A propos du rapport Warsmann : Contribution au débat sur l’exécution des mesures et sanctions pénales en France (P.V Tournier, 2 juin 2003)

CENTRE D’HISTOIRE SOCIALE DU XXe SIÈCLE
Unité mixte de recherche 8058
CNRS / Université Paris I Panthéon Sorbonne

A propos du rapport Warsmann
Contribution au débat sur l’exécution des mesures et sanctions pénales en France

Pierre V. Tournier

A propos du rapport de la mission parlementaire auprès du Garde des Sceaux confiée à M. Jean-Luc Warsmann, député des Ardennes, sur « les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison ».

Depuis le milieu des années 1990, le débat sur les alternatives à la détention a fait de réels progrès, en France. Malgré les alternances politiques - ou grâce à elles - les uns et les autres ont innové dans ce domaine, refusant l’aveuglement idéologique comme la politique de la table rase, tentant plutôt de reprendre l’une des pratiques essentielles du travail scientifique, si souvent ignorée du politique ou de l’administration : la capitalisation des connaissances et des constructions intellectuelles. Nous pensons que le rapport Warsmann s’inscrit, de façon heureuse, dans cette évolution, sans pourtant oser dépasser quelques contradictions.

1. - Pour une approche globale

La période fut ainsi inaugurée par le travail de grande qualité de la commission mise en place par M. Pierre Méhaignerie, concernant la lutte contre la récidive en matière criminelle et présidée par le Professeur Elisabeth Cartier . C’est sur cette base que furent inaugurés, début 1998, les travaux de l’Association « RCP », soutenue par le cabinet de Mme Elisabeth Guigou . Puis fut mise en place la « commission Farge » sur la libération conditionnelle , rattrapée par le travail parlementaire. Une bonne partie de ses conclusions allait, en effet, trouver sa traduction législative dans la loi du 15 juin 2000. N’oublions pas non plus les rapports du Sénat et de l’Assemblée nationale sur la situation des prisons, rendus publics le 5 juin 2000, qui naturellement abordaient la question des alternatives à la détention . 

Sur le plan international citons la recommandation du Conseil de l’Europe - à laquelle curieusement le rapport Warsmann ne se réfère pas - sur Le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, adoptée par le Comité des Ministres le 30 septembre 1999 , recommandation qui ira plus loin, encore dans ce souci d’aborder la question des alternatives de façon globale.

Approfondissant cette logique, nous avons systématisé ce type d’approche en proposant une typologie des alternatives à la détention en trois catégories . En partant des mécanismes d’évolution de la population des détenus, nous distinguons les alternatives de 1ère catégorie qui ont pour conséquence de réduire le nombre d’entrées en détention et les alternatives de 2ème catégorie qui permettent de réduire la durée de la détention, ou plus précisément le temps passé sous écrou. Certes, cette dichotomie ne permet pas de classer les mesures et sanctions pénales (MSP) en deux catégories distinctes car beaucoup appartiennent à l’une ou à l’autre des deux catégories selon les conditions d’application. Ainsi le contrôle socio-judiciaire est une mesure de 1ère catégorie s’il est prononcé ab initio. Mais s’il est décidé alors que la personne mise en cause est en détention provisoire, la mesure est de 2ème catégorie, elle réduit la durée de détention, en attendant le jugement de l’affaire. Il en est de même du sursis : sanction de 1ère catégorie si le prévenu n’a pas fait l’objet d’une détention provisoire, sanction de 2ème catégorie dans le cas contraire. 
Réductions de peines et grâces individuelles ou collectives (concernant des personnes détenues) sont des alternatives de 2e catégorie. Il en est de même de la libération conditionnelle, à une nuance importante près : elle ne réduit pas le temps d’exécution de la peine, mais permet une libération anticipée - avec levée d’écrou - , le reliquat de la peine étant alors effectué en milieu ouvert. Ainsi la question de l’aménagement des peines apparaît bien comme partie intégrante de la problématique des alternatives à la privation de liberté.

Ce faisant, la dichotomie montre ses limites. Qu’en est-il, en effet, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, mesures qui elles aussi sont, de fait, des mesures alternatives à la prison mais qui n’évitent pas la mise sous écrou et ne réduisent pas la durée du temps passé sous écrou ? Ainsi a-t-on appelé alternatives de 3ème catégorie les MSP qui réduisent le temps réellement passé derrière les murs de la prison, sans levée d’écrou, et donc sans réduction du temps passé sous écrou. C’est le cas des permissions de sortir, mais aussi de la semi-liberté comme du placement à l’extérieur. Et c’est aussi le cas du placement sous surveillance électronique (PSE) lorsqu’il est appliqué comme modalité d’aménagement d’une peine privative de liberté.

2. - Une démarche tronquée

Le rapport Warzmann prend soin de tenir compte de ces trois catégories d’alternatives et c’est un point essentiel, acquis de la réflexion des cinq dernières années, sur la plan national comme sur le plan européen. En revanche, l’approche est loin d’être exhaustive quand on entre dans le détail de chacune des catégories.

Ainsi les propositions concernant les alternatives de 1ère catégorie, souvent pertinentes, se limitent aux sanctions : relance du travail d’intérêt général (TIG) pour le XXème anniversaire de cette peine, pratique de l’amende en temps réel, simplification de la peine de jours-amende, amélioration de la crédibilité du SME, développement de l’ajournement avec mise à l’épreuve). Aussi peut-on être surpris de voir qu’un rapport consacré à l’exécution des courtes peines élude la question de la détention provisoire : nul n’ignore que nombre de ces peines sont exécutées - en totalité ou en partie - avant même d’avoir été prononcées. Cette lacune s’explique, sur le plan politique : le Parlement a fait machine arrière, en la matière, en revenant sur certains acquis de la loi du 15 juin 2000. Il fallait passer à autre chose.

De la même manière, la mesure phare de 2e catégorie, la libération conditionnelle, est bien saluée comme une mesure efficace pour lutter contre la récidive, mais rien n’est vraiment proposé pour en assurer la relance. Aussi doit-on regretter, là encore, l’absence totale de références aux travaux du Conseil de l’Europe, alors que cette question est en débat, à Strasbourg, depuis trois ans  : dans quelques jours, le Comité européen pour les problèmes criminels composé des 45 délégations des Etats membres devrait adopter une recommandation importante à ce propos , celle-ci devant être soumise au Comité des ministres du Conseil de l’Europe, en septembre prochain. Pour la première fois, une analyse précise des trois types de modèles de libération conditionnelle existant en Europe a été réalisée en montrant les avantages et les inconvénients de chacun d’entre eux : le modèle discrétionnaire - majoritaire, appliqué en France, et en crise dans nombre de pays - le modèle de libération d’office (Suède) et le modèle mixte (Angleterre & Pays-de-Galles).

En fait l’essentiel des propositions du rapport Warsmann, en matière d’alternatives à la détention, porte sur les MSP de 3e type, celles qui ne modifient pas le temps sous écrou, mais réduisent le temps passé derrière les murs : placement à l’extérieur, semi- liberté et surtout placement sous surveillance électronique. Soyons clair : nous pensons que le développement de ces mesures est très souhaitable. On ne développera pas ici l’intérêt de telles mesures : diminution de la pression démographique, réduction des effets négatifs de la détention, outils de réinsertion, aide au développement de la libération conditionnelle. A ce sujet on pourra se reporter à la recommandation du Conseil de l’Europe du 30 septembre 1999. Encore faut-il qu’il s’agisse bien d’alternatives réelles à la détention. Le rapport ne pose pas cette question fondamentale. Car il faut éviter de développer ces mesures « à l’aveugle » au risque de ne pas atteindre les objectifs attendus.

3. - Alternatives réelles ou alternatives virtuelles ? 

Quand une personne, qui n’a pas encore fait l’objet d’une détention provisoire, bénéficie d’un contrôle judiciaire et se trouve ultérieurement condamnée à une peine avec sursis total, on peut penser que cette mesure individuelle de contrôle lui a réellement permis d’échapper à la prison. Mais on peut aussi affirmer que le juge d’instruction n’aurait pas eu recours à la détention provisoire, si le contrôle judiciaire n’avait pas existé en droit. Le juge a utilisé une garantie supplémentaire qui lui était offerte. S’il en est ainsi, ce contrôle judiciaire ne joue pas son rôle d’alternative à la privation de liberté (c’est une alternative virtuelle) mais permet d’élargir le filet du contrôle social. C’est la théorie classique, en criminologie, du net-widening. Cette même question peut en fait plus ou moins se poser pour toutes les alternatives de 1ère catégorie. Tel condamné au TIG aurait-il été condamné à une peine d’emprisonnement ferme si le TIG n’avait pas existé dans les textes ? N’aurait-il pas plutôt « bénéficié » d’un sursis simple voire d’une amende ?

La question se pose en des termes assez différents pour les alternatives de 2ème catégorie. Un condamné à qui il reste un an d’emprisonnement à exécuter, à qui est octroyée une libération conditionnelle bénéficie d’un substitut bien réel. Il effectuera son reliquat hors les murs. Et pourtant, imaginons que la relance souhaitée de la libération conditionnelle soit effective. N’entraînera-t-elle pas à terme une augmentation compensatoire du quantum des peines prononcées par les juridictions, frustrées de voir « leurs » sanctions par trop « érodées » ? Ainsi une alternative de 2ème catégorie, bien réelle, au « niveau micro » - le bénéficiaire n’a aucun doute là-dessus - peut devenir bien virtuelle au niveau « macro ».

Pour les mesures de 3ème catégorie, il est nécessaire de distinguer les mesures ab initio - prises dès le début de la détention - des autres. Prenons le cas du PSE correspondant à l’exécution d’une peine de moins d’un an : en l’absence du PSE, en droit, l’intéressé aurait-il été condamné à une peine privative de liberté effective, ou aurait-il fait, tout simplement l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve, voire d’un sursis simple ? Les juridictions ne seront-elles pas désormais encouragées à prononcer des peines d’emprisonnement ferme de moins d’un an dans des cas où auparavant elles auraient accordé le sursis, sachant que le condamné pourra échapper à la détention grâce au bracelet  ? Raisonnement des plus aléatoires car on peut imaginer le scénario « catastrophe » suivant : un tribunal correctionnel prononce une peine d’emprisonnement ferme de six mois par exemple, plutôt qu’un sursis avec mise à l’épreuve, pensant que celle-ci sera exécutée dans le cadre d’un placement sous surveillance électronique, mais le juge de l’application des peines auquel revient la décision de placement s’y refuse. Loin d’être alors une alternative à la privation de liberté, le PSE en favorise le recours. 

En revanche, le PSE en fin de peine ne pose pas le même type d’interrogation. Le cas des mesures probatoires à la libération conditionnelle est particulier. Leur existence peut favoriser l’octroi de la libération conditionnelle en augmentant les garanties sur lesquelles peut s’appuyer le JAP. Mais elle peut retarder la mise en libération conditionnelle. Sans ces mesures, la libération conditionnelle aurait pu être effective à compter de la date t ; avec ses mesures, le détenu sort seulement à la date à t + t’ ; alternative virtuelle puisqu’elle a, en, réalité, pour effet d’augmenter le temps de détention.

Les mesures et sanctions pénales auraient-elles une parenté avec Janus ? Dans quelques temps, on trouvera bien « un expert » qui se proposera de chiffrer précisément cette dualité en annonçant que dans 50 % des cas le PSE - probatoire favorise l’octroi de la LC et que dans 50 %, il retarde la libération sous condition. Cette remarque - ironique - ne clôt pas le débat, mais l’une des façons de l’éclairer est sans doute de pouvoir disposer de données quantitatives précises sur les conséquences de l’introduction de cette nouvelle mesure dans le champ pénal. Une recherche sur le sujet est en cours, menée en coopération entre la DAP, le CESDIP et l’Université Paris I.

A ce sujet, il est à noter que le rapport Warsmann se réfère très peu aux nombreux travaux de recherche évaluative déjà réalisés ou en cours sur ces sujets tout en les appelant de ses vœux (grandes enquêtes sur aménagement et récidive, travaux de trois équipes de chercheurs sur le PSE, etc.). Nous avions constaté la même contradiction dans les rapports parlementaires de 2000 à propos des travaux sur la récidive . Les différentes instances administratives chargées des études et de la recherche au sein du ministère de la Justice devraient s’en préoccuper.

4. - Aménagement des peines ou érosion ?

On le sait, deux modèles s’opposent en matière de modalités d’exécution des peines :
- le modèle « érosion » est caractérisé par le recours à des mesures de masse, non individualisées qui permettent de gérer, à court terme, l’inflation carcérale et la surpopulation carcérale qui en découle. La mesure phare en est la « grâce collective du 14 juillet », pratique réintroduite en 1980, par M. Giscard d’Estaing en pleine contradiction avec l’esprit de la loi de décembre 1972 et systématique depuis 1991.
- le modèle de « l’aménagement des peines » qui, lui, repose sur des mesures individualisées avec comme mesure phare (depuis 1885 !) la libération conditionnelle. Mais entrent aussi dans ce schéma les permissions de sortir, le placement à l’extérieur, la semi-liberté » et le PSE, …

Les travaux que nous avons réalisés dans ce domaine, en coopération avec la Direction de l’administration pénitentiaire, montrent que tout concourt, sur près de vingt-cinq ans, à un recul des pratiques d’individualisation de l’aménagement des peines au profit de mesures de masse :
- raréfaction, désormais bien connue, des mesures de libération conditionnelle
- réduction, en 1986, des possibilités légales d’individualisation en matière de réduction de peine ;
- introduction et développement des périodes de sûreté…
Et dans l’autre sens :
- octroi presque systématique des réductions de peine pour bonne conduite (et cela dès l’année 1973) ;
- recours annuel systématique aux grâces collectives depuis 1991.

Le rapport Warsmann rend bien compte de cette dualité et ses préférences vont clairement au modèle « aménagement des peines » mais sans en tirer toutes les conséquences.. Ainsi lit-on, par exemple : 

« Le décret de grâce, pratique régalienne qui permet de réguler la population pénale[…] présente un inconvénient majeur, dans la mesure où les réductions de peine qu’il opère sont sans rapport avec le comportement du détenu ou ses efforts de réinsertion. Les condamnés à de courtes peines préfèrent souvent profiter de cette érosion arbitraire et renoncer à tout aménagement de peine pour n’avoir aucun compte à rendre à leur sortie ; ceci explique qu’ils refusent majoritairement que leur situation soit examinée au titre de la libération conditionnelle.

Première conséquence : il faut convaincre le Président de la République d’abandonner le recours à la grâce collective (voir infra). Seconde conséquence : il est nécessaire de mettre complètement à plat les deux modèles actuels, l’un et l’autre étant dépassés. Encore une fois, les travaux actuels du Conseil de l’Europe nous y invitent et nous y aideront. 

5. - Une question urgente : les modalités de la grâce du 14 juillet

On l’a vu, il y a dans le rapport Warsmann une condamnation très claire du recours aux grâces collectives du 14 juillet. 

Alors pourquoi attendre pour changer le cours des choses  ? On connaît l’argument : s’il n’y pas de grâce, les détenus vont tout casser. Nous sommes à la fois très sensible à l’argument quand il est présenté par les personnels des établissements, en contact avec les réalités de la détention mais aussi peu convaincu de la recevabilité de l’argument en terme de politique pénale. Celle-ci doit être claire, transparente, susceptible d’explications pédagogiques à fournir à nos concitoyens, et en premier lieu aux personnes victimes de délits ou de crimes. Comment justifier le principe de la grâce collective, en dehors de situations politiques exceptionnelles ?

En écrivant cela, nous affirmons aussi la nécessité de ne pas allonger les durées de détention et de s’engager dans un processus crédible de relance de la libération conditionnelle. Alors comment faire pour ce qui est de la grâce collective ? La proposition a déjà été faite, en son temps, par l’association « RCP » dont nous invitons chacun à relire les 10 propositions diffusées en novembre 1999, sorte de feuille de route (l’expression est à la mode) en la matière . Il s’agit de reprendre pour le 14 juillet 2003, - et pour les années à venir - les modalités de la grâce collective du 14 juillet 1980 où une partie de la réduction de la peine était accordée systématiquement (15 jours), l’autre partie (15 jours maximum) pouvant être modulée par le juge de l’application des peines . A l’époque la grâce n’avait concerné que les courtes peines. Mais l’idée que nous défendons porte sur la dualité réduction fixe / réduction individualisée. En augmentant d’année en année la part revenant au juge de l’application des peines, les pouvoirs publics pourraient abandonner à terme cette pratique régalienne - en douceur - et reconstruire un modèle cohérent d’aménagement des peines… en étroite coopération avec nos partenaires européens.

6. - Comment compter les détenus ?

Lorsque que l’administration pénitentiaire annonce « 59 871 détenus présents », au 1er mai 2003 (métropole et outre-mer) elle se réfère à la notion de présence juridique et non de présence physique. Il s’agit en fait du nombre de personnes sous écrou. Les personnes bénéficiant d’une libération anticipée partielle et/ou provisoire ne font pas l’objet d’une levée d’écrou. Aussi sont-elles comptées dans l’effectif du nombre de détenus. En revanche, les condamnés bénéficiant d’une libération conditionnelle font l’objet d’une levée d’écrou. Ils ne sont donc pas comptés dans la population des détenus.

Si les pouvoirs publics veulent s’engager dans une politique de réduction des « sorties sèches », suivant en cela le rapport Warsmann, il est urgent de mettre en place un minimum d’indicateurs statistiques, pour pouvoir examiner, en toute transparence, l’évolution des choses. De toute évidence, se limiter au nombre global des personnes sous écrous n’est pas suffisant. Aussi la connaissance (au 1er jour de chaque trimestre  ?) de la distribution suivante nous parait essentielle :

Population des personnes détenues (sous écrous) P = P1 + P2 , avec :

P1 = détenus prévenus (détenus n’ayant pas fait l’objet d’une condamnation définitive dans au moins une affaire)
.
P2 = condamnés définitifs et dettiers , ensemble à décomposer de la façon suivante :

P2.1 = condamnés en PSE - peines de moins d’un an

P2.2 = condamnés en placement à l’extérieur avec surveillance
P2.3 = condamnés en placement extérieur sans surveillance

P2.4 = condamnés en semi-liberté ab initio, décidée par le tribunal
P2.5 = condamnés en semi-liberté ab initio, décidée par le JAP
P2.6 = condamnés en semi-liberté, décidée en cours d’exécution

P2.7 = condamnés en PSE, mesure probatoire à la libération conditionnelle
P2.8 = condamnés en PSE - reliquat de moins d’un an

P2.9 = autres condamnés sous écrou

P2.10 = dettiers.

Ne devrait-on pas ajouter à cet inventaire les « condamnés en libération conditionnelle » (P’) ? Ayant fait l’objet d’une levée d’écrou, ils ne sont pas, jusqu’à présent, comptabilisés dans la population détenue. Mais leur situation n’est-elle pas plus proche de celle d’un condamné en PSE fin de peine que d’un condamné au sursis avec mise à l’épreuve (SME) qui n’aurait jamais été écroué.

La population P + P’ représenterait l’ensemble des personnes faisant l’objet d’une mesure ou d’une sanction privative de liberté (ferme) exécutée en milieu fermé « ou » en milieu ouvert, le « ou » étant le « ou » inclusif des logiciens (et non le « ou » exclusif). Non seulement la quantification de cette nomenclature en stock (statistique d’état, c’est-à-dire à une date donnée) est essentielle, mais il faudrait aussi construire des indicateurs de flux qui restent à définir. On pourrait s’appuyer utilement, dans cette démarche, sur les acquis méthodologiques des travaux les plus récents en la matière .

Paris, le 2 juin 2003

Pierre V. Tournier
43, rue Guy Môquet
75017 PARIS 
Tél Fax Rép. (33) 01 42 63 45 04
tournier@ext.jussieu.fr

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