L’interruption du versement du RMI au-delà du délai de 60 jours de détention n’est pas sans conséquences sur la réinsertion des détenus condamnés à des courtes peines. En effet, cette interruption automatique va nécessiter, parfois quelques semaines après l’interruption du versement, l’engagement de nouvelles démarches administratives pour rétablir les droits sociaux du détenu au moment de la sortie de prison. Considérant que la durée moyenne de détention en France est légèrement inférieure à 8 mois, un allongement de la durée de versement du RMI au moment de l’incarcération permettrait d’éviter des démarches administratives nécessairement longues qui renforcent la précarité des condamnés à des courtes peines.

Le vieillissement de la population pénale est aussi lourd de conséquence. En effet, depuis 1996, la part des détenus ayant entre 50 et 60 ans a doublé tandis que celle des personnes de plus de 60 ans a crû de 153 %. Confrontée à cette situation, l’administration pénitentiaire doit s’adapter et plusieurs axes ont d’ores et déjà été retenus [165] :
- la mise en place d’une prise en charge adaptée à la dépendance avec des aides extérieures analogues à celles du milieu libre qu’il s’agisse de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ou de l’allocation compensatrice « tierce personne » (ACT) ;
- l’attribution de l’allocation adulte handicapé (AAH) aux détenus est désormais possible, ces derniers ne percevant que 30 % de son montant mensuel .

En pratique, l’intervention de personnel médico-social pour l’aide à la vie quotidienne, surtout la toilette, serait déjà effective dans quelques établissements. Mais contrairement au régime de droit commun, le bénéficiaire incarcéré n’est pas en mesure de choisir le prestataire de service. Il appartient au chef d’établissement de désigner le service d’aide à domicile chargé d’intervenir au sein de l’établissement. Selon l’OIP, « en pratique l’allocation personnalisée d’autonomie bénéficie très rarement aux personnes détenues âgées dépendantes, qui se font le plus souvent assister par un codétenu. » [166].

3. Une offre de formation professionnelle limitée
Pilier essentiel de l’insertion professionnelle des publics privés de liberté, le développement de la formation et de la qualification des personnes en milieu carcéral repose sur les actions conjuguées des services pénitentiaires d’insertion et probation, en collaboration avec les chefs d’établissements et de nombreux partenaires extérieurs (3.1). L’organisation actuelle se heurte à certaines limites (3.2.).

3.1. Le dispositif de formation professionnelle en milieu pénitentiaire
Les actions de formation professionnelle en milieu pénitentiaire font partie intégrante de la politique d’insertion menée par l’administration pénitentiaire. La formation professionnelle des personnes détenues est définie conjointement avec le ministère des Affaires sociales, du Travail et de la solidarité.

Le dispositif de formation professionnelle en milieu pénitentiaire se caractérise par la multiplicité des sources de financement (a), le nombre limité de détenus en formation professionnelle (b) et l’importance des intervenants extérieurs (c).

a) Les différentes sources de financement
Ainsi que le souligne le rapport du sénateur Paul Loridant, « Le financement des actions de formation est difficile. L’administration pénitentiaire ne dispose pas de crédits propres en matière de formation professionnelle et doit faire appel à des financements extérieurs. »

En milieu pénitentiaire, une grande majorité du coût de fonctionnement des actions de formation professionnelle relève ainsi de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) qui met deux fonds contribution :
- le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) à travers le programme « Insertion, réinsertion et lutte contre l’illettrisme » (IRILL) et le programme des ateliers de pédagogie personnalisée. Ces programmes sont cofinancés par le Fonds social européen (FSE) ;
- le Fonds national pour l’emploi (FNE), à travers le programme des places de « stages d’insertion et de formation à l’emploi ». Ces places sont négociées par les DRSP auprès des directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle. Par ailleurs, l’AFPA intervient en milieu carcéral au titre de la commande publique.

Les autres moyens financiers sont apportés par :
- l’administration pénitentiaire elle-même, qui finance des prestations de formation ainsi que l’aide au fonctionnement des actions, notamment en mettant à disposition de la formation professionnelle des détenus des personnes qualifiées (aux niveaux régional et local) et par le biais des groupements privés cocontractants du marché de la gestion mixte ;
- le Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), le FSE, les Conseils généraux et régionaux.

Tableau 25 : Récapitulatif des financements

Source : chiffres de l’administration pénitentiaire

Quelques régions seulement participent au financement de la formation pour un montant total de 315 000 € en 2004. Considérant que les publics détenus sont des publics qui relèvent de la compétence de l’Etat, la plupart des régions ne participe pas au financement alors même qu’elles disposent d’une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle. Il y a lieu de s’interroger sur la faible implication financière des régions en matière de formation professionnelle des détenus.

b) Un nombre limité de détenus en formation professionnelle
Selon un rapport interne de l’administration pénitentiaire, en 2004, 17 695 détenus ont suivi une action de formation au sens large. Parmi ces détenus, 56 % étaient sans diplôme. De sorte que seulement 25 % des actions de formation sont des formations de qualification. Plus de 55 % des actions sont des actions de lutte contre l’illettrisme (8,7 %), de remise à niveau (3,3 %) ou de pré-qualification (43,2 %) notamment.

De fait, ces chiffres doivent être analysés avec prudence. D’abord, la ligne de partage entre les actions qui relèvent des activités d’enseignement de celles de la formation professionnelle au sens strict n’est pas toujours facile à tracer et il est difficile de considérer par exemple que les actions de lutte contre l’illettrisme relèvent de la formation professionnelle. Ensuite, compte tenu à la fois de la durée parfois brève de ces formations et de l’importance des flux d’entrées en détention, seulement 7 % des détenus suivent, à un moment donné, une formation professionnelle [167]. En réalité, seulement 2 645 détenus ont suivi une formation professionnelle rémunérée [168] en 2004, étant observé que 85 % des heures de formation sont rémunérées conformément à la législation en matière de formation professionnelle.

Les discordances apparentes entre ces différentes données devraient être corrigées avec la mise en œuvre d’une nouvelle application informatique de suivi des personnes en formation, intégrée dans le système informatique pénitentiaire dénommée « GIDE ».

Le recours aux organismes de formation est la solution la plus fréquente. Les organismes issus du tissu associatif dispensent 29 % des heures de formation en établissements pénitentiaires publics et les GRETA 25 %. Certains établissements ont mis en place des bourses d’études. Ainsi, la maison d’arrêt d’Angoulême teste un système de bourse d’études cofinancées par le service pénitentiaire et le Fonds d’action sociale (FAS). S’ils s’engagent dans une formation de sept heures par semaine, les détenus perçoivent 55 € par mois.

Tableau 26 : Ventilation des heures réalisées par organisme de formation

(a)- Chiffres probablement sur-évalués car la totalité des heures réalisées dans l’établissement privé ont été, à tort, inscrites sur la ligne « groupements privés » alors qu’un certain nombre d’heures de formations sont réalisées par des organismes de formation de type associatif ou de type GRETA.
Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire

c) La mobilisation de nombreux partenaires
La mise en œuvre de la formation professionnelle mobilise de nombreux acteurs tant en interne qu’en externe.

Au sein de l’administration pénitentiaire, l’élaboration du plan local de formation s’effectue au niveau de l’établissement. L’analyse des besoins se fonde sur une analyse des caractéristiques des personnes détenues, de l’existant, des acquis professionnels et des besoins en formation qui servira à l’élaboration du plan local de formation professionnelle de l’année suivante. L’objectif de cette première étape est de veiller, grâce à cette analyse, à inscrire les personnes détenues dans une logique de parcours en assurant la complémentarité de ces actions avec l’enseignement, le travail et les autres activités proposées en détention. Le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) pilote cette analyse qu’il réalise en concertation avec les chefs d’établissement pénitentiaires du département et les partenaires départementaux. Le plan prévisionnel de formation professionnelle est le dispositif de formation professionnelle des personnes détenues au plan local. Il est élaboré par le responsable local de la formation professionnelle qui élabore le plan prévisionnel

Au niveau régional, le Chef d’unité formation professionnelle (CUFP) s’assure de la cohérence régionale entre les dispositifs de formation professionnelle proposés et leur faisabilité, au regard des ressources disponibles aux niveaux local, départemental et régional. Le plan régional de formation est arrêté par le directeur régional, après la concertation régionale (Commission régionale de formation). Pour chacune des actions retenues, un cahier des charges est établi conjointement avec les financeurs. Il définit les objectifs de l’action de formation, ses articulations éventuelles avec d’autres dispositifs, les publics concernés et d’éventuels pré-requis, les objectifs pédagogiques généraux, les conditions d’organisation et de fonctionnement de l’action, les formes de validation, et les conditions d’évaluation.

En détention, le détenu est informé de la mise en place de l’action de formation oralement (lors de l’accueil) et par écrit (voie d’affichage). Lors de la commission pluridisciplinaire d’orientation et de classement présidée par le chef d’établissement, les personnes détenues qui en ont fait la demande sont orientées vers les formations existantes. Le détenu est informé par écrit des résultats de la commission de classement.

Les partenaires extérieurs qui interviennent, à des titres divers, en matière de formation professionnelle des détenus sont nombreux : les entreprises ; les directions régionales et départementales du travail, de l’emploi et la formation professionnelle ; l’ANPE et les missions locales ; l’Education nationale (GRETA) et les Conseils régionaux notamment.

3.2. Les limites à l’organisation actuelle

Les limites de l’organisation actuelle tiennent, d’une part, à la répartition inégale de l’offre de formation selon les établissements (a) et, d’autre part, à l’articulation difficile de la formation professionnelle avec le travail pénitentiaire (b).

a) Une offre de formation professionnelle inégalement répartie
On constate toutefois que l’offre de formation est inégalement répartie entre les régions ainsi que l’indique le tableau ci-après :

Tableau 27 : Nombre des stagiaires ayant suivis une formation en 2003

Source : Chiffres de l’administration pénitentiaire

Ces inégalités ne s’expliquent que partiellement par la répartition inégale de la population pénitentiaire entre les différentes régions. Ainsi, si les DRSP de Bordeaux, Lyon et Rennes accueillent sensiblement les mêmes pourcentages de population pénitentiaire (condamnés et prévenus) - autour de 8 % -, le nombre de stagiaires présente des écarts significatifs selon les régions.

Ces disparités de formation se retrouvent également en Outre-mer. Alors qu’à la Réunion, une action de formation avec le SPIP local et les trois centres pénitentiaires de l’île avait déjà été mise en place, les seules actions de formation au SPIP de la Guyane avant septembre 2005 se situaient dans le domaine de la lutte contre l’illettrisme. Depuis, la direction départementale du Travail a demandé au SPIP de mettre en place de nouveaux dispositifs, concernant désormais environ 50 détenus sur les 650 que compte le centre pénitentiaire. Par ailleurs, les détenus d’Outre-mer, confrontés à des conditions de réinsertion professionnelle d’autant plus difficiles que les économies sont fragiles, voient leur offre de formation adaptée à ce contexte spécifique. Cette offre se concentre dans les secteurs du bâtiment et de la production maraîchère, ces domaines étant les plus susceptibles d’embaucher dans de nombreuses collectivités d’Outre-mer.

Les inégalités sont également importantes entre les établissements d’une même région comme le montre l’exemple de la Basse-Normandie. Dans cette région, sur un total de 1 484 places d’hébergement théorique, un peu plus d’une centaine de places de formations professionnelles ont été mises à disposition de la population carcérale de la région Basse-Normandie, selon la répartition
suivante :

Tableau 28 : Répartition des places de formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires de Basse-Normandie

Source : Rapport « La place de l’univers carcéral en Basse-Normandie » ; CESR de Basse- Normandie

b) Une articulation difficile avec le travail pénitentiaire
D’une manière générale, « l’administration pénitentiaire ne parvient pas à articuler correctement travail et formation alors que les deux devraient être intimement liés. Ainsi, là où le travail est très développé, la formation est relativement inexistante. Faute d’une politique de formation en alternance ou d’une politique de validation des acquis professionnels, les détenus ne peuvent accéder à une formation. La journée pénitentiaire ne suffit pas pour que se succèdent travail et formation. A l’inverse, dans certaines maisons d’arrêt comme à Fresnes, la formation se pose en concurrente du travail : les indemnités offertes en formation sont supérieures aux rémunérations que le détenu peut attendre du travail. Travail et formation doivent pourtant être systématiquement liés pour espérer faire œuvre utile en matière de réinsertion. » [169]

Quelques établissements pénitentiaires [170] ont mis en place un système d’aides financières aux détenus afin de leur permettre de suivre un enseignement sans perte de salaire.

A la maison d’arrêt de Nancy, les détenus illettrés et indigents sont prioritaires dans l’accès aux postes de travail à la condition qu’ils s’engagent, par contrat signé avec l’établissement, à suivre des cours.

La faiblesse des rémunérations du travail pénitentiaire peut constituer un obstacle au suivi des actions de formation. A cet égard, certaines initiatives prises par les prestataires de la gestion mixte méritent de retenir l’attention. En augmentant sensiblement les rémunérations pratiquées dans ses ateliers, le GEPSA a ainsi permis aux détenus qui y travaillent de disposer d’une demi-journée hebdomadaire de temps libre pour accéder aux activités proposées à la population pénale ou à des formations.

A ce jour, seulement une quarantaine d’établissement a instauré la journée continue dans les ateliers, de 7 heures à 14 heures au lieu des horaires habituels (8h-10h puis 14h-16h30). Or, cet aménagement est censé permettre aux détenus de participer aux activités de leur choix tout en évitant des pertes de temps considérables sur le lieu de travail.

4. Une succession de propositions de réforme depuis 20 ans
Depuis l’avis du Conseil économique et social en 1987, de nombreuses
propositions de réforme ont été suggérées qu’il convient au préalable de rappeler.

4.1. Les suites réservées au rapport et avis du Conseil économique et social (1987)

L’avis suggérait des propositions de réforme concrètes et insistait sur
l’obligation de l’administration pénitentiaire de prendre « toutes dispositions pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérées qui le souhaitent ». Cette obligation impliquait notamment un nombre suffisant d’emplois et des activités proprement professionnelles au lieu d’activités simplement occupationnelles.

Bien avant le rapport du Sénat (2002), l’avis du Conseil économique et social préconisait déjà une réforme du statut de la RIEP et jugeait nécessaire de « la renforcer, en lui donnant enfin l’autonomie dont elle a besoin, alors qu’elle se trouve encore sous la tutelle du ministère chargé des finances, si bien qu’elle ne peut ni investir, ni recruter comme elle le veut. La RIEP doit être dotée de moyens lui permettant de tendre vers une forme juridique appropriée à ses divers objectifs : investissements, formation, modernisation technologique. ».

L’avis du Conseil économique et social de 1987 formulait six séries de propositions dont deux portaient plus particulièrement sur le travail en détention :
- améliorer par priorité les conditions de travail et la formation professionnelle (proposition n°3) ;
- préciser le statut du détenu au travail pour lui redonner une dignité (proposition n°4)

Concernant cette dernière proposition, l’avis du Conseil économique et social préconisait un rapprochement progressif avec le droit commun quant aux conditions de travail, à la rémunération, à l’expression individuelle et collective et à l’accès à une instance chargée de régler les litiges individuels du travail. En ce qui concerne ce dernier aspect, la proposition de mettre en place une institution paritaire à l’intérieur des murs à l’instar des Conseils de prud’hommes était une solution originale qui aurait mérité d’être étudiée.

Certaines de ces orientations ont été mises en oeuvre. Il en va notamment ainsi des initiatives prises par l’administration pénitentiaire en vue d’améliorer l’offre de travail et les conditions de travail grâce à deux plans successifs (PACTE 1 et 2). Depuis 1995, en effet, l’administration pénitentiaire s’est engagée dans une politique volontariste de développement du travail pénitentiaire à travers la mise en œuvre d’un plan d’action pour la croissance du travail et de l’emploi (PACTE) qui a été généralisé à l’ensemble du territoire dès 1997. A la fin de l’année 1999, son bilan positif a conduit au lancement du PACTE 2 pour couvrir la période 2000-2003.

4.2. Les travaux des commissions parlementaires (2000)
Les deux commissions d’enquête de l’Assemblée nationale et du Sénat avaient pour mission de dresser un bilan complet de l’état des prisons françaises. Le travail pénitentiaire n’en constitue qu’un aspect secondaire et les recommandations sur ce point sont moins détaillées.

La commission du Sénat prône l’augmentation de la rémunération du service général, la suppression de la participation aux frais d’entretien, la prise en compte de la performance au travail et des efforts de formation dans le mécanisme de réductions de peine. Elle insiste sur la préparation de la réinsertion dès le premier jour de l’incarcération.

Quant au rapport de l’Assemblée nationale, il se réfère explicitement à celui du Conseil économique et social. Il préconise la mise en place d’activités qualifiées et qualifiantes et le respect du droit du travail en prison, car « en tout état de cause, l’absence de respect du droit du travail ruine la conception même du travail pénal comme outil d’insertion. » Selon les députés, « l’introduction du droit du travail deviendra de toute façon incontournable et les obstacles juridiques doivent pouvoir être levés. ».

4.3. L’avant-projet de loi pénitentiaire (2001)
Sur la question du travail pénitentiaire, l’avant-projet de loi pénitentiaire de 2001 contenait deux propositions de contrat : un contrat de travail rapprochant sensiblement le statut juridique du détenu de celui du travailleur libre et un « contrat de mobilisation » calqué sur le modèle du contrat d’insertion du RMI.

S’agissant du contrat de travail, l’avant-projet de loi sur la prison prévoyait que « Le contrat de travail en détention fait l’objet d’un écrit, rédigé en français. Il est conclu pour une durée indéterminée ou déterminée, à temps plein ou à temps partiel. Il précise l’emploi occupé, le lieu du travail, la période d’essai, la durée quotidienne ou hebdomadaire du travail, la rémunération, les concessionnaires ou cocontractants lorsque la personne est mise à disposition. Il prévoit une clause de suspension du contrat pour des raisons économiques ainsi que les modalités de rupture.  » [171].

L’avant-projet de la loi prévoyait un autre type de contrat, un « contrat de mobilisation ». Il aurait pour but de « favoriser l’insertion professionnelle et sociale des personnes détenues auxquelles aucun contrat de travail ne peut être proposé ou souffrant de précarité ou de handicap, afin de les inciter à construire un projet individuel ». Ce contrat, conclu entre le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation et le détenu concerné, aurait régi la mise en place d’actions de bilan, de diagnostic, d’orientation, d’évaluation, de remise à niveau, d’enseignement, de soins. Dans ce cas, l’adhésion de la personne détenue à cette démarche aurait donné lieu au versement d’une aide d’insertion.

4.4. Les propositions du rapport d’information du Sénat (2002)

Le rapport d’information du Sénat ne se limite pas à des propositions concernant le sujet spécifique de ce rapport, le contrôle de la RIEP, mais il établit un bilan accablant de ce qui est qualifié de « grande misère du travail pénitentiaire ». Parmi les principales propositions figurent l’abattement de cotisations sociales patronales pour les employeurs, l’orientation vers des activités à plus haute valeur ajoutée, le développement de la formation professionnelle, la réforme en profondeur de la RIEP et l’introduction mesurée du droit du travail en prison.

Plus précisément, le rapport formule 62 propositions concrètes pour une nouvelle politique du travail pénitentiaire (annexe n° 7) parmi lesquelles :
a)- la création de 10 000 emplois supplémentaires ;
b)- une incitation accrue pour faire entrer des entreprises en prison en rendant leur engagement plus attractif ;
c)- la réforme du statut de la RIEP pour en faire un établissement public pénitentiaire de réinsertion par le travail et la formation professionnelle. Cette transformation réunirait les avantages d’un établissement public (EPIC) et ceux d’une entreprise d’insertion ;
d)- une réorientation vers des secteurs à haute valeur ajoutée, la promotion de la clause sociale et l’introduction du contrat de travail. Deux formes de contrats sont proposées : un contrat de droit privé, signé directement entre l’employeur et le détenu, et un contrat de travail sui generis de droit public, conclu entre l’administration pénitentiaire et le détenu ;
e)- remédier aux lacunes de la protection sociale en imposant l’obligation de cotisation à l’assurance chômage et en introduisant les indemnités journalières pour maladies et accidents du travail ;
f)- Enfin, la suppression des contributions aux frais d’entretien, un accès plus poussé à la formation et le développement du travail en milieu ouvert en fin de peine.

Trois ans après la publication de ce rapport, seule la recommandation relative à la suppression des frais d’entretien a été mise en oeuvre.

5. Les orientations prioritaires à mettre en oeuvre
Considérant les nombreuses propositions de réformes restées sans suite, il semble plus que nécessaire d’avancer avec pragmatisme sur le chemin des réformes envisageables aujourd’hui. Modestement, le présent rapport propose des orientations qui, par leur cohérence d’ensemble, sont de nature à redonner un nouvel élan à la politique de formation et de travail en milieu pénitentiaire. Pour l’essentiel, ces orientations qui seront précisées dans l’avis joint au présent rapport, s’inscrivent dans la ligne des propositions contenues dans l’avis du Conseil économique et social de 1987.

5.1. Construire un parcours individualisé de réinsertion socioprofessionnelle en privilégiant le travail « hors les murs »
Il est nécessaire de construire un parcours individualisé de réinsertion, à travers une meilleure orientation du détenu en début de peine, une accentuation de l’effort de formation en cours de détention et une sortie progressive, aménagée autour du travail, en fin de peine.

En début de peine, la procédure d’affectation doit mieux prendre en compte le projet socioprofessionnel des détenus en tenant compte des spécificités des établissements pénitentiaires qui ne disposent pas tous des mêmes possibilités de formation et de travail. Il appartient aussi à l’administration pénitentiaire de mieux faire connaître ces offres de travail et de formation auprès des détenus. La création de centres régionaux d’observation évoquée précédemment (voir supra) devrait y contribuer.

Pendant la détention, il conviendrait surtout d’accentuer l’effort en matière d’enseignement et de formation professionnelle. De même, il conviendrait de généraliser les dispositifs existants qui permettent de concilier travail, formation ou enseignement. Tout détenu devrait pouvoir se voir proposer une activité soit d’enseignement, soit de formation professionnelle ou de travail.

En fin de peine, il conviendrait de privilégier les mesures d’aménagement de peine visant à préparer la réinsertion professionnelle et sociale des condamnés en leur permettant de travailler, au moyen d’un contrat de travail, pour des collectivités publiques, des associations ou des entreprises à l’extérieur. Trois formules, insuffisamment développées, peuvent favoriser la réinsertion professionnelle du détenu : le placement à l’extérieur, le régime de semi-liberté et la libération conditionnelle. Ces formules permettent d’aménager une transition entre le travail carcéral et le travail à l’extérieur.

5.2. Accroître l’offre de travail pénitentiaire

De ce point de vue, trois actions semblent prioritaires : réformer le statut de la RIEP, renforcer l’attractivité du travail pénitentiaire pour les entreprises et faciliter l’accès à la commande publique.

a) Réformer le statut de la RIEP
Le statut de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP),
simple service de l’Etat, sans personnalité juridique ni autonomie financière, est probablement inadapté au développement d’une offre commerciale. La création d’un établissement public permettrait de mieux coordonner les actions à entreprendre en matière d’enseignement, de formation professionnelle et de travail. Ce nouveau statut devrait aussi permettre de consolider et de diversifier les sources de financement. A cet égard, les collectivités territoriales, notamment les régions qui disposent d’une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle, pourraient être davantage sollicitées.

b) Renforcer l’attractivité du travail pénitentiaire pour les entreprises
Le rôle de la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) est proche de celui des entreprises d’insertion ou même des centres d’aide par le travail (CAT). Il s’agirait d’aligner le régime de cotisations sociales du travail pénitentiaire sur le droit commun du travail peu qualifié, étant observé que les principaux concurrents des concessionnaires et de la RIEP sont les centres d’aide par le travail (CAT) et les entreprises installées dans les pays émergents. Pour les concessionnaires, ils devraient pouvoir bénéficier d’un régime fiscal approprié. Il peut être suggéré d’ériger les prisons en zones franches pénitentiaires à l’image du dispositif des zones franches urbaines. De telles incitations financières qui visent à favoriser l’entrée des entreprises en prison devraient être assorties d’obligations accrues vis-à-vis des concessionnaires, en termes de rémunération, de conditions de travail et de formation professionnelle.

c) Faciliter l’accès à la commande publique

A l’exception de l’administration pénitentiaire, les autres organismes publics occupent une place réduite dans le chiffre d’affaire de la RIEP. Il conviendrait d’éliminer les obstacles réglementaires ou organisationnels à l’origine de cette situation alors même que le développement du travail en prison est une des priorités de l’administration pénitentiaire.

De même, au moment du lancement et de l’attribution des marchés publics, il conviendrait de faire jouer la clause sociale en faveur du travail pénitentiaire.

5.3. Rapprocher le statut du détenu-travailleur du droit commun du travail
Une introduction mesurée du droit dans la relation de travail apparaît souhaitable, à travers la généralisation d’un contrat d’engagement, assimilable à un contrat de travail et aménagé en fonction des caractéristiques du milieu carcéral. Des garanties sociales élémentaires seraient attachées à ce contrat d’engagement, comme la cotisation à l’assurance chômage, la délivrance systématique d’un certificat de travail, le bénéfice des indemnités journalières en cas d’accident du travail. De même, en cas de litige relatif au travail, la mise en place d’une procédure de recours amiable devant la commission de classement ou une commission ad hoc est une piste intéressante à étudier.

Pour des raisons d’équité, il serait opportun d’engager une démarche visant à harmoniser les conditions de rémunération du travail pénitentiaire, quelle que soit la nature des établissements (maison d’arrêt ou établissement pour peine) dès lors qu’il s’agit de travaux réalisés pour le compte de l’administration pénitentiaire. Dans le même esprit, l’application du seuil minimum de rémunération (SMR) pourrait être étendue au service général.

Une amélioration significative des conditions de rémunération apparaît nécessaire au regard de la faiblesse des rémunérations actuelles, faiblesse qui réduit d’autant l’assiette d’indemnisation des victimes. Prudente, pour ne pas mettre à mal l’équilibre économique fragile du travail en prison, elle devait aussi être liée à une requalification du travail, ce qui implique une meilleure articulation entre travail et formation professionnelle. Il est aussi possible d’augmenter le pouvoir d’achat du détenu en élargissant la liste des produits ou services accessibles gratuitement en prison.

Notes:

[1] Les chiffres clés de l’administration pénitentiaire 2005

[2] Rapport n°79 du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2005

[3] Rapport de l’Assemblée nationale n° 2573 au projet de loi de finances pour 2006, tome IV, Justice

[4] Circulaire Justice n° 4576 du 16 août 1999

[5] La réforme de la carte pénitentiaire : vers une rationalisation et une modernisation du système pénitentiaire français, Revue française d’administration publique n°99, Sandrine Bluet et Eric Lallement, juillet-septembre 2001, pp.461-470

[6] Audition de Mme Brunet-Ludet, ancien juge d’application des peines et chargée de mission à la direction de l’administration pénitentiaire, devant la section des Affaires sociales du conseil économique et social le 21 septembre 2005

[7] La réforme de la carte pénitentiaire : vers une rationalisation et une modernisation du système pénitentiaire français, op.cit

[8] Dossier de presse du ministère de la Justice, Programme pénitentiaire issu de la loi d’orientation et de programmation pour la justice 2003-2007, novembre 2002

[9] Prisons, une humiliation pour la République, rapporteur Guy-Pierre Cabanel, Sénat, N°449, p 90, 1999-2000

[10] Ibid

[11] Dossier de presse du ministère de la Justice, Programme pénitentiaire issu de la loi d’orientation et de programmation pour la justice 2003-2007, novembre 2002

[12] Audition du 12 janvier 2005

[13] Pour une meilleure prévention de la récidive, Santé, Justice et Dangerosités, rapport de la commission santé-justice présidée par M. Jean-François Burgelin, Annexe n°7 : L’organisation des soins aux personnes détenues, juillet 2005

[14] Voir annexe n° 9 du rapport de la commission

[15] Les centres éducatifs fermés : un procès excessif, in Sécurité et justice, n°284, Sébastian Roché, la Documentation française, p.41, septembre-octobre 2002

[16] Justice : protection judiciaire de la jeunesse, Avis au nom de la Commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2005, n°79 Tome VI, M.Nicolas Alfonsi, 25 novembre 2004

[17] 119 Avis n° 1115 tome VI présenté par Mme Valérie Pécresse au nom de la Commission des lois de l’Assemblée nationale sur les crédits des services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse du projet de loi de finances pour 2004

[18] Dossier de presse « La création d’établissements destinés aux courtes peines d’emprisonnement », ministère de la Justice, 27 avril 2005

[19] Visite de la maison d’arrêt de la Santé à Paris le 19 octobre 2005 par la section des Affaires sociales

[20] « Sauf en Moldavie, je n’ai vu de prison pire que ça », Dominique Simonnot, Figaro du 25 septembre 2005.

[21] La France face à ses prisons, rapport de l’Assemblée nationale, n°2521, p.41, M. Jacques Floch rapporteur, 2000

[22] Christian Demonchy a réalisé avec Noëlle Janet le centre de détention de Mauzac en Dordogne en 1984-1986, puis 6 établissements du Programme 13 000 en 1988 et le centre pénitentiaire de Ducos en Martinique en 1992-1995. Il a participé à un groupe de travail en 1996 pour faire une analyse critique de l’architecture des établissements pénitentiaires

[23] Christian Demonchy « L’architecture des prisons modèles françaises », in Gouverner, enfermer, la prison un modèle indépassable ? ouvrage collectif sous la direction de Philippe Artières et Pierre Lascoumes, p.283, Paris, Presse de Sciences Po, 2004

[24] Ibid

[25] Exemple : le centre de détention de Saint-Mihiel (55)

[26] Michel Fize, Une prison dans la ville, histoire de la « prison modèle » de la Santé, Paris, Cnerp, 1983

[27] Garde et réinsertion : la gestion des prisons, rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2006

[28] Rapport commission santé-justice p 19-20

[29] « Prisons, une humiliation pour la République », rapporteur Guy-Pierre Cabanel, Sénat, N°449, 1999-2000, p188-189

[30] Prisons : le travail à la peine, Paul Loridant, rapport du Sénat n°330, juin 2002

[31] Jean-Paul CERE, « Les droits des détenus sous la Cinquième République : de réels progrès ? », Revue française d’administration publique, n°99, 2001, pp. 418-422

[32] Dans certains établissements, l’absence d’extinction des lumières peut avoir des effets néfastes sur le sommeil et nuire à la participation des détenus aux activités socio-éducatives en journée

[33] Discours de Monsieur Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, à l’occasion de la remise des clefs du centre pénitentiaire de Toulon-La Farlède, 20 avril 2004

[34] Audition de M. Patrice Molle, directeur de l’administration pénitentiaire, devant la section des Affaires sociales au Conseil économique et social le 2 février 2005

[35] Conférence des bâtonniers, Réponses au questionnaire « prisons » adressé aux bâtonniers, juillet
2005

[36] Cour européenne des droits de l’homme, 20 janvier 2005, Mayzit c/ Russie, n° 63378/00

[37] Article D 358 du code de procédure pénale

[38] Rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, La France face à ses prisons, M. Jacques Floch, rapporteur, n° 2521, 2000, tome I.

[39] Rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, Prisons : une humiliation pour la République, M. Guy-Pierre Cabanel, rapporteur, n° 449, 2000, tome I.

[40] Rapport au Gouvernement de la République française, mars 2004

[41] Réponse du Gouvernement de la République française au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en France en juin 2003

[42] « La violence carcérale en question » ; Antoine Chauvenet, Madeleine Monceau, Françoise Orlic, Corinne Rostaing ; juin 2005

[43] Rapport de l’Assemblée nationale n°2573 relatif au projet de loi de finances pour 2006, Tome IV, justice, octobre 2005

[44] Une loi de 1875 instaure le principe de l’encellulement individuel qui ne fut jamais appliqué

[45] Le guide du prisonnier, OIP, La Découverte, Paris 2004

[46] Avis de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2005, tome V, Sénat, n°79, novembre 2004

[47] Prévention du suicide des personnes détenues : évaluation des actions mises en place et propositions pour développer un programme complet de prévention, rapport du Professeur Jean-Louis Terra au ministre de la Justice et au ministre de la Santé, de la famille et des personnes handicapées, décembre 2003

[48] Décret n°86-602 du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à la sectorisation psychiatrique

[49] DREES, Etudes et Résultats, La prise en charge de la santé mentale des détenus en 2003, n°427, septembre 2005

[50] Loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002

[51] DREES, Etudes et Résultats, La prise en charge de la santé mentale des détenus en 2003, n°427,
septembre 2005

[52] Ibid

[53] L’organisation des soins aux détenus, rapport IGAS/IGSJ, juin 2001

[54] Voir l’étude sur l’accès aux soins des personnes détenues ; CNCDH ; 19 janvier 2006

[55] Cf. supra, chapitre I, partie II-A

[56] DREES, Etudes et Résultats n° 427, septembre 2005

[57] Ibid

[58] Ibid

[59] La France face à ses prisons, op.cit. ; Prisons : une humiliation pour la République, op.cit ; Rapport de la commission présidée par M. Guy Canivet, Premier Président de la Cour de cassation, remis au garde des Sceaux, L’amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, 2000

[60] Article 8 : La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée

[61] Eric Péchillon, Martine Herzog-Evans (dir.), Le droit de l’exécution des peines, problèmes et enjeux d’une discipline juridique en formation, Mission de recherche Droit et Justice, ministère de la Justice, 2003

[62] Isabelle Mansuy, Principe de légalité et exécution des peines en France et en Allemagne, Champ pénal, Volume II, septembre 2005

[63] La France face à ses prisons, op.cit

[64] Op. cit., p. 139

[65] Isabelle Mansuy, art. cit

[66] Martine Herzog-Evans, Le droit en prison, Projet, n°269, printemps 2002

[67] Rapport de la commission présidée par M. Guy Canivet, op. cit., p. 123

[68] Guy Canivet, Un contrôle extérieur inexistant, Problèmes politiques et sociaux, n°902, juillet 2004

[69] Ibid

[70] CNCDH, Etude sur les droits de l’homme en prison, adoptée par l’assemblée plénière le 11 mars 2004

[71] Loi n°2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une commission nationale de déontologie de la
sécurité, modifiée par la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

[72] Rapport annuel 2004 remis au président de la République le 18 avril 2005

[73] Réponse du Gouvernement à l’avis de la CNCDH sur les droits de l’homme dans la prison, adopté par l’assemblée plénière du 11 mars 2004

[74] Loi 98-657 du 29 juillet 1998, art. 83

[75] Xavier LAMEYRE, « L’avènement des tribunaux de l’application des peines », Le tribunal des procès, n°482, mai 2004

[76] 1911 est en effet considérée comme une date de référence pour l’administration pénitentiaire, à savoir celle de son passage du ministère de l’intérieur à celui de la justice

[77] « Surveillantes et hommes détenus : la réinsertion à l’épreuve du genre » Guillaume Malochet

[78] L’article D 275 du CPP dispose que la fouille ne peut être réalisée que par une personne du même sexe que la personne détenue

[79] Prisons : une humiliation pour la République ; Sénat- 1999-2000

[80] Paul Mbanzoulou : La réinsertion sociale des détenus ; l’Harmattan, 2000

[81] La formation des élèves chef de service pénitentiaire est de douze mois

[82] Entretien du rapporteur avec M. Patrick Wiart, le 15 décembre 2005

[83] « La formation et l’évolution des missions des personnels pénitentiaires », Patrick Mounaud, in RFAP, op. cit

[84] « Double mission pour les surveillants » ; Michel Saint-Jean ; in Revue Projet ; n° 269, 2002

[85] L’univers carcéral en Basse-Normandie, op. cit., pages 68 à 70

[86] INSEE, L’histoire familiale des hommes détenus, Synthèses, n°59, janvier 2002

[87] Art. D414 et D416

[88] Art. D402 et D410

[89] Note Ban Public : horaire Parloir à la maison d’arrêt de Paris la Santé du mercredi au samedi : 8-9-10h et 13-14-15h

[90] La France face à ses prisons, op.cit

[91] Rapport annuel du Défenseur des enfants, op.cit., p. 181

[92] Projet de loi de finances pour 2006, annexe Justice, p. 63

[93] Ibid

[94] Ibid

[95] Rapport annuel du Défenseur des enfants, op.cit., p. 190

[96] Avis présenté au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de
finances pour 2006, n° 2573, Tome IV justice, par Mme Michèle Tabarot

[97] Ibid

[98] Le RMI est suspendu le premier jour du mois suivant la fin d’un délai de soixante jours

[99] Circulaire AP 2001-05 PMJ3/20.07.2001 relative à la lutte contre l’indigence

[100] Ibid

[101] La France face à ses prisons, op.cit., p. 230

[102] Art. D357

[103] Art. D481 à D484 du CPP

[104] Circulaires du 20 juillet 2001 et du 24 novembre 1989

[105] Art. D343 et D344

[106] Prisons : une humiliation pour la République, op.cit., p. 153

[107] Robert Badinter, séance du Sénat le 26 avril 2001

[108] Prisons, une humiliation pour la République, op.cit., p. 154

[109] Art. D432 à D439 et art. D440 à D449-1

[110] OIP, Les conditions de détention en France, rapport 2005, La Découverte

[111] Farhad Khosrokhavar, L’islam dans les prisons, collection Voix et Regards, Balland, 2004

[112] Rapport au président de la République de la commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République, décembre 2003, p. 61

[113] Art. D 442 du code de procédure pénale

[114] Art. D 441 et D 441-1

[115] Audition de M. Patrice Molle, Directeur de l’administration pénitentiaire, devant la section des affaires sociales au Conseil économique et social le 2 février 2005

[116] Source : Ministère de la Culture et de la communication

[117] Rapport d’activité 2003 du centre de détention de Muret

[118] Art. D441-2

Le rapport conjoint de l’inspection générale des bibliothèques et de l’inspection générale de l’administration des affaires culturelles sur les bibliothèques des établissements pénitentiaires a révélé que la surface moyenne de la bibliothèque en prison est très restreinte (environ 40 m2).[[Inspection générale des bibliothèques, inspection générale de l’administration des affaires
culturelles, Les bibliothèques des établissements pénitentiaires, janvier 2005

[119] Ibid., p. 21

[120] Prisons : une humiliation pour la République, op. cit

[121] Audition de M. Patrice Molle, Directeur de l’administration pénitentiaire, devant la section des affaires sociales

[122] Laurent Gras, Le sport en prison, L’Harmattan, 2005

[123] Rapport OIP 2005, op. cit

[124] Ibid

[125] Recommandations R89-12 et R87 sur l’éducation en prison

[126] Résolution 1990/20 sur l’éducation en prison

[127] Commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire, Bilan de l’enseignement sur l’année 2004, 29 avril 2005

[128] Audition de Mme Galatée de Laubadère, Présidente du Génepi, devant la section des affaires sociales du Conseil économique et social le 30 mars 2005

[129] Commission nationale de suivi de l’enseignement en milieu pénitentiaire, op.cit

[130] Ibid

[131] Ibid

[132] Ibid

[133] Ibid

[134] Prisons : le Travail à la peine, rapport du Sénat n°330, juin 2002

[135] Cité par Michel Fize, in « le travail en prison au XIXème siècle », revue Prison-Justice n°92, janvier 2001

[136] Chaque établissement pénitentiaire réunit périodiquement une commission de classement afin d’examiner les demandes des détenus et les « classer » soit au service général soit en emploi de production

[137] Paroles de détenus sur le travail, enquête et rapport du CREDOC, n°224, décembre 2002

[138] « L’offre et la demande : réalités sociologiques », Prison-Justice n°92, janvier 2001

[139] Rapport Loridant, op. cit. p. 9

[140] Art. D 105, al. 1 et 2

[141] Selon une enquête réalisée par l’administration pénitentiaire en 2002, environ 170 surveillants avaient un rôle d’encadrement dans les activités en concession

[142] Circulaire du 21 avril 1997 relative à la gestion des ordinateurs appartenant à des personnes incarcérées

[143] Entretien du rapporteur avec M. Norbert Vila, Chef du pôle travail pénitentiaire, Direction de l’administration pénitentiaire

[144] Chiffres donnés par Evelyne Shea-Fischer

[145] notamment les pages 49 à 72 du rapport

[146] Paroles de détenus sur le travail, enquête et rapport du CREDOC, n°224, décembre 2002

[147] Paroles de détenus sur le travail, rapport du CREDOC, n°224, décembre 2002

[148] La concurrence met en péril le travail en prison, Le Monde du 11 avril 2005

[149] Prisons : le travail à la peine, op. cit

[150] Le travail des détenus, étude de législation comparée du Sénat, mai 2002

[151] L’absence de contrat de travail dans l’univers pénitentiaire, Danti-Juan, revue pénitentiaire et de droit pénal,1997, cité par Evelyne SHEA-FISCHER, thèse, op.cit

[152] Droit du travail et détention, Jean-Michel CRANDAL, revue prison-justice mai 2003

[153] Ibid

[154] Réponse du Gouvernement en janvier 2005 à l’avis de la CNCDH sur les droits de l’homme dans la prison, adopté par l’assemblée plénière du 11 mars 2004

[155] Garde et réinsertion : la gestion des prisons, rapport public thématique, Cour des comptes,
janvier 2006

[156] le travail pénitentiaire : un défi européen, op. cit., p.158 et suivantes

[157] Philippe Maurice, entretien avec le rapporteur le 9 novembre 2005

[158] Par exemple, les studios de son de Nicolas Frize à la maison centrale de Saint-Maur et la RIEP à la maison centrale de Poissy

[159] La note ministérielle datée du 15 décembre 2004 fixe les SMR applicables en 2005

[160] Article 7.1 des clauses générales du contrat de concession

[161] Prisons : le travail à la peine, op. cit

[162] Prisons : le travail à la peine, op. cit

[163] Décret n° 93-508 du 26 mars 1993 et circulaire DAP 89-10 du 24 novembre 1989

[164] Prisons : une humiliation pour la République, op. cit

[165] Avis n°2573 sur le projet de loi de finances pour 2006, Tome IV, Justice

[166] Guide du prisonnier, p.236

[167] Entretien du 30 novembre 2005 du rapporteur avec M. Jean-Pierre Laurent, conseiller pédagogique à la Direction de l’administration pénitentiaire

[168] Annuaire statistique de la Justice, Edition 2005, p.213

[169] Rapport du sénateur Paul Loridant, op. cit

[170] Exemple : le CD d’Ecrouves et le dispositif FACE à la maison d’arrêt de Loos-les-Mines

[171] Cité par Madeleine Perret ; in revue Projet ; n°269 ; 2002