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Philosophies et politiques pénales et pénitentiaires

Les Prisons : Qui doit contrôler les prisons ? (Patrick Marest)

Mise en ligne : 24 September 2002

Dernière modification : 23 January 2011

Texte de l'article :

Les Prisons : Qui doit contrôler les prisons ?

Il est urgent que la France, pays des droits de l’homme, se dote d’une autorité externe et indépendante de contrôle des prisons. Il existe aujourd’hui deux instances de contrôle interne. Le garde des sceaux dispose de l’Inspection générale des services judiciaires. L’administration pénitentiaire est dotée d’un service d’inspection technique. Quant aux moyens de contrôles externes, ils sont très limités et rarement utilisés.
Bilan : c’est l’administration pénitentiaire qui s’autocontrôle aujourd’hui en toute confidentialité. Le milieu carcéral en France est marqué par son opacité et son imperméabilité.
De nombreuses associations se sont mobilisées. Tous les rapports -du rapport Canivet, en passant par le rapport du Sénat ou de l’Assemblée Nationale- concluent à l’inefficacité totale des diverses formes de contrôles de l’administration pénitentiaire et à la nécessité de mettre en place une véritable autorité indépendante pour contrôler les prisons.
Les propositions du rapport de la commission Canivet, mars 2000
Les propositions de la commission d’enquête de l’Assemblée Nationale, juin 2000
Les propositions de la commission d’enquête du Sénat, juin 2000
La loi créant une commission nationale de déontologie de la sécurité
Le droit de visite des parlementaires dans les établissements pénitentiaires
Le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT)
Qui doit contrôler les prisons ? Dedans Dehors, septembre 1999
Les propositions du rapport de la commission Canivet, mars 2000
Le rapport de la commission Canivet, dirigé par le Premier président de la Cour de Cassation, remis le 6 mars 2000 au Garde des Sceaux, dénonce l’absence totale de contrôle extérieur et indépendant des prisons françaises et le retard pris par la France par rapport à nos partenaires européens. Il préconise la mise en place d’une véritable "loi pénitentiaire, en partant de l’idée que la prison est un lieu régi par le droit commun". La commission Canivet a estimé que cette loi devrait définir les missions de l’administration pénitentiaire et contenir des dispositions relatives au statut du détenu et aux conditions générales de détention. En outre, la commission présidée par M. Canivet a observé que le droit actuel ne satisfaisait pas aux exigences d’accessibilité, de lisibilité et de visibilité posées par la Constitution et certains engagements internationaux. Elle propose une remise à plat des dispositions réglementaires en vigueur, ainsi qu’une uniformisation des règlements intérieurs, au moins par catégorie d’établissements pour unifier leur contenu et mettre fin aux inégalités actuelles.
Instaurer un contrôle extérieur des prisons réparti en trois types d’organes
Créer à l’échelon national un Contrôle général des prisons indépendant
Créer un corps de "médiateurs des prisons" indépendants.
Installer dans chaque établissement pénitentiaire des délégués du médiateur des prisons
-confié à un "contrôleur général des prisons" soustrait à toute hiérarchie, assisté d’un corps de "contrôleur des prisons", de collaborateurs occasionnels et de services administratifs, placés sous son autorité directe,
-ayant pour compétence le contrôle des conditions générales de détention, de l’état des prisons, de l’application du statut du détenu, des rapports entre Administration et détenus, des pratiques professionnelles et de la déontologie des personnels pénitentiaires, de leur formation, de l’organisation et des conditions de leur travail, de l’exécution des politiques pénitentiaires,
- détenteur d’un pouvoir de contrôle permanent, de visite, de constat, d’audition, d’obtention de documents, d’évaluation, d’observation, d’étude, de recommandation et de publication de ses rapports. -organisé, à l’échelon des régions pénitentiaires, dans des services régionaux de médiation pénitentiaire et réunis, et à l’échelon national, dans une "Conférence des médiateurs" élisant son président ;
 -le président ayant pour compétence la gestion administrative des services régionaux de médiation, des pouvoirs de saisine du ministre de la Justice, d’obtention de documents, de publication de rapports, de recommandation et d’étude ;
- les médiateurs auraient pour compétence le traitement des requêtes déposées par les détenus, relatives à des différends les opposant à l’administration ; des pouvoirs de visite, de constat, d’information, d’audition et d’obtention de documents, pour l’instruction des requêtes, de saisine du Président de la conférence, de médiation et de recommandation.

Citoyens bénévoles réunis dans un "Comité" élisant son président, ces délégués auraient pour compétence :
-l’observation des conditions de détention et l’"intermédiation " dans les relations des détenus avec l’administration pénitentiaire ;
- des prérogatives de visite, d’audition, de transmission des requêtes des détenus et de saisine du directeur régionale ou du ministre de la Justice.
 (Extrait du rapport Canivet)

Le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée Nationale, juin 2000
Rappelant la multiplicité des contrôles en milieu carcéral, la commission d’enquête insiste sur le fait que "les contrôles institués paraissent trop disséminés, parcellaires, pour constituer une véritable force de contrainte sur l’administration pénitentiaire". Jugeant le système proposé par la commission Canivet, "quelque peu complexe" les sénateurs proposent la création d’une "délégation générale à la liberté individuelle" rattachée au Premier ministre, avec à sa tête, un délégué général nommé en Conseil des Ministres.
Les propositions du rapport de l’Assemblée Nationale
Créer une délégation générale à la liberté individuelle
La commission d’enquête s’est déclarée favorable à la création d’une seule instance, aux pouvoirs étendus qui pourrait prendre la forme d’une Délégation générale à la liberté individuelle chargée de contrôler tous les lieux d’enfermement.
La Délégation générale à la liberté individuelle devra assurer la transparence nécessaire dans un état de droit, sur le fonctionnement et les conditions d’utilisation des lieux d’enfermement, afin d’assurer les citoyens de leur juste utilité, d’éviter les abus, de rassurer les personnels et responsables de ces services sur leurs nécessaires missions. Elle ne pourra se substituer aux missions d’inspection des services dont disposent les différents ministères, tuteurs de ces lieux, ni aux commissions d’enquête parlementaires que pourraient décider le Sénat ou l’Assemblée nationale, ni aux commissions que le pouvoir exécutif mettrait en place pour envisager des propositions et solutions novatrices. Elle visitera, quand elle le voudra, tout ou partie des lieux d’enfermement, donnera son avis sur leur situation, sur les problèmes qu’ils pourraient engendrer. Elle enquêtera sur les incidents, accidents dont elle aurait connaissance. Pour ce faire, elle entendra qui elle jugera utile et pourra se faire remettre toutes les pièces, dossiers, rapports utiles à la bonne connaissance des faits.
La Délégation générale à la liberté individuelle aura accès aux dossiers personnels des privés de liberté, hors leur dossier médical, mais elle pourra s’entretenir avec les médecins et le personnel médical. Elle pourra connaître des rapports médicaux en cas de maltraitance, de dénonciation de maltraitance, de maltraitance supposée, ainsi que des rapports d’enquêtes après les tentatives de suicides ou les suicides, y compris des rapports d’autopsie.
La Délégation générale à la liberté individuelle pourra recevoir plaintes et dénonciations de tous citoyens ou associations reconnues. Les courriers adressés par les personnes privées de liberté bénéficieront de la confidentialité.
La Délégation générale à la liberté individuelle fera rapport après chaque intervention ou visite.
Elle établira un rapport d’activité qui comportera des propositions de correction des anomalies qu’elle aura constatées dans sa mission.
Ce rapport sera adressé au Premier ministre et aux membres des assemblées parlementaires. La Délégation générale à la liberté individuelle sera rattachée au Premier ministre. Le délégué général, personnalité reconnue, sera nommé en conseil des ministres ainsi que les délégués régionaux, les délégués dans les territoires et départements d’outre-mer. Ceux-ci dépendront hiérarchiquement du délégué général. Ces fonctions seront limitées dans le temps et, en tout état de cause, ne pourront dépasser deux fois quatre ans.
Redéfinir les moyens et les missions des inspections
S’agissant des missions effectuées par l’Inspection des services pénitentiaires, l’efficacité de ce contrôle se heurte, aux yeux de ses contempteurs, à son statut de contrôle interne à l’administration pénitentiaire ; son objectivité, dans un contexte qui peut se révéler tendu, et qui demande une certaine confidentialité, est contestée.
Sans nullement adhérer à ce soupçon ou remettre en cause la qualité de son travail, il est vrai que la crédibilité de l’inspection des services pénitentiaires gagnerait à davantage de transparence dans l’exercice de ses missions d’enquête et des conclusions auxquelles elle a abouti. Il est dès lors indispensable, si l’on veut un contrôle interne digne de ce nom et susceptible d’avoir une réelle efficacité, de renforcer les effectifs de l’Inspection des services pénitentiaires. Une telle mesure contribuerait sans nul doute à donner plus de crédit à une politique de transparence revendiquée par l’administration pénitentiaire.
Il convient donc de clarifier les missions de l’Inspection des services pénitentiaires en déterminant précisément les modalités de coopération avec l’autorité judiciaire. Mettre fin à l’indifférence des magistrats pour la prison.

Les visites des établissements pénitentiaires, comme les auditions menées par la commission d’enquête, ont révélé l’éloignement des magistrats du monde carcéral, alors même que ceux-ci ont une responsabilité directe dans la décision d’incarcérer et dans les conditions de fonctionnement des établissements pénitentiaires. Il conviendrait donc, dans le cadre d’une loi pénitentiaire, de mieux définir les pouvoirs de contrôle des magistrats sur le fonctionnement des établissements pénitentiaires, en attribuant notamment au juge d’application des peines un véritable pouvoir d’injonction. Il conviendrait également, dans une optique de sensibilisation des autorités judiciaires, d’accroître la formation des magistrats sur le monde pénitentiaire, cette formation se limitant pour l’instant, dans le cadre de l’Ecole nationale de la magistrature, à un stage de quelques semaines en détention.
Redéfinir les missions de la commission de surveillance
La commission de surveillance présidée par le préfet et composée d’autorités administratives et judiciaires locales semble unanimement décriée : « visites de château », « raout mondain », les termes utilisés indiquent effectivement les limites d’une telle réunion. S’il est vrai que les pouvoirs réels de la commission de surveillance peuvent être mis en doute, il semble toutefois hâtif de réclamer sa suppression ;
 (Extrait du rapport de l’Assemblée Nationale)

Le rapport de la commission d’enquête du Sénat, juin 2000

"Un contrôle externe qui trouve rapidement ses limites", "un contrôle administratif a efficacité nulle", "une commission de surveillance avec un contrôle purement formel", "des magistrats souvent indifférents", telles sont les conclusions accablantes du rapport d’enquête du Sénat qui consacre tout un chapitre sur les différentes formes de contrôle de l’administration pénitentiaire.
 "Au terme des travaux de la commission, il apparaît que les contrôles prévus sont nombreux, variés, mais qu’ils sont à peu près dépourvus d’effets, soit parce qu’ils ne sont pas exercés, soit parce qu’ils sont exercés de manière trop formelle, soit encore parce que l’habitude a été prise de faire preuve de beaucoup moins de rigueur
-notamment en ce qui concerne l’hygiène et la sécurité
- dans le contrôle des établissements pénitentiaires que dans celui des autres établissements recevant du public.
Le bilan en matière de contrôles est clairement accablant."
(extrait du rapport du Sénat).

Les propositions du rapport du Sénat
Créer un organe de contrôle externe
Il apparaît indispensable que la France se dote d’un organe de contrôle externe des établissements pénitentiaires, doté de très larges prérogatives et pouvant effectuer des visites très complètes des établissements.
Cet organe pourrait également servir de relais aux recommandations formulées par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), dont les visites ne sont pas assez régulières pour qu’un véritable suivi puisse avoir lieu. Les rapports de cet organe de contrôle seraient soumis au Parlement.
Rendre effectifs les contrôles des magistrats.
La création d’une structure de contrôle externe des établissements pénitentiaires ne saurait remplacer les contrôles des magistrats. Il est essentiel que l’autorité judiciaire démontre son implication dans les établissements pénitentiaires.
Les visites prévues par le code de procédure pénale doivent donc être effectuées.
Un grand nombre de solutions pragmatiques peuvent permettre aux magistrats d’exercer ces prérogatives dans de bonnes conditions : il est ainsi possible, en ce qui concerne les maisons d’arrêt, d’envisager un système de rotation entre magistrats du parquet, juges d’instruction et juges des libertés et de la détention.
Ces derniers, qui verront le jour en janvier 2001, auront un rôle à jouer dans le contrôle des conditions de détention des prévenus. De même, il est nécessaire de relancer la rédaction des rapports prévus par le code de procédure pénale (rapports des juges de l’application des peines et rapports conjoints des premiers présidents de cours d’appel et procureurs généraux). Ces rapports ne sont pas sans intérêt, loin s’en faut, même si la chancellerie dispose d’informations sur la situation des établissements par d’autres canaux. Il est important que les magistrats puissent faire part de leur sentiment sur la situation des établissements pénitentiaires du ressort de leur juridiction. Ces rapports pourraient utilement être transmis, non seulement à la chancellerie, mais également à l’organe de contrôle externe.
Améliorer l’efficacité des autres contrôles
Quelques mesures simples pourraient permettre de renforcer l’efficacité de certains des contrôles existants :
les effectifs de l’inspection des services pénitentiaires doivent impérativement être renforcés ; l’organe de contrôle externe proposé par la commission d’enquête ne remplacera pas cette inspection, qui joue un rôle important en matière de procédure disciplinaire. Ses effectifs actuels ne lui permettent pas de travailler convenablement ;
la commission de surveillance pourrait probablement être supprimée dans les établissements appelés à devenir établissements publics administratifs ; en ce qui concerne les autres établissements, la composition de la commission de surveillance gagnerait à être modifiée pour intégrer davantage d’élus et de représentants du secteur associatif. Il serait souhaitable que la réunion de la commission puisse se dérouler pendant une journée entière et non pendant seulement deux à trois heures. Enfin, la commission de surveillance devrait utiliser pleinement les prérogatives qui lui sont reconnues par le code de procédure pénale. 
(Extrait du rapport du Sénat, juin 2000).

La commission nationale de déontologie de la sécurité

L’idée d’une commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) est à l’étude au Parlement depuis janvier 1998. A cette époque, le garde des Sceaux, Elisabeth Guigou avait exprimé son refus d’intégrer nommément l’administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la CNDS. De nombreuses associations s’étaient alors mobilisé en adressant une lettre ouverte aux députés pour demander d’instaurer un contrôle impartial dans les établissements pénitentiaires. Le 6 juin 2000, les parlementaires ont voté la loi n° 2000-494 prévoyant la création d’une commission nationale de déontologie de la sécurité, sans mentionner explicitement les professions concernées par cette loi.
Aux termes de l’article 1er de la loi, cette commission "est chargée, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue, notamment en matière de direction et de contrôle de la police judiciaire, à l’autorité judiciaire, de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République". Les victimes ou les témoins de faits portant atteinte au respect des droits de l’homme pourront alors saisir cette instance.
Un projet modifié "Le projet de loi initial contenait une énumération des personnes soumises à l’autorité de la commission nationale. Le Gouvernement avait prévu de soumettre à l’autorité de la commission les personnels de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la douane et des polices municipales, ainsi que les gardes champêtres, les gardes-chasse et les gardes-pêche.
Le Sénat, à l’initiative de son rapporteur, M.Henri de Richemont, a décidé d’inclure dans la compétence de la nouvelle autorité administrative indépendante les personnels de l’administration pénitentiaire, qui exercent assurément une mission de sécurité.
En définitive, les deux assemblées ont choisi de supprimer toute énumération des personnels concernés, mais la référence aux personnes exerçant des activités de sécurité implique de manière certaine que les personnels pénitentiaires sont soumis à l’autorité de la commission". Un contrôle limité "La commission nationale de déontologie de la sécurité pourra être saisie à l’initiative de toute personne victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de la déontologie.
La réclamation doit être adressée à un député ou à un sénateur, qui la transmet à la commission si elle lui paraît entrer dans la compétence de la commission. La commission recueille toute information utile sur les faits portés à sa connaissance. Elle peut charger certains de ses membres de procéder à des vérifications sur place. Elle doit porter à la connaissance des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires. Enfin, la commission peut proposer au Gouvernement toute modification législative ou réglementaire dans les domaines relevant de sa compétence. Ce contrôle ne constituera en aucun cas un contrôle global des établissements pénitentiaires, mais pourra sans doute permettre de détecter d’éventuels manquements à la déontologie, ce qui ne peut que contribuer à l’amélioration des conditions de détention".
Extrait du rapport du Sénat, juin 2000

Le droit de visite des parlementaires dans les établissements pénitentiaires
La Loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes prévoit -grâce à l’adoption d’un amendement présenté par J-L Warsmann- dans son article 129 que "les députés et sénateurs sont autorisés à visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les centres de rétentions, les zones d’attente et les établissements pénitentiaires". Désormais, dans l’ensemble du territoire, les parlementaires pourront visiter les prisons. Ceci contribue à l’exigence de transparence du système pénitentiaire.
Créé par une convention européenne du Conseil de l’Europe en 1987, le Comité Européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants a rapidement acquis une autorité incontestable, même si ses recommandations ne sont pas toujours suivies d’effets. La convention prévoit un mécanisme non judiciaire, à caractère préventif, pour protéger les détenus. Le CPT fonctionne selon deux principes essentiels : le principe de coopération, qui veut que le comité soit une instance de conseil pour les Etats et le principe de confidentialité, qui implique que les rapports du CPT ne soient rendus publics que si l’Etat concerné y consent.
En vertu de l’article 2 de la Convention, le CPT peut visiter tout lieu où des personnes sont privées de liberté par une autorité publique.
Le CPT effectue plusieurs types de visites :
- les visites périodiques, qui figurent sur un programme annuel, qui peut être rendu public ;
- les visites ad hoc, qui impliquent des déplacements d’urgence pour faire face à une situation donnée ;
-les visites de suivi destinées à vérifier la manière dont les recommandations du CPT ont été prises en considération par l’Etat concerné. Dans ses rapports de visite, le CPT formule des observations et des recommandations.
L’Etat concerné dispose d’un délai de six mois à partir de la communication du rapport pour produire un rapport intermédiaire en réponse et d’un an pour fournir un rapport de suivi. En cas de négligence ou de refus de la part d’un Etat, " d’améliorer la situation à la lumière des recommandations du comité ", celui-ci peut, à la majorité des 2/3, décider de faire une déclaration publique à titre de sanction du défaut de coopération.
En pratique, cette possibilité n’est que très rarement utilisée. Elle l’a été à deux reprises à l’encontre de la Turquie.
Des recommandations non suivies par les Etats : Le contrôle du CPT est très efficace en ce qui concerne sa capacité à détecter les dysfonctionnements, à percevoir très rapidement les difficultés principales d’un établissement. En revanche, le suivi des recommandations formulées est beaucoup plus difficile, comme en témoigne les propos tenus par M. Ivan Zakine, ancien président du CPT, devant la commission d’enquête du Sénat : " A quoi servent des organes de contrôle externe si le Gouvernement visité ne tire pas les enseignements à partir de leurs conclusions ? Celles-ci sont-elles uniquement vouées à rester dans un tiroir, les responsables étant soulagés de ne pas s’en sortir trop mal, sans sanctions majeures appelées " déclarations publiques ". Le contrôle du CPT, dont l’utilité est incontestable, ne saurait suffire pour améliorer les conditions de détention. Comme l’indique l’ancien président du CPT " Le relais doit être pris. Le Comité européen qui dispose de pouvoirs très importants et redoutables à l’égard du pays, ne doit pas apparaître comme une sorte d’alibi ou de bonne conscience (...). Il faut que la pression soit constante, que l’influence ou le lobbying se fassent en permanence (...). Que nous n’ayons pas en France l’idée, le courage ou la volonté politique d’instituer un comité national de contrôle des établissements pénitentiaires me paraît regrettable ! ".
Extrait du rapport du Sénat, juin 2000

En ce qui concerne la France, le CPT y a effectué des visites en 1991 (Baumettes, Nice, Clairvaux), 1994 (centre pénitentiaire de Fort-de-France), 1996 (la Santé, Villeneuve-les-Maguelonne, CJD de Fleury-Mérogis et visite de suivi aux Baumettes) et 2000. Le CPT a fait des recommandations à la France qui sont pour la plupart restées lettres mortes.
Lettre ouverte aux parlementaires pour un contrôle externe de l’administration pénitentiaire (1999)
Depuis une vingtaine d’années, la prison s’est entrouverte au monde extérieur et s’est ainsi transformée. Pourtant, à l’aube du troisième millénaire, chacun sait que le bilan de l’institution carcérale est extrêmement contrasté. La vie quotidienne dans les prisons de la République reste trop souvent dérogatoire dans l’application du droit commun. Par l’arbitraire qu’elle peut générer, par les abus qu’elle tolère, l’institution carcérale soulève quotidiennement la question des droits de l’homme. La prison reste un monde clos qui répond difficilement aux attentes d’une société démocratique.
Un rapport confidentiel de l’Inspection des services pénitentiaires, transmis récemment par l’OIP au journal Libération, rappelle que la prison n’est pas à l’abri de graves dérapages. Entre 1995 et 1998, à la maison d’arrêt de Beauvais, détenus et personnels ont subi les exactions du chef d’établissement et d’une équipe de surveillants. Coups portés contre les détenus au quartier disciplinaire, harcèlement sexuel à l’encontre des femmes détenues, humiliations des personnels féminins, injures racistes, provocations à la discrimination... Comme souvent en prison, aucun signal d’alerte n’a fonctionné. Ni la commission de surveillance, ni les visites réglementaires des magistrats n’ont permis de prendre la mesure de la situation. Le rapport a abouti à l’automne 1998 à la révocation du directeur et à l’exclusion temporaire de six surveillants. Pourtant, le procureur de la République n’a pas jugé opportun d’ouvrir une information judiciaire et l’affaire a été classée sans suite. Cet événement souligne la nécessité d’un contrôle extérieur à l’institution carcérale et indépendant du ministère de la Justice. Une instance vers laquelle pourra se tourner quiconque aura été témoin ou victime, en détention, de faits portant atteinte au respect des droits fondamentaux de la personne.
Un projet de loi portant création de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) est à l’étude au Parlement depuis le 14 janvier 1998. Chargé de veiller au respect des règles déontologiques de l’ensemble des forces de sécurité (police, gendarmerie, douanes...), cette instance disposera d’un statut d’autorité administrative indépendante. Dotée d’importants pouvoirs d’investigation, elle pourra formuler des recommandations et des remontrances. A la demande de la Ministre de la Justice, le projet de loi a exempté l’institution carcérale du contrôle de la CNDS. Pour justifier cette singularité, Mme Guigou a argué du fait que les personnels de l’administration pénitentiaire exercent leur profession dans le cadre et sous le contrôle de l’institution judiciaire.
Les organisations signataires se déclarent en profond désaccord avec la décision de la Garde des Sceaux. La création de la CNDS répond à une forte demande d’information et de transparence sur leur fonctionnement des institutions qui ont en charge le maintien de l’ordre et de la sécurité. L’instauration et le respect de règles déontologiques attestent d’une évolution démocratique qui ne peut que renforcer, au regard des citoyens et des professionnels concernés, la légitimité de ces institutions dans l’espace public.
Les organisations signataires estiment que l’institution carcérale ne doit pas être laissée à l’écart de cette évolution majeure. Son intégration dans le champ de contrôle de la CNDS, au même titre que tout le corps d’autorité, redonnerait à l’administration pénitentiaire sa place pleine et entière dans le processus judiciaire et lui permettrait d’assumer et de légitimer son action.
Refuser l’opportunité d’une telle ouverture au regard de la société civile risque de renforcer la tendance inhérente à l’institution carcérale d’un repli sur elle-même, et de favoriser une stigmatisation des fonctionnaires de l’administration pénitentiaire. En l’état, le caractère discontinu, aléatoire et superficiel des procédures de contrôle de l’administration pénitentiaire revient à concéder à cette institution un pouvoir discrétionnaire sur son organisation et sur les conditions de détention. L’efficacité et la crédibilité d’un dispositif de contrôle résultent de son degré d’indépendance vis-à-vis de l’institution observée. En outre, un tel type de contrôle participe à une stratégie de prévention efficace face aux abus de pouvoir qui peuvent se produire. Dans ce contexte, seules des procédures de contrôle minutieuses, régulières et indépendantes sont à même de renforcer, aux yeux des citoyens comme des détenus et des professionnels concernés, l’affirmation que la prison appartient à l’espace public et que le droit commun y est en vigueur. Les organisations signataires sont convaincues de la nécessité d’une instance de contrôle véritablement impartiale, comme il en existe dans d’autres pays européens.
Elles rappellent que le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT) « attache une importance particulière à ce que des visites soient effectuées par un organe indépendant habilité à recevoir les plaintes des détenus (et, si nécessaire à prendre les mesures qui s’imposent) et à procéder à la visite des lieux » (rapport 1993). Cette recommandation rejoint celle énoncée par les Règles pénitentiaires européennes, qui ont valeur de code de déontologie pour les administrations pénitentiaires. Ainsi, la règle n°5 précise que « le respect des droits individuels des détenus doit être assuré par une autorité judiciaire ou toute autre autorité habilitée à visiter les détenus, et n’appartenant pas à l’administration pénitentiaire ». Les organisations signataires rejoignent la démarche du Parlement européen, qui dans sa résolution du 17 septembre 1998, a demandé aux Etats membres de prévoir « un organe de contrôle indépendant auquel les détenus pourront s’adresser en cas de violation de leurs droits » et de permettre « que les députés européens disposent du droit de visite et d’inspection dans les établissements pénitentiaires ». Les organisations signataires en appellent à l’intervention des élus de la Nation afin de garantir une meilleure protection des droits de l’homme en prison. Elles demandent aux parlementaires d’apporter au projet de loi les amendements indispensables pour faire en sorte que l’administration pénitentiaire soit intégrée au bloc des institutions qui seront contrôlées par la future CNDS. En outre, elles demandent un élargissement des prérogatives de cette future instance (auto-saisine, droit de visite sans préavis...)
Organisations signataires : Ligue des droits de l’homme, Syndicat de la magistrature, Association nationale des juges de l’application des peines, Syndicat des avocats de France, Action des chrétiens pour l’abolition de la torture (ACA), OIP section française, GENEPI, Association réflexion action prison et justice (ARAPEJ), Association nationale des visiteurs de prison (ANVP), Emmaüs France, Act-up Paris, Groupe multiprofessionnel des prisons (GMP), Union des jeunes avocats.

Qui doit contrôler les prisons ? Extrait de Dedans Dehors, septembre 1999
"L’affaire de Beauvais aura été l’affaire de trop. Régulièrement montrée du doigt pour l’arbitraire qu’elle génère, pour les abus qu’elle tolère, l’institution carcérale s’est vue une fois plus dénoncée pour ce qu’elle est trop souvent : un no man’s land au regard des droits fondamentaux des personnes et de l’état de droit. Les révélations, le 4 mai dernier, sur les faits graves survenus dans cette maison d’arrêt entre 1995 et 1998 ont eu pour effet de provoquer une prise de conscience des parlementaires. Dans la nuit du 23 juin, l’Assemblée nationale vote, contre l’avis du garde des Sceaux, un amendement autorisant le droit de visite à tout moment des députés et sénateurs dans les prisons de leur département. Interpellée publiquement sur l’inefficacité patente des contrôles en vigueur, Elisabeth Guigou réagit. Le 28 juillet, elle met en place un groupe de travail sur le contrôle extérieur de l’administration pénitentiaire charge de lui remettre des propositions « offertes et novatrices » d’ici le mois de janvier 2000.
Qui surveille les prisons ? Lors du conseil supérieur de l’administration pénitentiaire le 8 juillet, un ministre de la justice reconnaît pour la première fois que « les mécanismes de contrôle existants présentent des lacunes ». Un constat qui rejoint celui dressé par nombre de praticiens depuis plusieurs années. En terme de contrôle interne, le garde des Sceaux dispose de l’inspection générale des services judiciaires. L’administration pénitentiaire s’appuie quant à elle sur un « service d’inspection technique », l’Inspection des services pénitentiaires. Deux instances de contrôle interne, qui « lavent le linge sale en famille », en toute confidentialité, avec généralement pour conséquence des sanctions disciplinaires et une absence de poursuite pénale contre les agents en cause. Une dizaine de directions régionales assurent en outre un contrôle hiérarchique sur l’ensemble des établissements avec « notamment un rôle d’inspection qu’elles exercent inégalement ». Pour ce qui est des modalités de contrôle externe, celle exercées par les autorités administratives et judiciaires de droit commun s’avèrent « insuffisantes au regard des réalités pénitentiaires », ajoute Guigou. Ainsi, les contrôles d’autorités administratives comme la CADA (commission d’accès aux documents administratifs) restent « ponctuels, sur des domaines très précis, sans s’exercer d’une manière générale sur les conditions de détention ». En tout état de cause, l’efficacité du contrôle exercé par les juridictions administratives « est atténuée par l’absence de caractère suspensif des recours et les délais pour obtenir une décision définitive ». Selon la Chancellerie, les autorités judiciaires (président du tribunal de grande instance, procureur de la République, procureur général, premier président de la cour d’appel et juge d’application des peines) « effectuent rarement les visites obligatoires ». L’intervention des juges de l’application des peines au titre du contrôle des conditions individuelles ou générales de détention est « dépourvue de tout caractère contraignant ». La commission de surveillance « s’avère être une réunion plutôt formelle ». Quant au Comité de prévention de la torture, des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe, il « dispose de moyens très efficaces de contrôle mais il ne constitue pas un mode de contrôle permanent de l’activité des établissements pénitentiaires », reconnaît encore la ministre.
Un constat désormais établi

Pourtant, depuis son arrivée à la Chancellerie, Madame Guigou n’a manifesté aucune intention réformatrice en matière de contrôle des prisons. En novembre 1997, elle refuse l’intégration de l’administration pénitentiaire au champ de compétence de la future Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS). Cette instance administrative indépendante qui n’a toujours pas vu le jour devra veiller au respect de la déontologie par les personnels des services publics et des sociétés privées ayant en charge l’ordre de la sécurité. Une instance vers laquelle pourrait se tourner quiconque aura été témoin ou victime de faits portant atteinte au respect des droits de l’homme. Craignant probablement la protestation des syndicats pénitentiaires, la ministre explique alors son refus par le fait que les surveillants de prison exercent leur profession « dans le cadre et sous contrôle de l’institution judiciaire ».
Interpellée sur cette question le 16 juin dernier par un collectif d’associations constitué autour de l’OIP, Mme Guigou maintient son opposition. Mais, alors même que l’ensemble des organisations professionnelles de la pénitentiaire se déclarent favorables à une telle perspective (à l’exception notable de l’UFAP), la Garde des Sceaux persiste à voir « une différence fondamentale de mission entre l’exercice de mission de sécurité sur la voie publique par des agents publics ou privés et l’exécution d’une décision de justice en milieu fermé ».
La seule concession à laquelle la ministre semble prêtée en matière de contrôle serait -outre l’affichage de la Déclaration universelle des droits de l’homme dans les établissements pénitentiaires
- l’élaboration d’un code de déontologie à l’intention des personnels et des intervenants. C’est ce qu’elle annonce, en avril 1998, lors de la présentation de sa « nouvelle politique pénitentiaire ». Mais jamais un code de déontologie sans les moyens de vérifier son application ne suffira à éviter les situations comme celle survenue à la maison d’arrêt de Beauvais. La ministre finit par l’admettre en juillet 1999, quand elle déclare : « il ne peut y avoir de déontologie qui ne soit que théorique. Elle doit trouver une application concrète dans les mécanismes de contrôle ». De plus, un code attaché à une profession renforce l’idée d’une réglementation d’exception, quand le problème des prisons reste d’échapper trop souvent au droit commun.
Respecter et faire respecter les droits

Dans sa résolution du 17 septembre 1998, le Parlement européen dresse les grandes lignes de ce que doit être un contrôle démocratique des prisons. Outre l’élaboration d’une loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique interne (matériel), le régime juridique externe, le droit de réclamation ainsi que les obligations des détenus », il est demandé aux Etats membres de prévoir « un organe de contrôle indépendant auquel les détenus puissent s’adresser en cas de violation de leurs droits ». En effet, il incombe aux pouvoirs publics, en toutes circonstances, d’assurer la protection des droits fondamentaux des personnes qu’elle prend en charge. Il y a donc nécessité d’une instance de contrôle impartiale qui puisse intervenir activement pour mettre en oeuvre cette protection. L’efficacité et la crédibilité du dispositif résultent évidemment de son degré d’indépendance vis-à-vis de l’institution carcérale. L’instance doit être dotée de pouvoirs d’investigations contraignants et disposer d’un champ étendu de compétences. Les procédures qu’elle met en oeuvre doivent être minutieuses et régulières. Pour assoire sa légitimité et son action, cette instance doit pouvoir s’appuyer sur un texte de référence définissant les droits et les devoirs des prisonniers. Sur la base de ce texte, un droit de plainte doit être reconnu aux personnes privées de liberté. Enfin, cette instance doit rendre ses conclusions publiques, informer les citoyens de l’état des prisons de la République. « Pour construire le contrôle de l’administration pénitentiaire » la ministre se déclare très attachée « aux critères retenus par le Conseil de l’Europe » et notamment aux prérogatives dont bénéficient le CPT. La possibilité d’inspecter les prisons à l’improviste, de visiter l’ensemble des locaux d’un établissement pénitentiaire, de rencontrer tout détenu ou personnel de l’établissement dans le respect de la confidentialité de leurs propos et de leur identité, fait incontestablement de cette instance la forme de surveillance « la plus avancée et la plus pénétrante », pour reprendre les termes de Giuseppe Guarneri (chef de la section des droits de l’homme au Conseil de l’Europe). Une telle instance, précisément parce qu’elle ne se borne pas à examiner des rapports fournis par l’administration pénitentiaire ou à enquêter sur des griefs spécifiques exerce, non seulement, un contrôle effectif des conditions de détention mais également un rôle préventif des violations. Dans le même ordre d’idées, il ne faut pas oublier l’importance de la vigilance active et permanente sur le terrain. Qu’il s’agisse de celle exercée par les organisations non gouvernementales ou plus directement par tous ceux qui interviennent en détention. Pourtant, en dépit des propos de Madame Guigou, le projet de code de déontologie de la Chancellerie n’introduit aucune rupture avec la tradition d’omerta qui caractérise l’institution. Le fameux « devoir de réserve » si néfaste à l’émergence d’une culture de la responsabilité, se trouve fortement réaffirmé dans son principe et entend désormais s’imposer tant aux personnels de l’administration pénitentiaire qu’aux divers intervenants en détention. Une occasion ratée quand on mesure l’apport que pourrait représenter le regard extérieur des 30 000 personnes (avocats, aumôniers, enseignants, éducateurs, médecins...) qui entrent quotidiennement dans les 187 prisons françaises.

Qui doit surveiller les prisons ? La garde des Sceaux se déclare convaincue « qu’il en va de l’intérêt des personnels qui ont tout à gagner du regard extérieur et du débat public sur leurs modes de faire, alors que le refuge dans le silence et la dérobade les exposerait aux soupçons et aux critiques ». Dont acte. « Quant aux détenus, quant à leurs familles, ils doivent avoir la possibilité de se confier à un tiers, d’interroger sur leurs droits, de porter à la connaissance de ce tiers les faits qui leur paraissent de nature à être examinés par lui » ajoute Madame Guigou. Dont acte. Mais ne nous payons pas de mots, Madame la Ministre.

Patrick MAREST