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Date : 26-06-2005

G02 Saisir le Juge administratif

Première publication : 1er mai 2002

Dernière modification : 6 avril 2008

En tant qu’« usagers » - contraints - du service public pénitentiaire, les détenus ont droit à un fonctionnement normal de ce service à leur égard. Ils peuvent donc faire contrôler les actes de l’administration pénitentiaire et obtenir, le cas échéant, réparation un préjudice résultant d’une ou plusieurs fautes commises. Dans la meure où il s’agit une administration. Dans la mesure où il s’agit d‘un procès dirigé contre une administration, les juridictions compétentes sont les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat. Les demandes adressées au juge administratif doivent viser soit à contrôler qu’une décision de l’administration pénitentiaire est légale (recours pour excès de pouvoir) soit à obtenir une indemnisation quand une action (ou une abstention) fautive et dommageable pour un détenu a été commise par un agent de l’administration (recours de pleine juridiction). Quant au contentieux disciplinaire, certaines dispositions relèvent d’un régime particulier (cf. Chapitre « la discipline »).

Texte de l'article :

574 Quelles sont les conditions de recevabilité d’un recours devant les juridictions administratives ?
On appelle « conditions de recevabilité » les conditions devant être réunies pour que le juge puisse être saisi et rendre une décision « prononce sur le fond ». Si l’une des conditions n’est pas remplie, le juge rejette la requête en la déclarant irrecevable, sans même examiner si elle est bien fondée, c’est à dire si l’acte attaqué est effectivement illégal. Les conditions de recevabilité sont les suivantes :
- le requérant doit avoir un intérêt à agir. Un détenu a toujours intérêt à contester une mesure qui le vise personnellement ou qui modifie les conditions de détention de tous les détenus. En revanche, les personnes extérieures ne peuvent contester que les mesures qui les touchent directement : elles ne peuvent pas agir à la place du détenu.
- le requérant doit avoir la capacité à agir, c’est-à-dire avoir l’aptitude à faire valoir lui-même ses droits en justice. Les mineures et les incapables majeurs n’ont pas la capacité d’agir : ils doivent faire appel à leur représentant légal pour les assister devant un tribunal.
- le requérant doit, dans certains cas, être représenté par un avocat. A l’inverse l’action en responsabilité de l’administration ne nécessite pas obligatoirement l’assistance d’un avocat. Il en est de même lorsque le recours pour excès de pouvoir doit être exercé directement devant le Conseil d’Etat (cas notamment des contestations d’acte réglementaire émanant d’un ministre).
- l’acte attaqué doit être un acte administratif qui fait grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire des effets juridiques (qui change la situation juridique de la personne).
- le détenu doit agir dans le délai de recours, qui est en principe de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la mesure attaquée.
- le détenu doit énoncer précisément ses conclusions, c’est-à-dire ce qu’il demande au juge (annulation de telle décision...). Le recours doit être motivé, c’est-à-dire comporter au moins un motif d’annulation de la décision contestée. Cette argumentation doit être suffisamment précise.
- le recours doit être rédigé en français, sur papier libre, comporter des indications suffisantes pour identifier son auteur (identité et adresse pour prendre contact avec lui). Il doit impérativement être signé.
- la décision attaquée doit être produite en annexe de la requête. En cas d’impossibilité, lorsque la décision n’a pas été notifiée, une copie de la décision de l’administration refusant de la communiquer ou la preuve de la saisine de la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) peuvent être suffisantes.
- les pièces produites en annexe de la requête doivent être numérotées et il est nécessaire d’en dresser la liste après l’exposé des conclusions.
- la requête du détenu doit être accompagnée de plusieurs copies. Dans le cas le plus courant d’un procès mettant en cause le détenu et l’administration pénitentiaire, il faut un original et trois copies.
Articles R.411-1 et suivants du Code de justice administrative

575 Quel est le régime des délais pour saisir les juridictions administratives ?
Le délai de recours contre un acte administratif débute avec la mesure officielle d’information qui en est faite. Cette information se réalise par publication ou affichage pour les actes réglementaires (mesures générales et impersonnelles), par notification pour les décisions individuelles (mesures nominatives). Dans le cas des décisions individuelles, le délai n’est déclenché que si la notification mentionne tant l’existence et la durée du délai que les recours qui peuvent être exercés. L’exercice d’un recours hiérarchique ou d’un recours gracieux conserve est implicite (non écrite). Ainsi, le silence gardé, pendant plus de deux mois (en principe) par l’autorité administrative saisie d’une demande, vaut décision de rejet. Cette décision de rejet peut être attaquée dans un délai de deux mois devant les juridictions administratives. Ce délai ne court que si la demande a fait l’objet d’un accusé réception de la part de l’administration, mentionnant les voies et délais de recours. La requête doit parvenir au greffe du tribunal avant l’expiration du délai imparti. Ainsi, en présence d’une décision notifiée le 4 mars, le recours devra avoir été déposé au greffe au plus tard dans la journée du 5 mai. Toutefois, si ce dernier jour est un samedi, un dimanche ou un jour férié, le délai est prolongé jusqu’à la fin du prochain jour ouvrable suivant. S’agissant d’une réglementation, il est encore possible d’en contester la légalité, alors même que le délai est écroulé. Pour cela, il faut demander à l’autorité administrative à l’origine d’une réglementation d’abroger le texte illégal. Le refus éventuel de faire disparaître le règlement constitue une décision administrative contestable devant une juridiction. C’est donc la réponse (explicite ou implicite) de l’administration à la demande d’abrogation qui devra être contestée devant le tribunal dans un délai de deux mois.
Article 19 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000, article R.421-1 du Code de justice administrative

576 Qu’est ce qu’un « recours pour excès de pouvoir » ?
Il s’agit d’un recours dirigé contre des actes émanant d’une autorité administrative, qu’ils soient réglementaires (actes ayant un caractère général et impersonnel) ou individuels (actes nominatifs). L’objectif de ce recours est de contrôler la légalité de l’acte et, le cas échéant, de l’annuler. Ce recours est possible contre toute décision administrative (décision qui n’est pas qualifiée de « mesure d’ordre intérieur ») sans qu’il soit besoin qu’un texte particulier le prévoie. Si un texte déclare qu’un acte n’est pas « susceptible de recours », la jurisprudence considère que tous les recours sont exclus sauf le recours pour excès de pouvoir. Le tribunal administratif est compétent pour toutes les décisions prises au niveau local (sanction disciplinaire, règlement intérieur...). Le Conseil d’Etat est compétent pour examiner la légalité es réglementations nationales (décrets, circulaires impératives...). La représentation par un avocat n’est pas obligatoire, sauf pour l’exercice des voies de recours devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat (pourvoi en cassation).
Conseil d’Etat, 17 février 1950, arrêt d’assemblée Dame Lamotte, décret n°2003-543 du 24 juin 2003

577 Toutes les décisions prises par l’administration pénitentiaire peuvent-elles faire l’objet d’un recours ?
Certaines des décisions que prend l’administration pénitentiaire ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge. Il s’agit des « mesures d’ordre intérieur », considérées comme de très faible importance juridique. Théoriquement, cette qualification est réservée aux décisions qui ne modifient pas l’ordonnancement juridique et qui ne font pas grief, c’est-à-dire des décisions qui n’ont pas pour effet de modifier le statut administratif du détenu (elles ne portent pas atteinte à ses droits) ou d’aggraver ses conditions de détention. R.Orent, qui fut président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, les définit comme des mesures « qui, d’une part, ont un caractère exclusivement interne à l’administration qui les prend, d’autre par n’ont aucun effet juridique sur ceux qui les subissent et, enfin, sont purement discrétionnaires ». Selon lui, les trois critères devraient être cumulativement remplis pour qu’une décision soit regardée comme telle. Toutefois, force est de constater que l’appréciation du Conseil d’Etat ne répond pas véritablement à des critères précis. Des décisions dont on pouvait craindre qu’elles soient rangées parmi les mesures d’ordre intérieur ont été considérées comme susceptibles de recours. A l’inverse, des mesures entraînant de graves atteintes aux droits du détenu échappent encore aujourd’hui au contrôle du juge.

578 Quel est le domaine des « mesures d’ordre intérieur » ?
Le domaine des « mesures d’ordre intérieur » est régulièrement réduit par la juridiction administrative. Sont contestables devant le juge administratif, notamment : l’installation d’un portique de sécurité à l’entrée d’une prison (CE, 21 octobre 1988, Syndicat des avocats de France), la décision de retenir certaines publications (CE, 1er octobre 1990, Hyver), la décision prise par le directeur en matière d’espacement des repas et de consommation de bière ou de cidre (CE, 15 janvier 1992, Cherbonnel), les sanctions de cellule disciplinaire (CE Ass, 17 février 1995, Marie), la procédure d’acquisition de matériel informatique (CE, 18 mars 1998, Druelle), la décision de ne pas réinscrire un détenu en deuxième année d’une formation en menuiserie (TA de Dijon, 3 juin 2003, C.req.n°012876/PM), les mesures d’isolement imposées au détenu (CE, 30 juillet 2003, Remli). En revanche, la décision de placement préventif au quartier disciplinaire a été récemment qualifiée de mesure d’ordre intérieur (CE, 12 mars 2003, Frérot). Il en a été de même s’agissant du transfèrement entre deux établissements appartenant à la même catégorie, au motif que le régime de détention restait inchangé (CE, 23 février 2000, Glaziou). En conséquence, le transfert d’un centre de détention vers une maison centrale est, lui, susceptible de recours (TA Limoges, 28 mai 2003, Richet Req., n°00937-011079). Sous la pression de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des attentes de la société, le champ des mesures d’ordre intérieur devrait se réduire progressivement. Ces mesures ne devraient pas disparaître pour autant mais être limitées aux décisions les plus mineures (changement des horaires de la bibliothèque...).

579 Quels sont les recours dont dispose le détenu contre la gestion de son compte nominatif par l’établissement pénitentiaire ?
Le détenu peut contester par la voie du recours pour excès de pouvoir les décisions de l’administration pénitentiaire concernant son compte nominatif. Le code de procédure pénale prévoit précisément les conditions d’utilisation et de placement des sommes d’argent reçues par les détenus. En la matière, l’administration est en situation de stricte compétence liée. Les sommes qui ne correspondent pas à la rémunération du travail des détenus sont considérées comme ayant un caractère alimentaire. Les pensions de retraites perçues en raison d’activités antérieures à la détention ne peuvent être assimilées à une rémunération du travail (CAA Paris, Hénaf, 13 décembre 2002, Req. N°99PA03512). Ces sommes sont créditées en priorité sur la part disponible du compte nominatif, la répartition n’intervenant que pour les sommes excédant la provision alimentaire mensuelle. Du fait de leur caractère alimentaire, ces sommes sont à la disposition exclusive et immédiatement du détenu et ne peuvent en aucun cas faire l’objet de saisies de la part des créanciers du détenu. Les tribunaux administratifs considèrent donc que les décisions des autorités administratives concernant la gestion des comptes nominatifs sont des actes administratifs unilatéraux susceptibles d’être contrôlés par le juge dans le cas d’un grief causé à un détenu (TA Versailles, 26 avril 1985, Miyouna). Ainsi, le juge administratif contrôle la décision du chef d’établissement interdisant à un détenu d’utiliser les fonds figurant sur son compte nominatif pour des achats à l’intérieur de l’établissement (CE, 5 mai 1986, Salipante). Il fait de même pour le refus du directeur de restituer les sommes bloquées sur le compte nominatif en cas de libération ou de transfèrement (CE, 3 novembre 1989, Pitalugue ; TA Melun, 3 décembre 1997, Garispe).

580 Faut-il faire appel à un avocat dans les cas où la représentation n’est pas obligatoire ?
Dans la mesure du possible, le détenu doit faire appel à un avocat afin d’éviter de commettre des erreurs tactiques et techniques. Il est cependant vivement recommandé de solliciter un avocat spécialisé en droit public ou bien ayant une certaine habitude du contentieux devant les tribunaux administratifs. Seuls un nombre limité d’avocats pratiquent le droit public (7% seulement d’après une étude du Conseil national des barreaux de 2002). Le détenu peut demander au bâtonnier de lui indiquer les avocats qui détiennent une spécialisation en cette matière. Il peut également demander à un proche de consulter au tribunal administratif voisin la liste des affaires examinées par la juridiction afin de repérer les avocats qui interviennent fréquemment.

581 Dans quels cas le recours pour excès de pouvoir peut-il être exercé avec des chances de succès ?
Il appartient au requérant d’établir l’illégalité de l’acte attaqué, en invoquant des « moyens », autrement dit des motifs d’annulation. Un détenu peut utiliser plusieurs types de moyens. Différentes catégories de vices peuvent en effet affecter la légalité d’un acte administratif et, par conséquent, entraîner son annulation par le juge. Ces vices peuvent être, en premier lieu, liés à la façon dont la décision a été prise (par qui, selon quelle procédure) ou a été rédigée (sa forme). Ils se rapportent à ce que l’on appelle la « légalité externe » de l’acte. D’autres vices peuvent être soulevés au titre de la « légalité interne » de l’acte. En d’autres termes, ils portent sur le fond du droit. L’acte peut ainsi être illégal en raison de son contenu même, des motifs qui ont déterminé l’administration ou du but qu’elle a poursuivi. Cette distinction entre légalité interne et légalité externe présente un grand intérêt pratique. En effet, après l’expiration du délai de recours, le requérant ne peut en principe soulever de moyens nouveaux que s’ils reposent sur un fondement juridique (légalité externe / légalité interne) déjà invoqué. Par exemple, un détenu ne pourra pas, sauf exception, soulever après l’expiration du délai de recours, un moyen tiré de la violation de la loi s’il n’a fait valoir jusque-là que l’insuffisance de motivation de la décision. Il est donc le plus souvent opportun de soulever d’emblée au moins un moyen de légalité externe et un autre de légalité interne.
Conseil d’Etat, 20 février 1953, arrêt de Section Société intercopie

582 Quels sont les moyens de « légalité externe » ?
Les moyens de « légalité externe » sont au nombre de trois.
Le premier est l’incompétence. Il y a incompétence lorsque la mesure édictée ne rentrait pas dans les attributions de l’autorité qui l’a prise mais dans celles d’une autre autorité (par exemple, un sous-directeur prononce une sanction disciplinaire alors qu’il n’a pas eu de délégation de pouvoir du directeur).
Le deuxième moyen est le vice de procédure. Il s’agit du cas où la procédure d’élaboration de la décision, destinée notamment à préserver les droits et intérêts du détenu, n’a pas été respectée. Le plus souvent une violation des droits de défense ou du principe du contradictoire est en cause. Il en est ainsi par exemple lorsque la personne poursuivie disciplinairement n’a pu prendre connaissance des pièces de son dossier ; la personne déclassée de son emploi n’a pu présenter ses observations. Mais il peut également s’agir de l’omission de solliciter un avis (lé décision de prolongation de l’isolement au-delà d’une durée d’un an a été prise sans avis médical) ou encore d’une décision administrative intervenue en l’absence de proposition en ce sens d’une autre autorité, alors même qu’elle est obligatoire (prolongation de l’isolement sans rapport motivé du directeur régional).
Le troisième moyen est le vice de forme. Il affecte la présentation extérieure de l’acte. La décision ne comporte pas la signature de son auteur, elle n’est pas suffisamment motivée (les considérations de fait et de droit sur lesquelles l’administration s’est fondée n’apparaissent pas assez précisément).

583 Quels sont les moyens de « légalité interne » ?
Les moyens de « légalité interne » sont au nombre de deux. Le premier est la « violation de la loi ». C’est le cas lorsque l’administration n’a pas respecté les règles relatives au contenu de l’acte. La mesure attaquée est illégale en elle-même, c’est-à-dire qu’elle ne pouvait pas être prise (aucun texte ne prévoit la possibilité de prendre une telle mesure : par exemple, punition de 50 jours de confinement en cellule ou affectation d’un mineur dans le quartier « majeurs »). Il peut aussi y avoir violation de la loi à raison des motifs de l’acte, c’est-à-dire des éléments de droit et de fait qui ont conduit l’administration à agir. L’administration s’est fondée sur une norme illégale (décret abrogé par exemple) ou inapplicable au cas particulier (décision sanctionnant un manquement au règlement intérieur alors que ce règlement n’a pas encore été porté à la connaissance des détenus). Les faits que l’administration a pris en considération n’étaient pas de nature à justifier sa décision (comportement non constitutif d’une faute disciplinaire ou sanction manifestement excessive par rapport à la faute) ; ou encore ces faits n’existent pas (l’administration n’établit pas un trafic). Le second moyen est le « détournement de pouvoir ». Il y a détournement de pouvoir lorsqu’une autorité administrative accomplit un acte de sa compétence mais dans un autre but que celui pour lequel l’acte pouvait être pris. Par exemple, le chef d’établissement ordonne le placement à l’isolement d’un détenu en se fondant sur une faute qu’il n’a pas réussi à établir dans le cadre de la procédure disciplinaire. Très souvent invoqué par les requérants, le détournement de pouvoir n’est en réalité que rarement retenu par le juge. Il est en effet très délicat d’apporter la preuve que l’administration a sciemment exercé un de ses pouvoirs pour parvenir à un but autre que celui pour lequel il lui a été conféré. Il est donc conseillé de soutenir, parallèlement, que l’administration a commis une violation de la loi.

584 Est-il toujours opportun de contester à la fois la légalité externe et la légalité interne d’un acte ?
Si le requérant recherche l’annulation à tout prix d’une décision de l’administration, il a intérêt à invoquer tant l’illégalité externe qu’interne de l’acte. En effet, lorsque le juge constate qu’un vice affecte la légalité d’un acte, il annule cet acte sans rechercher le plus souvent si les autres critiques formulées à son encontre sont fondées. Or son contrôle se prote en premier sur la légalité externe de la décision attaquée. En revanche, s’il souhaite obtenir du juge qu’il constate que l’administration a violé le fond du droit, il a intérêt à ne soulever que des moyens de légalité interne. D’autre part, l’annulation d’une décision pour cause d’illégalité externe n’exclut pas en principe la possibilité pour l’administration de reprendre la même décision, en veillant à ne pas l’entacher de nouveau du vice qui avait provoqué son annulation. A l’inverse elle ne peut qu’exceptionnellement reprendre une décision qui a été annulée à raison de son illégalité interne.

585 Le détenu peut-il demander au juge administratif d’intervenir en urgence ?
La loi du 30 juin 2000 a créé les conditions d’une intervention rapide du juge administratif, lorsque les circonstances d’une affaire exigent qu’il prenne des mesures de caractère provisoire. Trois procédures d’urgence sont prévues au Code de justice administrative. La première (« référé-suspension ») permet au juge des référés d’ordonner la suspension de l’exécution d’une décision préalablement ou simultanément contestée par la voie d’un recours pour excès de pouvoir. La seconde (« référé-liberté ») a pour fonction de sauvegarder, en extrême urgence, une liberté fondamentale menacée par une atteinte administrative grave et manifestement illégale. La dernière procédure (« référé-conservatoire ») permet au juge d’« ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ». Ces trois procédures ont en commun d’être subordonnées à une condition d’urgence. Cependant, le degré d’urgence exigé par le juge varie selon la procédure mise en œuvre. Dans tous les cas, il appartient au requérant de justifier concrètement l’urgence de l’affaire. Afin d’attirer l’attention du greffe du tribunal sur l’urgence du traitement du dossier, la requête et l’enveloppe doivent comporter la mention « référé ». Un système de filtrage autorise le juge des référés, dès sa saisine, à rejeter une requête sans débat contradictoire ni audience, soit que « la demande ne présente pas un caractère d’urgence », soit qu’il apparaisse « manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée ». Il faut noter qu’au 1er avril 2004, peu de décisions avaient été rendues dans ce cadre à la demande des détenus. Il est donc difficile d’apprécier si le juge des référés admettra largement ou pas que les mesures prises par l’administration à l’égard des détenus (isolement, sanction, retrait ou suspension de permis de visite...) génèrent une situation d’urgence justifiant son intervention.

586 Quelles sont les conditions pour engager une procédure en référé-suspension ?
Le référé-suspension permet d’obtenir la suspension totale ou partielle de l’exécution d’une décision qui a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il doit être engagé (formé) par une requête distincte de celle de recours pour excès de pouvoir. Cette requête doit être motivée et être accompagnée d’une copie du recours pour excès de pouvoir. L’intervention d’un avocat n’est pas obligatoire mais est fortement recommandée, d’autant que la procédure accorde une place importante aux débats oraux. Le référé est subordonné à deux conditions de fond : l’urgence et l’existence « d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision » dont le suspension est sollicitée. Le requérant n’est donc pas obligé de démontrer que la décision administrative est manifestement illégale. En revanche, il convient de tenir compte de ce que le juge se livre des référés est « le juge de l’évidence » et qu’il n’examine donc pas en profondeur la légalité de la décision. Une argumentation impliquant que le juge se livre à une analyse complexe ne permettra généralement pas d’obtenir gain de cause dans l’instance en référé. L’ordonnance du juge n’est susceptible que d’un pourvoi e ncassation devant le Conseil d’Etat, qui doit être engagé (formé) dans un délai de quinze jours.
Article L.521-1 du Code de justice administrative

587 Comment s’apprécie la condition d’urgence dans le cas du référé-suspension ?
Pour le Conseil d’Etat, « la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée crée un préjudice de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; il en va ainsi alors même que cette situation n’aurait un objet ou des répercussions que purement financiers et que, en cas d’annulation, ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire ». L’urgence se déduit donc de la combinaison de deux critères : la gravité et l’imminence des effets de la décision contestée sur les intérêts personnels du requérant. Le préjudice doit être réel et non pas purement hypothétique. D’autre part, la date d’entrée en vigueur de la décision doit être proche. Le tribunal administratif ne doit pas avoir le temps de se prononcer sur le recours principal. Ainsi, l’urgence ne sera pas constituée lorsque l’exécution de la décision attaquée n’est prévue que dans un délai de plusieurs mois. D’autres part, l’urgence est relative : le requérant doit apporter les éléments concrets d’appréciation concernant l’incidence de la mesure litigieuse sur sa décision personnelle. Les conséquences d’un acte peuvent être considérées comme bénignes dans un cas et graves dans un autre. Enfin, le juge prend en compte non seulement la situation du requérant mais encore les divers intérêts publics en présence. La juge met en balance l’urgence pour l’administration d’exécuter sa décision suspendue. L’appréciation de l’urgence par le juge est éminemment concrète et dépend des circonstances de l’affaire.
Conseil d’Etat, 19 janvier 2001, arrêt « radios libres » ; 28 février 2001, arrêt Préfet des Alpes-Maritimes

588 Quelles sont les conditions pour engager un référé-liberté administratif ?
En cas d’urgence et en présence d’une attente à la fois grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale commise par l’administration, le détenu peut saisir le juge du référé-liberté. Les conditions d’admissions de cette procédure sont beaucoup plus strictes que celle du référé-suspension, même si elle permet d’agir contre un comportement de l’administration et non pas seulement l’une de ses décisions. Doit en premier lieu être atteinte une « liberté fondamentale » au sens de l’artcile L.521-2 du Code de justice administrative. Cette notion n’embrasse pas l’ensemble des droits et libertés reconnus à la personne. Ne sont concernés que les droits et libertés considérés comme essentiels et spécialement protégés par notre droit. C’est au juge que revient de déterminer ceux des droits et libertés qui constituent des « libertés fondamentales ». Il s’agit le plus souvent de libertés constitutionnellement garanties. Le requérant doit ensuite subir « directement et personnellement l’atteinte à la liberté fondamentale dont il se prévaut » (CE, 17 avril 2002, Meyet). L’illégalité doit d’autre part présenter un caractère évident, être immédiatement perceptible. Tel n’est pas le cas d’une atteinte à la vie familiale qui n’est pas manifestement disproportionnée. Le juge évalue la gravité de l’atteinte au regard des éléments de chaque affaire. La condition d’urgence s’apprécie au regard du délai de 48 heures dans lequel le juge doit théoriquement se prononcer. Il doit donc s’agir d’une urgence extrême. La procédure du référé-liberté n’a vocation à être mise en oeuvre que dans des cas exceptionnels. Le référé-suspension est souvent plus adapté. Le détenu qui souhaite former simultanément un référé-liberté et un référé-suspension doit le faire par requête séparée.
Article L.521-1 du Code de justice administrative, Conseil d’Etat, 17 avril 2002, arrêt Meyet

589 Quelles mesures peut prononcer le juge du référé-liberté ?
Le juge du référé-liberté peut ordonner toute mesure nécessaire à la protection de la liberté fondamentale en cause. Toutefois, il ne peut prendre que des mesures provisoires. Par exemple, il ne peut pas annuler une décision administrative (CE, 1er mars 2001, Paturel). Il ne peut davantage prononcer une injonction qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’administration du jugement annulant sa décision. Toute demande formulée en ce sens serait irrecevable. Lorsqu’une décision de l’administration est à l’origine de l’action, sa suspension peut être demandée. Le référé-liberté n’a pas nécessairement à être accompagné ou précédé d’un recours pour excès de pouvoir.
Articles L.511-1 et L.521-2 du Code de justice administrative ; Conseil d’Etat, 1er mars 2001, arrêt Paturel

590 Quelles sont les voies de recours en matière de référé-liberté ?
Si elle a été rendue à l’issue d’une audience, l’ordonnance du jug du référé-liberté est susceptible d’un appel, dans les quinze jours de sa notification, devant le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat. En revanche, si le juge des référés a rejeté la demande sans même convoquer les parties (la demande ne présente pas de caractère d’urgence, ne relève pas du juge administratif, est irrecevable ou manifestement mal-fondée) ; l’ordonnance ne peut faire l’objet que d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, dans les quinze jours de sa notification.
Article L.523-1 du Code de justice administrative

591 Qu’est-ce qu’une action en responsabilité ?
Ce recours a pour objet de condamner l’administration à verser une somme d’argent n réparation d’un dommage qu’elle a commis. Pour engager une telle action, il est indispensable d’avoir demandé préalablement à l’administration de verser des dommages-intérêts en faisant état des préjudices que l’on invoque et du fait que ceux-ci résultent de l’action administrative. A défaut, le recours est irrecevable. L’autorité administrative sollicitée doit être celle dont dépend le service qui a commis le préjudice. Même s’il n’est pas nécessaire à ce stade de présenter des moyens de droit, il est recommandé de faire rédiger cette demande par un avocat, auquel il faudra de toute façon avoir recours devant le tribunal. Si l’administration ne répond pas à cette demande préalable dans un délai de deux mois, ce silence équivaut à une décision de refus. Le tribunal doit être saisi dans un délai de deux mois après notification d’une décision explicite de rejet. Il faut prendre garde à ce que la requête comporte des conclusions chiffrées, c’est-à-dire le montant de la condamnation pécuniaire réclamée. Là encore, le non respect de cette règle entraîne l’irrecevabilité de la requête. Le requérant doit obligatoirement être représenté par un avocat. Une autre règle est également très importante. Une personne doit réclamer à l’Etat le paiement de sa dette dans le délai de la « prescription quadriennale », sinon sa créance ne sera plus exigible. Le point de départ de la prescription quadriennale est toujours le 1er janvier de l’année qui suit celle où la créance est née. Par exemple, un détenu décède le 1er novembre 2004, le délai de prescription débute le 1er janvier 2005. Les ayants-droits du défunt ne pourront obtenir de réparation financière q’ils n’ont pas réclamé le versement d’une somme d’argent dans les quatre années suivantes.
Articles L.412-1 et L.421-3 du Code de justice administrative, décret du 11 février 1998

592 Quelles sont les conditions de l’engagement de la responsabilité de l’administration ?
Le droit à réparation des préjudices ne peut être reconnu que si sont réunies les conditions d’engagement de l’a responsabilité. Il est nécessaire qu’il existe un préjudice et qu’il soit la conséquence directe du fait considéré comme dommageable, lequel doit en principe être fautif. Le préjudice doit être certain, c’est-à-dire que sa résiliation ne doit pas être qu’une éventualité. En revanche, la « perte d’une chance » peut être admise comme préjudice certain, lorsqu’il s’agit d’une chance sérieuse. Les préjudices matériels et moraux (atteintes à l’honneur, souffrances physiques éprouvées, bouleversement des conditions d’existence, douleur purement morale) sont susceptibles d’ouvrir droit à réparation. Il appartient au requérant d’établir la réalité du préjudice. S’agissant du fait reproché à l’administration, il devait avoir une vocation particulière à entraîner le dommage pour être considéré comme en étant la cause.

593 Quelles fautes de l’administration conditionnent l’engagement de sa responsabilité ?
D’une manière générale, tout faute -même légère- suffit à engager la responsabilité de l’administration. Dans certains cas, le juge administratif tient compte de la difficulté de la tâche accomplie par l’administration pour ne retenir sa responsabilité que si elle a commis une faute lourde. La faute lourde est une faute d’une particulière gravitée, apparaissant comme telle à n’importe quel observateur extérieur. La responsabilité de l’administration pénitentiaire a, par le passé, été largement subordonnée à l’existence d’une faute lourde. Néanmoins, la jurisprudence administrative dans son ensemble réserve une place de plus en plus marginale à la faute lourde. En l’état du droit, deux critères paraissent commander l’application du régime de la faute lourde (critères dégagés par le commissaire du gouvernement A.Seban dans ses conclusions sous l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat du 3à novembre 2001 Kechichian). Il s’agit, d’une part, de l’importance du droit individuel en cause, et d’autre part, des nécessités du service et de la difficulté de l’activité de l’administration à l’occasion de laquelle le fait dommageable est survenu. Autrement dit, il semble que le régime de la faute lourde ne puisse être retenu que si deux conditions cumulatives sont remplies : être en présence d’intérêts qui ne sont pas regardés comme essentiels et d’une activité administrative empreinte d’une difficulté particulière. Si l’une de ces deux conditions fait défaut, le régime de la faute simple s’impose. Le Conseil d’Etat vient par exemple d’admettre la responsabilité de l’administration pénitentiaire du fait du suicide d’un détenu sur le fondement de la faute simple (CE, 23 mai 2003, Chabba).
Conseil d’Etat, 23 mai 2003, arrêt Chabba

594 Qui doit prouver la faute ?
La plus grande difficulté pour la victime est de rapporter la preuve de la faute. Il est en effet indispensable de démontrer qu’il y a eu une faute dans l’organisation ou le fonctionnement du service, et le lien de causalité entre cette faute et le préjudice subi. Pour cela, il faut décortiquer les obligations qui pesaient sur le service au moment des faits, en déterminant quels textes (issus notamment du Code de procédure pénale) étaient applicables au cas particulier. Il faut ensuite confronter ces textes aux circonstances de l’affaire. Le requérant doit réussir à mettre en avant les lacunes ou les excès de l’administration. Cette exigence est souvent très difficile à satisfaire compte tenu de l’opacité des conditions de fonctionnement de l’administration. Dans certains cas, notamment dans les cas de décès survenus en détention, les éléments réunis par le juge judiciaire permettent au requérant d’apporter la preuve de la faute de l’administration. Certaines mesures d’instruction peuvent par ailleurs être demandées au juge administratif, comme une expertise ou « enquête », laquelle consiste en réalité en l’audition de témoin ?
Article R.621-1 et R.623-1 du Code de justice administrative

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