NOR JUSE0040047C : Plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi

Plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi (PACTE 2).

AP 00-03 PMJ3/29-05-2000.
NOR : JUSE0040047C.
POUR ATTRIBUTION

Mesdames et Messieurs les Directeurs régionaux des services pénitentiaires, Chef de la mission des services pénitentaires d’outre-mer, Chefs d’établissements pénitentiaires, Directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation, Directeur des services de l’emploi pénitentiaires.

- 29 mai 2000 -

PACTE 2
Plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi (2000-2003)

Circulaire

SOMMAIRE
I. - Présentation
II. - Les objectifs du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi (PACTE 2)
Objectif 1 : procurer une activité professionnelle à tout détenu qui en fait la demande
Objectif 2 : améliorer la cohérence des dispositifs d’insertion professionnelle
Objectif 3 : rapprocher le travail pénitentiaire du droit commun
III. - Les principaux acteurs du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi (PACTE 2)
1. Pour la formation
2. Pour le travail
 - le travail au service général
 - le travail en production
IV. - La mise en œuvre du plan
1. La phase de présentation
2. La méthode de fixation des objectifs
3. La mise en place
4. L’évaluation du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi
 

 Le PACTE (plan d’action pour la croissance du travail et de l’emploi en milieu pénitentiaire) qui s’est déroulé sur trois ans (1997-1999) avait comme objectif le développement et la qualification des emplois des détenus en production, activité identifiée comme étant le principal levier de progression du travail en établissement.

 Ce nouveau plan est issu d’une étude menée par l’administration pénitentiaire au dernier trimestre 1999, ayant trait en particulier au bilan du PACTE, diffusée début janvier 2000, ainsi que des propositions d’un groupe de travail composé de représentants de l’administration centrale et des services déconcentrés (directions régionales et établissements pénitentiaires).

 Les principales conclusions de ces travaux indiquent que le bilan est très positif, et les résultats quantitatifs confirment le succès du PACTE :

 - les objectifs en termes de masse salariale ont été atteints au niveau national à 100 %, ceux des journées travaillées à 97 % ;

 - la mobilisation des acteurs de la fonction travail dans une dynamique de développement a été vigoureuse et leur professionnalisme s’est développé.

 Cependant, les résultats sont moins convaincants concernant les objectifs plus qualitatifs fixés par la circulaire du 20 décembre 1996, tels que l’amélioration de la qualité et de la qualification des emplois, ou bien la contribution du travail pénitentiaire à une meilleure cohérence des dispositifs d’insertion.

 Pourtant, le PACTE a démontré l’intérêt de développer de tels objectifs, en particulier avec la mise en place de démarches qualité reconnues comme facteur de stabilisation de l’organisation des prestations dans les établissements et de responsabilisation des détenus dans le processus de production.

 Enfin, il convient de noter que les activités de travail ont vocation à mieux s’intégrer à l’ensemble des actions éducatives ou de formation, s’inscrivant dans un parcours professionnel individualisé du détenu et dans une dynamique de préparation à la sortie et de lutte contre la récidive.

II. - LES OBJECTIFS DU PLAN D’AMÉLIORATION
DES CONDITIONS DE TRAVAIL ET D’EMPLOI
(PACTE 2)
 Ils ont été élaborés à partir d’un double constat :

 - l’intérêt de fixer des objectifs quantitatifs car ils contribuent à la mobilisation de tous les acteurs qui participent aux actions d’insertion ;
 - la nécessité de proposer des objectifs plus qualitatifs de manière à favoriser le développement du travail dans un cadre ouvrant des possibilités de réinsertion accrues, en utilisant différents indicateurs pour en suivre et mesurer l’impact.

 Ainsi, trois objectifs ont été retenus au plan national :

 Pour chacun d’eux, la circulaire et le guide méthodologique joint apportent des précisions sur :
 - les enjeux qu’ils présentent ;
 - les actions à réaliser en priorité dans tous les établissements durant les trois années du plan (2000-2003) ;
 - les indicateurs à suivre.

 Chaque objectif général a vocation à être décliné à l’échelon local sous forme d’objectifs opérationnels rassemblés dans un plan d’action local qui prendra en compte le contexte particulier de l’établissement et de la région pénitentiaires.

Objectif 1
Procurer une activité rémunérée à tout détenu qui en fait la demande
 L’administration doit être en mesure, d’ici à la fin de l’année 2003, d’apporter une réponse adaptée aux demandes d’emploi des détenus, soit en leur proposant une activité en production ou au service général, soit en formation. En conséquence, pour ce faire, les établissements développeront leur offre d’activités rémunérées, selon leurs possibilités, en termes de postes de travail ou d’actions de formation.

 Enjeux :

 - mobiliser les détenus autour d’une activité rémunératrice développant l’autonomie personnelle ;
 - préparer la sortie ou la réinsertion par l’exercice d’une activité professionnelle ;
 - procurer au chef d’établissement un outil efficace et adapté de gestion des PPSMJ.

 Actions à réaliser en priorité :

 - lister les demandes et repérer les besoins des détenus en termes de formation et de travail, et tout particulièrement auprès de ceux qui n’expriment aucune demande ;
 - adapter l’offre d’activités (travail - formation) aux besoins repérés.
 Indicateurs :
 - suivi des demandes d’emploi et de formation non satisfaites ;
 - suivi de la masse salariale et du nombre de journées travaillées en production et, au terme du plan, du nombre d’heures travaillées dans chaque établissement ;
 - suivi du nombre d’heures stagiaires de la formation professionnelle ;
 - suivi du nombre de journées travaillées au service général ;
 - suivi du ratio d’encadrement de l’enseignement : nombre d’heures d’enseignement par semaine pour 100 détenus ;
 - suivi de l’impact des actions d’enseignement : nombre de scolarisés pour 100 détenus.

Objectif 2
Améliorer la cohérence des dispositifs d’insertion professionnelle
 Il s’agit de favoriser :

 - l’implication des détenus en les plaçant au centre d’un processus visant à la préparation de leur réinsertion. L’organisation plus adaptée de leur emploi du temps doit leur permettre d’élaborer un projet cohérent et un parcours tendant à un accroissement de leurs compétences tout en satisfaisant leur besoin de rémunération ;

 - un meilleur fonctionnement de l’établissement, par l’implication plus soutenue de tous les services concourant à l’insertion, par la mise en œuvre de dispositifs de prise en charge mieux centrés sur les besoins des détenus, dans la complémentarité des actions et non dans la concurrence ;

 - les activités des entreprises grâce à une organisation plus rigoureuse, contribuant ainsi à un meilleur respect des délais de fabrication, à une plus grande qualité des productions réalisées et à une assiduité des détenus plus soutenue dans les ateliers.

 Enjeu :

 - mettre en cohérence et assurer le bon fonctionnement de dispositifs visant à donner aux détenus qui le souhaitent la possibilité d’élaborer de véritables parcours d’insertion ;

 - prendre en compte la dimension professionnelle dans les décisions d’affectation ou de transfert.
 Actions à réaliser en priorité :

 - mettre en place une commission de classement et/ou d’orientation où sont réunis, à l’initiative et sous la responsabilité du chef d’établissement, au minimum, le responsable du travail, le responsable des ateliers, le chef de détention, le responsable local de formation des détenus, le responsable local de l’emploi, un représentant du SPIP, dont l’objectif est de faire des propositions d’orientation des détenus à partir d’informations partagées ;

 - assurer le repérage des détenus indigents et des détenus illettrés (et, ceux qui cumulent ces handicaps) et faire, au sein de la commission de classement/orientation, des propositions pour répondre de manière appropriée à ces situations de déficits cumulés ;

 - mettre en place des actions de formation/travail en alternance (formation générale et professionnelle, pratique professionnelle), en particulier au sein du service général, dans les activités de restauration, de maintenance des locaux, en vue de développer la qualification des détenus à partir de ces postes ;

 - mettre en place un dispositif de validation des acquis sociaux et professionnels, en particulier dans le cadre de la préparation à la sortie et du retour à l’emploi.
 Indicateurs :

 - document indiquant la composition et précisant le fonctionnement de la commission de classement/orientation (fréquence des réunions, suivi des propositions faites...). Un bilan de fonctionnement sera réalisé semestriellement par la commission ;

 - document présentant les dispositions prises, par exemple en terme d’aménagement d’horaires pour l’ensemble des détenus et plus particulièrement pour ceux repérés comme indigents, pour leur permettre de participer à différentes activités (travail, formation, activités sportives et culturelles). Ce document permettra également de répertorier le nombre de détenus participant à de multiples activités ;

 - document présentant le dispositif de validation des acquis sociaux et professionnels dont le fonctionnement sera restitué dans le cadre du bilan semestriel.

Objectif 3
Rapprocher le travail pénitentiaire du droit commun
 L’administration pénitentiaire doit s’engager dans une dynamique permettant de rapprocher le plus possible les conditions d’exercice du travail pénitentiaire avec les conditions observables à l’extérieur. Outre la meilleure implication du détenu dans la relation de travail qui peut être attendue, cet engagement est de nature à favoriser la promotion du travail en prison et en conséquence son développement quantitatif.

 Enjeux :

 - mieux définir le contexte de travail et en particulier l’engagement professionnel du détenu, et améliorer l’efficacité économique grâce à une meilleure organisation des activités.

 Actions à réaliser en priorité :

 - formaliser la prise d’activité du détenu classé par la remise d’un support d’engagement professionnel venant préciser le contexte de la relation de travail ;

 - réaliser le bilan de la mise en place et du respect des procédures concernant les activités de travail en terme d’organisation, de fiabilité, de gestion des ressources humaines, de sécurité ;

 - mettre en place dans les locaux de travail et de formation un règlement intérieur d’atelier adapté au règlement intérieur de l’établissement ;

 - réaliser l’état des lieux des conditions de travail en matière d’hygiène et de sécurité et identifier les moyens nécessaires à leur mise en conformité.

 Indicateurs :

 - le bilan quantitatif et qualitatif semestriel de l’utilisation du support d’engagement ;
 - la mesure des écarts concernant les dispositions arrêtées en matière de stabilisation des conditions de travail ;
 - la vérification de l’affichage dans les ateliers du règlement d’atelier ;
 - le bilan annuel des visites des locaux de travail par les organismes extérieurs compétents en matière d’hygiène et de sécurité : inspection du travail, CRAM, organismes de vérification (installations électriques, conformité des machines...) et des suites données aux observations formulées.
 
 III. - LES ACTEURS DU PLAN D’AMÉLIORATION
DES CONDITIONS DE TRAVAIL ET D’EMPLOI
 Ce plan, destiné à favoriser l’insertion professionnelle, implique la participation active des acteurs de l’insertion, tant internes qu’externes à l’administration pénitentiaire. Sa réussite dépend largement de leur capacité à élaborer leurs interventions dans le sens de la complémentarité, et à adapter les dispositifs qu’ils animent à la situation particulière du détenu et de son projet.

 Le chef du département insertion et probation est, au niveau régional et sous l’autorité du directeur régional, le pilote et le garant de la mise en cohérence de ces politiques et des actions visant à l’insertion professionnelle. Il veillera à assurer une coordination avec le département gestion des personnes sous main de justice en vue de favoriser la prise en compte de la dimension professionnelle dans les décisions d’affectation.

 Par ailleurs, les principaux acteurs concernés par le plan sont :

 1. Pour la formation :

 Au niveau régional, les chefs d’unité formation professionnelle (CUFP), chargés d’élaborer et d’accompagner la politique régionale de formation principalement professionnelle et les chefs d’unité d’action pédagogique (CUAP) pilotant les enseignements de formation générale et notamment la politique de lutte contre l’illettrisme.

 Il leur est demandé, en concertation et en coordination avec les SPIP, d’accompagner la mise en place et le développement d’actions de formation générale (en particulier en direction des personnes indigentes repérées comme illettrées), et professionnelle dans le cadre des activités de travail réalisées en établissement :

 - avec les entreprises organisant la production en atelier de manière à accentuer la qualification des détenus sur le poste de travail dès lors que le besoin est repéré ;
 - avec les responsables du service général (administration pénitentiaire et groupement dans les établissements à gestion déléguée) afin de répondre à l’exigence de compétences sur ces postes (normes HACCP, démarches qualité...).

 L’objectif est de coupler autant que faire se peut travail et formation, générale et/ou professionnelle et de favoriser l’accès à des activités multiples en prévision de la sortie :

 - en liaison avec les besoins repérés sur le marché de l’emploi, avec l’appui des professionnels de l’emploi et notamment des agents de l’ANPE.

 Au niveau de l’établissement, le RLFD (ou le responsable formation du groupement dans les établissements à gestion déléguée) et le RLE qui sont chargés, au sein de la commission de classement/orientation et de la commission de formation, de proposer au chef d’établissement la mise en place de formations, en adéquation avec les activités de travail et/ou avec les besoins du marché de l’emploi, compatibles avec les parcours professionnels individualisés des détenus et en privilégiant les actions formation/travail en alternance.

 2. Pour le travail :

 Au niveau régional, les chefs d’unité travail emploi ont pour mission :

 - en liaison avec les responsables de la formation, d’accompagner les établissements dans l’élaboration de leur diagnostic et de la préparation du plan d’action ;

 - de mettre en place les formations utiles aux responsables locaux du travail et aux responsables des ateliers de production (management global, force de vente, démarche qualité, gestion des ressources humaines...) ;

 - d’assurer la communication des résultats du travail : diffusion des résultats nationaux et régionaux vers les établissements, organisation de rencontres et d’échanges entre les acteurs locaux du travail, recensement et mise en place des actions de formation, présentation des points d’étape et des bilans annuels.
 Au niveau local, le chef d’établissement et le responsable local du travail sont chargés d’élaborer et de mettre en place le plan d’action, d’assurer le suivi des indicateurs de la fonction travail et les remontées mensuelles nécessaires à l’évaluation de l’atteinte des objectifs, de favoriser la diffusion des expériences et initiatives qu’ils ont réalisées.

Le travail au service général
 Le chef d’établissement ou son représentant responsable du service général veillera, à partir des repérages effectués dans l’établissement lors des audiences des arrivants, à organiser le travail des détenus classés, notamment de ceux qui en ont le plus besoin (indigents, illettrés), de manière à leur permettre d’accéder aux actions de formation destinées à améliorer leur qualification. Le guide de modernisation du service général, à paraître, peut constituer un outil utile pour aider à faire évoluer l’organisation de ces activités.
Le travail en production
 Dans le domaine du travail en production, le plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi vise principalement, comme pour le premier PACTE, les emplois en concession, tout en se proposant d’agir également auprès des autres secteurs de l’emploi en production, ceux de la RIEP et des établissements en gestion mixte.

Les emplois en concession.

 L’organisation de la production en concession est régie par un contrat établi entre l’établissement et l’entreprise qui précise les obligations réciproques des parties. L’économie de ce contrat repose sur la création d’emplois par le contractant (l’entreprise) qui réalise des opérations de production avec le concours de la population pénale mise à sa disposition (en général dans les locaux de la prison). Le contrat de concession prévoit dans son article 5.1 que l’organisation de l’activité (mode opératoire, contrôles, gestion de la logistique Y) relève de la compétence de l’entreprise.

 Dans de nombreux établissements, lorsque la nature des activités et/ou les effectifs de l’atelier n’exigent pas une présence continue d’un représentant de l’entreprise, on constate que les entreprises concessionnaires se positionnent - parfois avec l’accord de l’établissement - dans une relation d’achat de prestation de service, dans un rapport de donneur d’ordre à sous-traitant. Rejetant sur l’établissement l’organisation de la production et la responsabilité professionnelle qui en découle, ces entreprises se déchargent ainsi de leurs prérogatives en matière d’organisation de la production et les reportent de fait sur l’établissement.

 Ces situations présentent des avantages : en acceptant la mise en place d’un travail sans encadrement de la part de l’entreprise, l’administration permet ou favorise le déroulement d’un certain nombre d’activités dans la mesure où les charges directement liées à la production (frais de personnel d’encadrement et de gestion ...), autres que celles du coût de la main d’œuvre, minorent le coût de revient global et rendent le dispositif très attractif pour les entreprises.

 Elles présentent également des risques importants :

 - d’une part, elles placent l’administration en défaut sur le terrain des règles de la concurrence dès lors que la facturation des services rendus par les agents pénitentiaires aux entreprises n’est pas faite et que certains investissements réalisés par l’administration (aménagement et achat d’équipements) ne font pas l’objet de contrepartie et sont donc directement financés sur des crédits budgétaires ;

 - d’autre part, elles positionnent les surveillants d’ateliers dans des fonctions d’agents de production au service des entreprises, et induisent de ce fait des rapports parfois complexes avec les entreprises concessionnaires ;

 - elles créent en outre une fragilité dans l’organisation pénitentiaire puisque le personnel est ainsi détourné des activités exercées dans le cadre de ses missions de surveillance. Elles créent également une fragilité économique car la continuité de leur concours au bon déroulement des activités de production n’est pas toujours assurée ;

 - enfin, l’administration n’assume pas les conséquences de sa prise en charge des activités (malfaçons) contrairement à ce qui est la règle de la part d’un sous-traitant.
 Il est donc nécessaire, à partir du diagnostic établi par établissement, de cerner ces situations de sous-traitance directe et de rechercher à mettre en place, d’ici 2003, en lieu et place de personnel de surveillance, chaque fois que cela est possible, un opérateur qui puisse assurer la gestion des activités de production, tel que la RIEP ou toute entreprise de droit privé (concessionnaire prestataires de services déjà partenaires, groupements privés des établissements à gestion déléguée Y).

Les ateliers de la RIEP

 Le service de l’emploi pénitentiaire (SEP) a pour objectif de développer et qualifier les emplois notamment dans les établissements pour peine ; la modernisation de ses capacités de production, de sa démarche commerciale et de ses gammes de produits va dans ce sens. Les orientations fixées par la directrice de l’administration pénitentiaire au SEP pour les prochaines années entrent pleinement dans les objectifs du PACTE 2 : amélioration de la qualification des emplois et adaptation de formations cohérentes, renforcement de l’implication du détenu dans la relation de travail, mise en place de démarches qualité, accompagnement au titre du projet professionnel du détenu au sein du PEPY.

 Dans les délais fixés pour le plan d’action et dès la première année, l’équipe de direction de Tulle prendra l’attache de l’ensemble des directions régionales pour présenter les perspectives d’emploi et de formation au sein des ateliers et convenir des modalités les plus favorables au développement de ses activités en relation avec le plan d’investissement et les emplois mis à disposition des ateliers RIEP.
Les établissements à gestion déléguée

 Les groupements sont liés à l’administration pénitentiaire par un marché qui fixe les niveaux d’objectifs en matière d’emploi et de formation au niveau de chaque établissement et de la zone et auquel le plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi ne peut ajouter d’obligations nouvelles. Les seuils minima fixés par les marchés demeurent l’obligation première des groupements.

 Cependant, la démarche du plan d’action, qui repose sur la détermination d’objectifs de développement cohérent des dispositifs d’insertion professionnelle par le biais des activités de travail (production et service général) et de formation, doit permettre de fixer localement des objectifs opérationnels mobilisateurs pour le groupement et l’établissement.

 Ces objectifs, mis en forme dans le cadre d’un plan d’action local, pourront être validés par le directeur régional en tant qu’objectifs d’établissement et intégrés au même titre que les propositions des établissements en gestion publique aux objectifs régionaux du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi.

 Une collaboration efficace dans les domaines du travail et de la formation entre l’établissement et le groupement constitue une condition nécessaire à la conduite et à la réussite d’un projet d’insertion. L’équipe de direction de l’établissement recherchera, pour sa part, à mettre en œuvre les dispositifs de fonctionnement susceptibles de permettre d’atteindre les résultats fixés.

IV. - LA MISE EN OEUVRE DU PLAN D’AMELIORATION DES CONDITIONS DE TRAVAIL ET D’EMPLOI

1. La phase de présentation
 En vue de présenter et développer l’information autour de ce plan, des réunions interrégionales seront organisées entre les équipes des départements insertion et probation et le bureau PMJ3 pour :

 - développer le contenu du plan ;
 - aborder les questions relatives à sa mise en place ;
 - envisager les adaptations de sa mise en œuvre à la spécificité de chaque région ;
 - définir les modalités d’implication des établissements.

2. La méthode de fixation des objectifs
 En s’appuyant sur le support d’élaboration du diagnostic et du plan d’action de l’établissement, le département insertion et probation de la DRSP dans ses différentes composantes (travail, formation professionnelle, enseignement et action éducative) rencontrera chacun des chefs d’établissements pour :

 - à partir d’un diagnostic partagé, faire l’analyse de la situation de l’établissement au regard des propositions d’actions à mener dans le cadre de chacun des objectifs. Cette analyse prendra en compte le contexte extérieur (situation locale de l’économie, du bassin d’emploi, activité des entreprises concessionnaires et autres opérateurs, activité des organismes de formation) et intérieur de l’établissement (caractéristiques de la population pénale, catégorie d’établissement, niveau d’atteinte des objectifs du pacte, situation de l’emploi dans l’établissement et mode de gestion de l’activité de travail, actions de formation réalisées et pertinence...) ;

 - déterminer le plan d’action de l’établissement pour les 3 années à venir et les modalités de sa mise en œuvre. Il s’agira de définir les actions contribuant à l’atteinte des objectifs en précisant le pilotage, les délais de mise en œuvre et les moyens à mobiliser, tout en déterminant les modalités de suivi de l’atteinte de ces objectifs.

 Le guide méthodologique joint à la présente circulaire, précise les modalités d’établissement du diagnostic, le cadre et le contenu du plan d’action ainsi que le calendrier de mise en œuvre.

 Les propositions formulées par chaque établissement feront l’objet d’une appréciation de la part du directeur régional qui, en les validant, déterminera les objectifs de sa région. Les propositions seront adressées à la directrice de l’administration pénitentiaire pour le 30 septembre 2000.

3. La mise en place
 Elle se fera en deux phases :

 - la phase 1 : jusqu’au 30 septembre 2000 pour élaborer le diagnostic et le plan d’actions triennal de l’établissement et les priorités de la direction régionale sur les trois objectifs ;

 - dernier trimestre 2000 : validation des plans d’action par le niveau régional et le niveau national ;

 - la phase 2 : années 2001, 2002 et 2003 pendant lesquelles les plans d’action des établissements seront mis en œuvre avec l’appui des DRSP et les évaluations annuelles réalisées.

4. L’évaluation du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi
 Un bilan annuel du plan d’amélioration des conditions de travail et d’emploi sera réalisé et présenté à l’administration centrale, chaque année, sur la base des bilans régionaux et locaux établis à partir des tableaux de bord reprenant l’ensemble des indicateurs (ces tableaux de bord sont en cours de finalisation). Une évaluation globale de l’impact du PACTE 2 sera faite à l’issue des trois années.

 Vous voudrez bien me tenir informée des éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ce plan.
La directrice de l’administration pénitentiaire,M. Viallet