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Introduction

Mise en ligne : 4 May 2008

Texte de l'article :

Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité
Rapport 2007

remis au Président de la République et au Parlement

La garantie des droits de l’Homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée.”
Article 12 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen

Remerciements
Le Président, les membres de la Commission et Nathalie Duhamel, Secrétaire générale, tiennent à remercier Marie Andreoli, étudiante au sein du master II professionnel Droit de la science médicale à la Faculté de Droit de Paris V ; Sébastien Avisse, étudiant au sein du master II professionnel Juriste internationaliste de terrain à la Faculté de Droit et de Science politique d’Aix-en-Provence ; et Laurent Charles, étudiant au sein du master II professionnel Droits de l’Homme à la Faculté de Droit de Paris II, qui, à l’occasion de leur stage à la CNDS, ont grandement contribué à l’élaboration du bilan d’activité 2007 de la Commission et de l’étude sur l’accès aux soins des personnes privées de liberté, publiés dans ce rapport.

www.cnds.fr
Pour la deuxième année consécutive, la Commission nationale de déontologie de la sécurité publie l’intégralité de son rapport d’activité uniquement sur son site Internet.
Ce choix est la conséquence du nombre croissant des dossiers traités, qui entraîne la publication de rapports d’activité toujours plus épais et peu maniables. L’information du plus grand nombre est aujourd’hui possible par le réseau Internet.
Le site de la CNDS rend donc public l’ensemble de ses avis formulés en 2007, ainsi que les réponses des autorités concernées.
En complément de l’édition numérique, le bilan de l’activité 2007, ainsi qu’une étude sur l’accès aux soins des personnes privées de liberté, sont édités sur support papier.
Conformément à la loi du 6 juin 2000, cette publication sera remise au Président de la République et au Parlement.

Par ce rapport annuel, remis au Président de la République et au Parlement, la Commission nationale de déontologie de la sécurité présente les résultats de son activité au cours de l’année 2007, ainsi que les conditions de son fonctionnement. Émanant de parlementaires (sénateurs ou députés) et d’autorités administratives indépendantes (Défenseur des enfants, Médiateur de la République, Président de la HALDE [1]), les saisines transmises à la Commission aboutissent, après l’étude des faits allégués dans les réclamations, à des décisions, avis et/ou recommandations.
En 2007, la Commission nationale de déontologie de la sécurité a traité 117 saisines, transmises au cours des années 2005, 2006 et 2007, qui figurent dans ce rapport annuel. Le nombre de dossiers traités correspond à onze mois d’activité, car les avis adoptés en janvier 2007 avaient été intégrés dans le rapport 2006. Pour 2007, la Commission comptabilise uniquement les avis adoptés au cours de l’année civile [2].
C’est ainsi qu’entre le 1er février et le 31 décembre 2007, la Commission
a adopté :
- 86 avis, dont 50 accompagnés de recommandations ;
- 31 décisions d’irrecevabilité (classement sans suite [3], hors-délai [4] ou hors-compétence), sans pouvoir se prononcer sur le fond.
La Commission a conclu à l’absence de manquement à la déontologie dans 42 des 117 dossiers traités de ce rapport annuel.
Sur ces 117 dossiers :
- 73 concernaient les services de la police nationale,
- 21 la gendarmerie nationale,
- 14 l’administration pénitentiaire,
- 3 les services de police municipale,
- 3 les services de sécurité des transports publics et la SUGE (Surveillance générale de la SNCF),
- 1 dossier concernait les services des douanes,
- et 2 dossiers portaient sur des services ne relevant pas de la compétence de la CNDS.
En vertu de l’article 7 de la loi du 6 juin 2000, les autorités publiques sont tenues de répondre à la Commission pour l’informer de la suite qu’elles ont donnée à ses avis et recommandations.
Dans 4 dossiers traités cette année, la CNDS s’est adressée à nouveau à ces autorités, lorsqu’elle a estimé nécessaire de leur faire part d’observations complémentaires et de réitérer certaines de ses conclusions (SAISINES 2006-8, 2006-13, 2006-116 et 2007-39).
En vertu de l’article 8 al. 3 de la loi du 6 juin 2000, la Commission a transmis ses avis au procureur de la République dans 5 des dossiers traités au cours de l’année, afin que ce dernier envisage l’opportunité de poursuites pénales (SAISINES 2006-13, 2006-31, 2006-75, 2006-106 et 2007-3).
En vertu de l’article 9 de cette même loi, la CNDS a également transmis ses avis aux autorités ou personnes investies du pouvoir disciplinaire, afin qu’elles envisagent l’opportunité de poursuites.
Elle a été amenée à le faire dans 11 affaires traitées cette année :
- dont 8 aux ministres de tutelle (SAISINES 2006-3, 2006-13, 2006-22, 2006-29, 2006-94, 2006-106, 2006-116 et 2007-3), - et 3 au procureur général, compétent en matière disciplinaire pour les actes de police judiciaire exercés par les OPJ [5] (SAISINES 2005-53, 2006-63 et 2007-4).
Ces transmissions pour demande de poursuites ne préjugent en rien des décisions prises par les autorités administratives ou judiciaires compétentes.
La Commission a été saisie de 144 dossiers entre le 1er janvier et le 31 décembre 2007. 38 d’entre eux ont été traités dans l’année et figurent dans ce présent rapport. A titre de rappel, la CNDS avait été saisie de 140 dossiers au cours de l’année 2006.
Régulièrement saisie d’affaires dans lesquelles se pose la question de l’accès aux soins des personnes détenues, maintenues ou retenues, la Commission a mené une étude relative aux conditions d’accès aux soins des personnes privées de liberté (relevant des différentes autorités publiques : administration pénitentiaire, services de la police nationale, gendarmerie). Cette étude thématique, fondée sur les dossiers traités depuis 2001, est intégrée dans le présent rapport, à la suite de ce bilan d’activité.
Dans ce bilan d’activité de l’année 2007, la Commission présente une sélection des avis et recommandations adoptés au cours de l’année et apparaissant comme les plus caractéristiques.

Police nationale et gendarmerie [...]

Administration pénitentiaire
> VOIR SAISINES 2006-9, 2006-13, 2006-40, 2006-58, 2006-66, 2007-8, 2006-71, 2006-112, 2006-125 et 2007-24.
Quatorze dossiers concernant l’administration pénitentiaire ont été traités par la Commission au cours de l’année 2007.
Certains de ces dossiers, relatifs aux conditions dans lesquelles a été pris en compte l’état de santé de personnes détenues, sont plus particulièrement traités dans l’étude thématique de ce rapport annuel consacrée aux conditions d’accès aux soins des personnes privées de liberté.
Il en est ainsi de ceux relatifs aux mesures de sécurité (entraves, présence du personnel de surveillance et des forces de l’ordre) prises au cours d’extractions médicales (SAISINES 2006-125 et 2007-24).
D’autres dossiers ont amené la Commission à constater un cas de violence illégitime ; une coordination parfois insatisfaisante entre ERIS (équipes
régionales d’intervention et de sécurité) et personnel des établissements pénitentiaires aboutissant notamment à des fouilles à corps ou de cellules conduites sans discernement ; un usage excessif du dispositif de surveillance renforcée ; le maintien de mesures d’isolement malgré avis
médical contraire ; l’absence de prise en compte d’une recommandation médicale de surveillance particulière d’une personne détenue susceptible
de développer un état de manque d’alcool grave et potentiellement mortel ; un transfèrement injustifié par des raisons d’ordre ou de sécurité ; ainsi
que le non-respect des règles encadrant la procédure disciplinaire.

CAS DE VIOLENCE ILLÉGITIME
Dans l’un des avis adoptés cette année (SAISINE 2006-58), la CNDS a constaté qu’un surveillant principal de la maison d’arrêt d’Amiens avait eu recours à des actes de violence illégitimes à l’encontre d’une personne détenue lui ayant préalablement tenu des propos outrageants. Agissant en l’absence de toute situation de légitime défense, ce surveillant a été poursuivi et sanctionné disciplinairement, à la suite d’une enquête de l’Inspection des services pénitentiaires, diligentée à la demande de la Commission.

FOUILLES À CORPS OU DE CELLULES CONDUITES SANS DISCERNEMENT
Après une précédente affaire traitée dans le rapport 2006 [6], la CNDS a été saisie des conditions dans lesquelles est intervenue une équipe régionale d’intervention et de sécurité (ERIS) (SAISINE 2006-9).
Des fouilles à corps et de cellule ont été effectuées à l’encontre d’une personne classée « DPS » [7] incarcérée à la maison d’arrêt d’Aix-Luynes. La Commission a constaté que les agents de l’ERIS n’avaient pas respecté le cadre de leur mission en procédant à une fouille à corps du détenu, pourtant non prévue par le protocole opératoire. Le détenu, informé que
les fonctionnaires de l’ERIS n’étaient autorisés qu’à effectuer une fouille de cellule, avait refusé de se soumettre à la fouille corporelle, déclenchant le recours à la force par les agents, dans la méconnaissance des consignes établies.
Il ne saurait être admis que les responsables des ERIS ne respectent pas les modes d’intervention planifiés avec les autorités pénitentiaires in situ.
La CNDS recommande également une meilleure collaboration entre les équipes régionales d’intervention et de sécurité, chargées d’opérations de sécurité ponctuelles, et les directeurs d’établissement pénitentiaire.
Cet avis a donné lieu à ce que soit préconisée une meilleure maîtrise des gestes techniques professionnels d’intervention employés par ces agents spécialisés et formés à ce type de mission difficile.
La Commission rappelle la nécessité qu’une phase de discussion avec le détenu soit entreprise avant de recourir à la force (SAISINE 2006-9). Une circulaire, prise en date du 9 mai 2007, prévoit aujourd’hui que l’utilisation de la force doit être précédée d’une « phase d’explication » entre le responsable du dispositif ERIS et la personne détenue.
De plus, selon cette même circulaire, un enregistrement vidéo des interventions des ERIS (dans le respect du principe d’anonymat des
personnes incarcérées) est désormais effectué.
Ainsi, en visionnant un enregistrement audiovisuel (destiné à la formation), transmis par l’ISP [8], la CNDS a pu conclure que les ERIS qui étaient intervenues à la maison d’arrêt d’Amiens pour mettre fin au refus de certains détenus de réintégrer leur cellule avaient respecté l’article D.283-5 alinéa 2 du Code de procédure pénale, relatif à l’emploi de la force en établissement pénitentiaire [9], aucune violence, traitement dégradant ou atteinte à la dignité n’apparaissant avoir été commis pendant l’intervention
(SAISINE 2006-58, évoquée supra).

USAGE EXCESSIF DU DISPOSITF DE « BARRIÈRE DE CONFINEMENT »
La Commission a également été saisie d’une plainte concernant l’emploi d’un dispositif de surveillance renforcé, dit « barrière de confinement » [10], auquel a été soumise une personne incarcérée à la maison d’arrêt de Bois d’Arcy.
Elle a estimé, dans ce cas d’espèce, que si des mesures disciplinaires décidées par la direction de l’établissement pénitentiaire auraient pu être mises en œuvre en raison de la « sociabilité problématique » de ce dernier, l’application pérenne (pendant près de deux mois) d’un tel dispositif était apparue comme « peu susceptible de favoriser une relative sérénité ambiante » pour ce détenu au parcours pénitentiaire « chargé » (SAISINE 2006-40).
L’emploi continu d’une telle mesure [risquant] de porter préjudice à la santé et à la dignité du détenu, la CNDS estime que le dispositif de « barrière de confinement » doit toujours demeurer exceptionnel, tant dans son recours que sa durée, et constituer une réponse proportionnée à une menace grave à l’ordre interne à l’établissement (SAISINE 2006-40).

MAINTIEN À L’ISOLEMENT MALGRÉ AVIS MÉDICAL CONTRAIRE
La CNDS a traité plusieurs dossiers relatifs au placement ou au maintien d’une mesure d’isolement. Dans l’un d’eux, relatif à une personne détenue à la maison d’arrêt de La Santé se trouvant en situation de détresse psychologique, la Commission a constaté que l’administration pénitentiaire n’avait pas pris en compte le diagnostic du praticien responsable de l’UCSA [11] demandant qu’un examen par un médecin psychiatre détermine la compatibilité du maintien de la mesure d’isolement avec l’état de santé
mentale de cette personne. En l’espèce, le maintien à l’isolement a contribué, selon la CNDS, à la « fragilité psychologique » du détenu (SAISINE 2006-66).
La Commission rappelle les termes de la circulaire du Directeur de l’administration pénitentiaire en date du 24 mai 2006, relative au placement à l’isolement [12] : si l’administration n’est pas liée par l’avis médical, « elle doit cependant en tenir compte et rechercher d’éventuelles solutions d’aménagement de la mesure » (SAISINE 2007-8).

ABSENCE DE PRISE EN COMPTE D’UNE RECOMMANDATION
MÉDICALE DE « SURVEILLANCE PARTICULIÈRE » AYANT FAVORISÉ LE DECÈS D’UNE PERSONNE DÉTENUE PARTICULIÈREMENT VULNÉRABLE

Plusieurs saisines traitées cette année ont concerné le placement au quartier disciplinaire. Dans l’une d’entre elles, la CNDS a traité des conditions dans lesquelles un jeune « arrivant », placé au quartier disciplinaire, y est décédé quelques heures plus tard (SAISINE 2006-13, voir encadré).

TRANSFÈREMENT INJUSTIFIÉ PAR DES RAISONS D’ORDRE
ET DE SÉCURITÉ
La Commission a également traité une saisine relative à une décision de transfert d’un détenu du centre de détention de Toul à la maison centrale d’Ensisheim (SAISINE 2006-112).
Elle a conclu, en l’espèce, qu’au regard de la personnalité du détenu et de son comportement, la demande de transfert pour des raisons d’ordre et de sécurité n’était pas justifiée, cette affectation en maison centrale entraînant
de plus une modification substantielle de son régime de détention [13].

Le cas de M. E.B. décédé au quartier disciplinaire. SAISINE 2006-13
M. E.B., âgé de 27 ans, est décédé dans la nuit du 12 au 13 novembre 2005 à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, quelques heures après son incarcération. Ce détenu se montrait très « agité » ; le médecin de permanence constatait de « légers signes de manque alcoolique » et recommandait que ce dernier fasse l’objet d’une surveillance particulière, pensant enoutre que M. E.B. pouvait se situer dans un contexte de delirium tremens [14]. Après avoir rapidement recommencé son tapage, M. E.B. a été placé préventivement au quartier disciplinaire. « Hébété et prostré », formulant des « propos incohérents » et « tremblant de tout son être » [15], M. E.B. a continué à se taper la tête contre les murs. Plus tard dans la nuit, un surveillant du quartier disciplinaire ne s’est pas inquiété de la position du détenu, qui était accroupi face au mur, et n’a pas frappé à la porte ; il n’a formulé aucune observation écrite et n’a pas informé le premier surveillant. Un autre surveillant a constaté, lors de l’appel du matin, que M. E.B. était « recroquevillé, face contre terre ». Le décès de M. E.B., des suites d’un delirium tremens, était constaté peu de temps après.
La Commission a estimé que deux membres du personnel de surveillance avaient commis une faute professionnelle : l’un en ne croyant pas devoir se déplacer au quartier disciplinaire dans la nuit alors qu’il avait lui-même constaté l’état de santé de M. E.B. la veille au soir et qu’il était alerté de son aggravation ; l’autre en ne pratiquant pas la surveillance particulière qui s’imposait (en raison notamment des observations formulées par une collègue) et en n’informant pas le premier surveillant, alors même que M. E.B se trouvait nu et dans une position anormale (accroupi, bras repliés sur le torse). La Commission a recommandé que « soit rappelé aux personnels pénitentiaires qu’une attention particulière doit être portée aux détenus objets d’une surveillance rapprochée décidée par le médecin ».
La CNDS a communiqué son avis au procureur de la République pour des faits qui pourraient constituer l’infraction pénale de non-assistance à personne en danger mettant en cause deux médecins et des personnels de surveillance, ainsi qu’au garde des Sceaux, pour l’engagement éventuel de poursuites disciplinaires. En réponse à la notification qui lui a été adressée, le ministre de la Justice a signifié qu’il convenait de « surseoir à toute décision de poursuitesdisciplinaires », en raison de l’instruction en cours d’une plainte avec constitution de partie civile déposée le 15 décembre 2005. En réponse au garde des Sceaux, la Commission a rappelé le principe d’autonomie des procédures pénale et disciplinaire, en s’appuyant sur la jurisprudence du Conseil d’État [16].
La CNDS a également transmis son avis au ministre de la Santé. Elle y recommande que se généralise l’initiative du médecin responsable de l’UCSA de Fleury-Mérogis consistant à ce que toute personne alcoolodépendante soit revue par un médecin dans les deux ou trois heures après le premier examen médical. Le ministre a répondu qu’une mission d’inspection menée par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) pourrait permettre d’en apprécier la pertinence.

La CNDS rappelle la règle pénitentiaire européenne 17.3 : « Dans la mesure du possible, les détenus doivent être consultés concernant leur répartition initiale et concernant chaque transfèrement ultérieur d’une prison à une autre ».
L’application de cette règle permettrait une affectation des personnes détenues dans des établissements appropriés à leur situation et à leur comportement. La Commission recommande que cette consultation ait lieu avant le placement ou le transfèrement des détenus.
Si, par exception, des considérations de sûreté et de sécurité obligent à effectuer leur affectation ou leur transfert avant la consultation, celle-ci
doit avoir lieu ultérieurement, afin d’examiner la possibilité de revenir sur cette décision (SAISINE 2006-112).

DES ERREURS DE PROCEDURE EN MATIÈRE DISCIPLINAIRE OU D’ISOLEMENT
Dans la saisine 2006-58 (évoquée supra [17]), la Commission a relevé de nombreux dysfonctionnements dans la procédure disciplinaire ouverte contre une personne détenue à la maison d’arrêt d’Amiens et transférée entre-temps au centre pénitentiaire de Longuenesse, qui a abouti à une sanction de placement au quartier disciplinaire de trente jours (dont quinze avec sursis) : erreurs de date et d’heure, reproches factuels erronés et fausse signature dans le compte-rendu d’incident initial transmis par le personnel de surveillance d’Amiens ; absence de vérification par le directeur adjoint du centre pénitentiaire de Longuenesse (et en l’espèce
président de la commission de discipline) d’une information donnée par le détenu au cours de l’audience disciplinaire, alors que cette information aurait pu infirmer sa participation aux faits reprochés ; absence de réponse à la question posée dans le recours hiérarchique fait par la personne détenue.
La CNDS a souhaité rappeler toute l’importance que peut revêtir une sanction disciplinaire injustifiée prononcée contre un détenu en ce que,
outre le placement au quartier disciplinaire ainsi engendré, celle-ci est susceptible d’entraîner un retrait de crédits de réduction de peine. Aussi convient-il que les directeurs d’établissement pénitentiaire et directeurs régionaux rappellent aux personnels sous leurs ordres l’importance de la précision et de l’exactitude factuelle des comptes-rendus d’incident. Les présidents de commission de discipline doivent également veiller à ce que le caractère probant des constatations présentées soit vérifié, notamment à la suite d’un transfert. Enfin, l’instruction préparatoire des audiences disciplinaires et des décisions relatives aux recours hiérarchiques devrait systématiquement donner lieu à des échanges écrits conservés au dossier (SAISINE 2006-58).
En réponse, le ministre de la Justice a informé la CNDS qu’à la suite de cette affaire, une réunion avait été organisée, au cours du dernier trimestre
2006, par la Direction de l’administration pénitentiaire, afin de sensibiliser l’ensemble des responsables des directions interrégionales pour que leur soient rappelés les principes fondamentaux en matière de procédure disciplinaire.
Si la Commission a pu constater, dans la saisine 2007-8, qu’un surveillant avait « exercé son métier avec humanité et professionnalisme » en se montrant particulièrement attentif aux plaintes d’une personne détenue reconnue handicapée à 80 % relatives à son état de santé, elle a toutefois conclu à deux manquements relatifs à la procédure de placement à l’isolement : caractère erroné de la motivation de la décision et irrespect de la procédure préalable à la décision de placement à l’isolement (le certificat médical et le rapport d’un surveillant n’avaient pas été portés à la connaissance du détenu et de son conseil) [18]. Dès lors, la CNDS, constatant que ni le caractère contradictoire de cette procédure, ni les droits de la défense n’avaient été respectés, a invité le garde des Sceaux à rappeler au chef d’établissement concerné ses obligations en ces domaines.
La Commission a pris connaissance de récentes décisions de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État qui auront pour conséquence de renforcer le contrôle exercé par le juge administratif sur la situation des personnes détenues [19]. Dorénavant, les décisions de l’administration pénitentiaire relatives au changement d’affectation d’une personne condamnée d’un établissement pour peine à une maison d’arrêt ou aux transfèrements fréquents d’un établissement pénitentiaire à un autre pour prévenir des risques d’évasion, revêtent pour le Conseil d’État le caractère d’acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir en raison de leurs effets sur la situation des personnes détenues [20]. Il en va de même, des décisions par lesquelles l’administration pénitentiaire prive un détenu de l’emploi qu’il exerçait au sein de l’établissement dans lequel il est incarcéré. La CNDS peut être amenée à étudier, dans le traitement des dossiers dont elle est saisie, ce type de décisions, comme celles qui, selon le Conseil d’État, ont des effets de moindre importance sur la situation des
détenus (changements d’affectation entre établissements de même nature, ou d’une maison d’arrêt à un établissement pour peine, décisions de refus opposées à une demande d’emploi ou de décision de classement).

Conditions de fonctionnement
Depuis plusieurs années, la Commission nationale de déontologie de la sécurité connaît de procédures déclenchées pour « dénonciation calomnieuse » à la suite de réclamations ayant entraîné sa saisine. Aussi, la Commission ne peut-elle que réitérer l’expression de sa préoccupation quant à une telle procédure.
Dans la saisine 2006-29, un témoin, M. P.D., présent à l’aéroport de Toulouse-Blagnac au moment de la tentative d’exécution d’une mesure de reconduite à la frontière, s’était adressé, comme l’article 4 de la loi n° 2000-494 l’y autorise, à un député qui a saisi la CNDS. Ce témoin a fait l’objet par la suite d’une plainte pour dénonciation calomnieuse [21] déposée à son encontre par deux fonctionnaires de police deux jours après qu’ils aient été convoqués par la Commission.
Entendus dans le cadre d’une enquête diligentée sur cette plainte, M. P.D. a maintenu son témoignage dénonçant le comportement de fonctionnaires de police frappant à coup de pied un homme allongé à terre et menotté. Malgré cela, et dans le cadre de la mise en œuvre d’une mesure alternative aux poursuites, le procureur de la République a décidé d’un classement sous conditions de la procédure (en l’occurrence une réparation sous la forme d’une lettre d’excuses et du versement d’une somme de cent euros adressés à chacun des deux fonctionnaires), sans prendre l’attache de la CNDS.
Dans son avis, la Commission a, en premier lieu, estimé pouvoir se prononcer sur les faits dont elle était saisie, aucune décision de nature juridictionnelle n’ayant été rendue. Elle a ensuite conclu à l’existence de manquements aux articles 3 de la Convention européenne des droits de l’Homme, et 7 et 10 du Code de déontologie de la police nationale.
Parallèlement à son avis et à ses recommandations sur le fond, la Commission a saisi le ministre de la Justice le 9 octobre 2007, afin de l’alerter de cette question de principe et lui faire part de son inquiétude face à cette pratique. Au jour de l’adoption de ce rapport annuel, le ministre de l’Intérieur a confié une enquête à l’Inspection générale de la police nationale, et la Commission n’avait pas reçu de réponse du ministre de la Justice sur ce sujet.
Confrontée à plusieurs procédures de ce type engagées contre des personnes qui saisissent, en toute légalité, la CNDS, en s’adressant à un
parlementaire, la Commission craint un développement par ce biais de pressions inadmissibles, volontairement exercées contre des témoins et victimes réelles de manquements à la déontologie des fonctionnaires chargés d’une mission de sécurité, développement qui pourrait compromettre son bon fonctionnement.
Elle regrette de voir ses convocations pour audition présentées par des fonctionnaires d’État, dans le cadre de ces plaintes en dénonciation calomnieuse, comme constitutives en soi d’un préjudice moral. Elle a solennellement exprimé au ministre de l’Intérieur le souhait que leur soit rappelée l’obligation légale qui est la sienne, en tant qu’autorité administrative indépendante, d’instruire contradictoirement chacun des faits dont elle est saisie par les parlementaires et d’émettre un avis sur chaque affaire, à l’issue de ses propres investigations.
Elle a également saisi de ses préoccupations le garde des Sceaux et le Procureur général près la Cour de cassation. S’il n’est pas apparu possible à ce dernier, dans le cas d’une précédente affaire [22], de soumettre un pourvoi dans l’intérêt de la loi sur cette question à ladite cour, compte tenu des termes de l’article 226-10 du Code pénal limitant l’obligation de surseoir à statuer aux poursuites engagées sur les faits dénoncés devant le juge pénal, rejoignant ainsi l’analyse parallèle de la Direction des affaires criminelles et des grâces, il a cependant estimé opportun que les parquets attendent la décision de la Commission avant l’engagement d’éventuelles poursuites pour dénonciation calomnieuse.
En l’absence de réponse à sa transmission de l’avis dans le dossier 2006-29, la CNDS a décidé d’adresser un nouveau courrier au ministre de la Justice, en lui faisant part de ses constatations et en le priant d’envisager d’adresser aux parquets des directives de politique pénale, directives dans lesquelles seraient privilégiées la compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris en tant que lieu de la commission des faits, pour faciliter les échanges entre la CNDS et le parquet, et qui inviteraient le ministère public à prendre l’attache de la Commission pour connaître le sens de l’avis rendu sur le fait dénoncé et disposer ainsi d’éléments de renseignements complémentaires sur le degré de pertinence des accusations portées, ainsi que sur la bonne ou mauvaise foi de l’accusateur, avant d’exercer, le cas échéant, l’action publique.
L’article 8 alinéa 1er de la loi du 6 juin 2000 prohibe toute intervention de la Commission dans une procédure engagée devant une juridiction
ou toute remise en cause du bien-fondé d’une décision juridictionnelle. La CNDS tient cependant à préciser que c’est à la seule condition que les faits qui lui sont dénoncés correspondent exactement à ceux qui sont ou ont été soumis à l’autorité judiciaire.

Au cours de l’année 2007, la CNDS a ainsi visé les dispositions de l’article 8 dans trois dossiers, partiellement ou totalement, en ne se prononçant pas sur l’allégation de manquements en raison de l’existence préalable d’une décision de justice (SAISINES 2006-93, 2007-84 et 2007-85).
Tel n’a cependant pas été le cas dans une saisine relative aux conditions dans lesquelles s’est déroulée une mesure d’éloignement (SAISINE 2006-29, évoqué supra). Dans ce dossier, les deux fonctionnaires de la police aux frontières mis en cause se sont présentés devant la Commission en présence du Directeur départemental de la police aux frontières les assistant en qualité de conseil, et ont revendiqué l’application de l’article 8 de la loi, en ce qu’il interdisait à la Commission, selon eux, d’intervenir plus avant dans cette affaire. Or, à l’issue de ses constatations, la Commission a conclu que les violences dénoncées ne pouvaient correspondre exactement aux faits de refus de se soumettre à une mesure d’éloignement et de rébellion reprochés à la personne étrangère ayant été condamnée par l’autorité judiciaire.
La CNDS a répondu cette année à la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) à la suite d’une demande de transmission de pièces formulée par une personne auditionnée, fonctionnaire de police, d’abord auprès de la Commission et de la sénatrice auteure de la saisine, puis auprès de la CADA [23].
En réponse à cette demande, la CNDS a rappelé que les pièces de dossier ne sont jamais transmises à une partie au dossier, qu’il s’agisse du plaignant ou de toute personne auditionnée dans le cadre du traitement de la saisine, sous réserve de la remise à cette dernière d’une copie du procès-verbal de son audition. La Commission estime que les pièces contenues dans ses dossiers de saisine ne relèvent pas de la catégorie des documents administratifs communicables.
La CADA a répondu à la CNDS qu’elle émettait un avis défavorable à cette demande de pièce, en estimant que celle-ci entrait dans le cadre des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 [24] relatives à la nature des documents n’étant pas communicables [25]. Attachant une grande importance à la confidentialité des témoignages et des informations qu’elle reçoit, la Commission précise qu’une telle transmission de pièces n’est effectuée qu’aux seules demandes émanant de magistrats chargés d’une instruction judiciaire en lien avec les faits de ses saisines.
La CNDS a été saisie par l’Ordre des avocats de Paris de la réclamation d’un avocat qui se plaignait d’un défaut de respect du principe de la contradiction, n’ayant pas eu accès au dossier de la personne qu’il assistait. En réponse, la Commission a indiqué que si l’article 5 de la loi du 6 juin 2000 prévoit que toute personne publique ou privée est tenue de déférer aux convocations, sous peine de sanctions pénales prévues à l’article 15 de la même loi, qu’elle peut se faire assister du conseil de son choix et qu’un procès-verbal contradictoire de l’audition est remis à l’intéressé, il doit être souligné que, conformément aux articles 7, 8 et 9, la Commission ne dispose d’aucun pouvoir décisionnel ou juridictionnel à l’égard des manquements à la déontologie ou des infractions pénales susceptibles d’être relevés par elle.
Elle ne peut qu’adresser ses avis et recommandations aux autorités publiques et privées, qui seules apprécient la suite à donner. Les auditions diligentées par la Commission sont des enquêtes de nature administrative, non soumise au principe du contradictoire, et pour lesquelles aucune disposition de la loi du 6 juin 2000 ne prévoit la mise à disposition préalable ou la communication en copie des pièces du dossier.
Afin de mieux faire connaître sa mission et ses méthodes, et dans un souci de transparence, la Commission a accepté la demande du directeur de l’École nationale supérieure des officiers de police, qui, dans le cadre de la formation continue des capitaines de police appelés à être promus au grade de commandant, a souhaité qu’un formateur de l’ENSOP puisse assister à des auditions menées par la CNDS, ainsi qu’à une réunion plénière où sont adoptés les avis, ce qui a eu lieu au cours de l’année.
Le fonctionnement de la Commission nationale de déontologie de la sécurité a été modifié sur plusieurs points au cours de l’année 2007.
En vertu de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007, un commissaire du Gouvernement siège désormais auprès de la Commission [26], avec pour mission d’assister, avec voix consultative, à ses travaux, et de lui apporter des éléments utiles à l’exercice de sa mission. Par décret en date du 15 mai 2007, le Premier ministre a nommé M. Pierre Debue à ce poste [27].
Par ailleurs, les modalités de saisine de la Commission ont été élargies au cours de l’année 2007. Par la même loi du 5 mars 2007, le Médiateur de la République et le Président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) sont désormais compétents pour saisir directement la Commission, comme l’était déjà le Défenseur des enfants.
La Commission peut également être saisie par la nouvelle institution du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. La loi instituant cette autorité administrative indépendante dispose également que la CNDS pourra, par l’intermédiaire de son président, saisir le Contrôleur général de faits dont elle aurait eu connaissance au cours de son activité [28].

Composition de la Commission
En vertu des dispositions de l’article 2 de la loi du 6 juin 2000, des changements quant à la composition de la Commission nationale de déontologie de la sécurité sont intervenus au cours de l’année 2007.
Par décret du Président de la République en date du 31 décembre 2007 [29], M. Roger Beauvois a été nommé président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Il remplace M. Philippe Léger, entré en fonction le 5 décembre 2006, qui a souhaité présenter sa démission pour « convenance personnelle ».
Les mandats de MM. Bruno Le Roux et Alain Marsaud, députés, se sont achevés le 19 juin 2007 avec la fin de la 12ème législature. Le 14
septembre 2007, le président de l’Assemblée nationale a procédé à la désignation de MM. Michel Voisin (député de l’Ain) et Christophe Caresche (député de Paris) [30], dont le mandat s’achèvera à la fin de la présente législature.
Mmes Tassadit Imache et Liliane Daligand ayant achevé leur mandat de six années, M. Patrick Chariot, médecin, professeur des universités en
médecine légale, et Mme Sophie Body-Gendrot, professeur des universités, ont été désignés membres de la Commission le 15 janvier 2007, pour six ans.
Après trois ans d’activité au sein de la CNDS, MM. Pierre Rivière et Jean-Claude Pometan ont souhaité mettre fin à leur mandat. Ils ont
respectivement été remplacés par M. Philippe Marchand, conseiller d’État, et par Mme Dominique Commaret, avocat général honoraire à la Cour de cassation. Leur mandat prendra fin en décembre 2009.
Les membres de la CNDS ont appris le décès le 15 octobre 2007 de M. Jean Bonnard, membre de la Commission depuis 2003, et souhaitent saluer son activité et son engagement au service de la Commission. M. Akli Mellouli, après trois ans d’activité, a souhaité interrompre son mandat. MM. Bonnard et Mellouli ont été remplacés respectivement en novembre 2007 par M. Francis Teitgen, avocat, ancien bâtonnier du barreau de Paris et M. Pierre Lyon-Caen, avocat général honoraire à la Cour de cassation.

Auditions et déplacements
Pour étudier les faits portés à sa connaissance dans le traitement des 117 réclamations ayant été traitées au cours de l’année 2007, la Commission a procédé à 298 auditions. Celles-ci ont concerné les 86 dossiers ayant donné lieu à un avis. Elle a, de plus, effectué plusieurs déplacements, afin de recueillir les témoignages de personnes concernées ou de procéder à des vérifications sur place : campement du « Hanul » à Saint-Denis, maisons centrales de Clairvaux et d’Ensisheim, centres pénitentiaires de Liancourt et de Perpignan, maisons d’arrêt de Bois-d’Arcy, de Fresnes, de Villeneuve- lès-Maguelone et d’Osny.

Budget de la Commission
Dans la loi de finances 2007, le budget de la CNDS se situe dans le programme « Direction de l’action du gouvernement » (129), dans l’action « Défense et protections des libertés ».
Ce budget était doté, au titre II de 399 400 euros, et au titre III de 361 000 euros. Au titre des mesures sociales interministérielles pour 2007 du programme 129, la taxation de la CNDS a été de 395 euros.
Ayant été autorisée à recruter une personne supplémentaire pour un emploi à plein-temps, la CNDS a pu recruter, le 1ermars 2007, un rapporteur-adjoint à plein-temps, chargé, sous l’autorité des membres de la Commission, de traiter les dossiers.
A partir de mars 2007, les effectifs à temps plein de la CNDS étaient de cinq personnes comprenant :
- la Secrétaire générale,
- la secrétaire du Président,
- la comptable,
- l’assistante de la Secrétaire générale,
- un rapporteur-adjoint.
De plus, deux rapporteurs-adjoints vacataires à temps partiel, engagés à la fin de l’année 2006, ont poursuivi leur travail, sous la direction des membres de la Commission. Ils perçoivent une indemnité forfaitaire de 300 euros par mois.
Trois stagiaires se sont succédés au cours de l’année 2007. Ils participent à la prise de procès-verbaux lors des auditions et à l’élaboration des projets de textes émis par la CNDS, tels que le bilan d’activité du rapport annuel et l’étude thématique publiée dans le présent rapport.
Étudiants qualifiés, ils permettent à la Commission un fonctionnement auquel elle ne pourrait faire face avec son effectif salarié. Ils perçoiventune indemnité forfaitaire de 458 euros par mois. Au cours du dernier trimestre, l’ensemble des membres de la Commission, à l’exception des parlementaires et du Président, a adressé à ce dernier un courrier demandant instamment la revalorisation de leur indemnité dont le montant dérisoire (170 euros) est indigne de la fonction, compte tenu du travail qu’elle implique. Leur démarche, rappelant la charge de leur travail d’instruction des dossiers, la rédaction des avis et la fréquence des assemblées plénières, visait à faire harmoniser leurs indemnités au regard de celle accordée au commissaire du Gouvernement, désigné auprès de la CNDS en 2007.
Le Président de la Commission a relayé et soutenu cette demande auprès du cabinet du Premier ministre et du Secrétaire général du Gouvernement, afin qu’une revalorisation puisse être mise en œuvre rapidement.
Au cours du deuxième trimestre, la Cour des comptes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la Commission pour les exercices de 2001 à 2006. Par courrier du 10 décembre 2007, la CNDS a reçu le relevé d’observations provisoires émis par la Cour, auquel elle répondra dans les deux mois.

Notes:

[1] Depuis la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007

[2] Ainsi, ne figurent pas dans ce rapport les avis adoptés en janvier 2008, au nombre de 8

[3] Le classement sans suite s’explique par le fait que le plaignant ne donne pas suite à sa réclamation ou demeure introuvable

[4] Ne sont recevables par la Commission que les réclamations qui lui sont transmises dans l’année qui suit les faits (article 4, al. 1 de la loi du 6 juin 2000).

[5] Officier de police judiciaire

[6] Rapport 2006, avis 2006-4

[7] Détenu particulièrement signalé

[8] Inspection des services pénitentiaires

[9] « Lorsqu’il [le personnel de l’administration pénitentiaire] y recourt [la force, envers les détenus], il ne peut le faire qu’en se limitant à ce qui est strictement nécessaire »

[10] Le dispositif de « barrière de confinement » consistait en l’espèce à ce que le détenu soit accompagné, dans chacun de ses déplacements dans l’établissement, par quatre surveillants, en tenue d’intervention composée d’un casque intégral à visière baissée, d’une cagoule, d’un plastron pare-coups, de jambières, manchettes et épaulettes de protection, et d’un bouclier

[11] Unité de consultation et de soins ambulatoires

[12] Prise en application du décret du 21 mars 2006 relatif à l’isolement des détenus

[13] Les maisons centrales (ou quartiers maison centrale) comportent une organisation et un régime de sécurité renforcé, alors que les centres de détention comportent un régime principalement orienté vers la réinsertion sociale et, le cas échéant, la préparation à la sortie (articles D.71 et D.72 du Code de procédure pénale)

[14] Manifestation la plus grave, potentiellement mortelle, du manque d’alcool chez une personne dépendante

[15] Selon les observations formulées par le chef de service pénitentiaire

[16] CE 13 décembre 1968 Ministre des Finances c/ Gomard et CE 27 janvier 1993 Ivars

[17] Dans la saisine 2006-58, la Commission a été saisie de faits concernant deux personnes détenues

[18] L’article R.57-9-9 du Code de procédure pénale dispose : « [Le détenu] est mis en mesure de consulter les éléments de la procédure, en présence de son avocat ou du mandataire agréé ».
La circulaire du 24 mai 2006 rappelle la nature des pièces du dossier auxquelles peuvent avoir accès le détenu et son conseil, notamment « toutes les pièces sur lesquelles se fonde l’administration pénitentiaire pour solliciter la mesure » [de placement à l’isolement ou de prolongation].

[19] CE 14 décembre 2007 (affaires Payet, Planchenault et Garde des Sceaux c/ M. Boussouar)

[20] Ainsi, aux termes de l’article 717-2 du Code de procédure pénale (anciennement, article 719), les personnes condamnées sont soumises à l’emprisonnement individuel de jour et de nuit dans les maisons d’arrêt et à l’isolement de nuit seulement dans les établissements pour peine ; il ne peut être dérogé à ce principe qu’en raison de la distribution intérieure des locaux de détention ou de leur encombrement temporaire ou des nécessités d’organisation du travail.

[21] L’infraction de « dénonciation calomnieuse » est définie et réprimée par l’article 226-10 du Code pénal

[22] Rapport 2006, avis 2006-14, p. 500

[23] L’auteur de cette requête demandait ici que lui soit transmise une copie de la lettre de la personne à l’origine de la réclamation, adressée à une parlementaire puis transmise à la Commission avec le courrier de saisine (avis 2005-69, rapport 2006, p. 215)

[24] Loi n° 78-753, Titre Ier « De la liberté d’accès aux documents administratifs et de la réutilisation des informations publiques »

[25] Loi n°78-753, art. 6, I et II

[26] Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, art. 31

[27] JO du 16 mai 2007

[28] Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, art. 31

[29] JO du 1er janvier 2008

[30] JO du 18 septembre 2007