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Rapport d’Étienne BLANC, député, sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures

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Date : 19-12-2007

5 Favoriser le développement des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement

Mise en ligne : 6 January 2008

Texte de l'article :

CHAPITRE 5
FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE ET DES PEINES ALTERNATIVES À L’EMPRISONNEMENT

Lors de son discours prononcé à Rouen le 25 juillet 2007 à l’occasion de la première conférence régionale sur le développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération, la ministre de la justice Mme Rachida Dati a affirmé qu’elle souhaitait « donner une véritable impulsion à la politique d’aménagement des peines. (...) Les sorties de prison qui ne sont pas accompagnées favorisent la récidive. Encourager les aménagements de peine, c’est favoriser la réinsertion ».

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a posé le principe, dans l’article 707 du code procédure pénale, selon lequel « les peines peuvent être aménagées en cours d’exécution pour tenir compte de l’évolution de la personnalité et de la situation du condamné. L’individualisation des peines doit, chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire ». L’encouragement de l’aménagement des peines privatives de liberté a été très clairement défini par le législateur comme une priorité.

Cette même loi du 9 mars 2004 a mis en application ce principe par diverses mesures destinées à favoriser le développement des aménagements de peine, considérés comme un moyen efficace de prévention de la récidive. Ainsi, l’article 723-15 du code de procédure pénale affirme-t-il le principe selon lequel les personnes non incarcérées condamnées à une peine d’emprisonnement ferme de moins d’un an doivent être convoquées devant le JAP en vue de la mise en place d’un aménagement de peine, sauf en cas de refus du condamné ou en cas d’urgence de procéder à l’incarcération. En application de l’article 132-57 du code pénal, le juge de l’application des peines peut également convertir une peine d’emprisonnement ferme de six mois au plus en sursis assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ou en jours-amende.

L’article 723-20 a posé ce même principe de l’aménagement de peine pour les détenus arrivant en fin de peine, en créant une nouvelle procédure originale, dite « Nouvelle procédure d’aménagement de peine » (NPAP). Les articles 723-2 et 723-7 du code de procédure pénale permettent également au JAP de substituer entre eux certains aménagements de peine décidés par la juridiction de jugement, afin d’adapter au mieux la mesure d’aménagement à l’évolution de la personnalité du condamné.

Mais, en dépit de l’affirmation du principe révolutionnaire selon lequel les peines ont vocation à être aménagées et de la volonté de développer les peines alternatives à l’emprisonnement, les aménagements de peine, à l’exception du placement sous surveillance électronique, ont tendance à stagner voire à régresser, et les alternatives à l’emprisonnement connaissent des difficultés d’exécution certaines.

Le prononcé des peines de travail d’intérêt général (TIG), qui sont les mieux connues des peines dites « alternatives » à l’emprisonnement, a, quant à lui, augmenté globalement de 25 % entre 2003 et 2005. Après plusieurs années consécutives de baisse, le nombre de TIG prononcés en tant que peine principale est en effet passé au cours de cette période de 9 059 à 12 830, tandis que le nombre de sursis-TIG passait de 8 822 à 9 545. Mais malgré cette augmentation, les JAP et les SPIP font état de difficultés croissantes à trouver des places de TIG disponibles et de réticences fréquentes des collectivités à accueillir effectivement des personnes condamnées à un TIG.

Deux circulaires en date des 27 avril 2006 et 27 juin 2007  [1] ont cherché à encourager les aménagements de peines, mais les progrès restent pour l’heure encore timides. Ces difficultés persistantes à développer les aménagements de peine et les peines alternatives peuvent s’expliquer notamment par une certaine méconnaissance de l’opinion sur leur utilité et leur efficacité. Les aménagements et les peines alternatives continuent à être trop souvent perçus comme des mesures de faveur accordées aux auteurs d’infractions, alors qu’ils constituent des mesures véritablement contraignantes pour les condamnés et protectrices pour la société en raison du contrôle exercé sur ces condamnés pendant toute la durée de l’aménagement [2]. « L’individualisation et l’aménagement d’une peine privative de liberté ne doivent plus être perçus comme une édulcoration de la sanction pénale et un contournement de la décision rendue par la juridiction répressive. Ils doivent être, au contraire, considérés comme une volonté de l’institution judiciaire et de l’administration pénitentiaire de lutter, d’une part, contre les effets nocifs des peines d’emprisonnement les plus courtes, mises à exécution sans considération de la situation familiale et sociale du condamné et, d’autre part, d’inscrire les peines de plus longue durée dans un parcours de réinsertion permettant une réelle préparation à la sortie » [3].

Mais il existe aussi un certain nombre de blocages pratiques ou juridiques et de lourdeurs procédurales qui empêchent un plus large développement de ces aménagements de peine. C’est pour réduire ces blocages et lourdeurs que la mission propose plusieurs mesures - dont certaines sont également proposées par le Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire, présidé par M. le procureur général Jean-Olivier Viout, dans son rapport remis le 19 novembre 2007 à Mme la garde des sceaux - tendant à accélérer la mise en œuvre des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement, à poursuivre l’évolution engagée dans la répartition des rôles des JAP et des SPIP, à encourager les mesures d’aménagements de peines et à faciliter l’exécution de la peine de travail d’intérêt général.

A. ACCÉLÉRER LA MISE EN œUVRE DES AMÉNAGEMENTS DE PEINE ET DES PEINES ALTERNATIVES À L’EMPRISONNEMENT

Selon que la personne est incarcérée ou non, la problématique des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement ne se pose pas dans les mêmes termes. Si la personne est incarcérée, il importe que la préparation d’un aménagement commence au plus près de l’incarcération, a fortiori si la peine à exécuter est courte. Si la personne n’est pas incarcérée, l’efficacité et la crédibilité de la sanction supposent que celle-ci soit mise en œuvre dans les délais les plus courts possibles.

1. Accélérer la préparation des aménagements de peine pour les personnes incarcérées

Lorsqu’une personne est incarcérée, sa peine a vocation, sauf exception, à être aménagée dans un délai qui varie en fonction du type d’aménagement et de sa situation pénale :

- Les permissions de sortir peuvent être accordées, selon leur motif, le lieu d’incarcération, la durée de la peine prononcée et l’existence éventuelle d’un état de récidive, et sous réserve de l’existence d’une période de sûreté, soit dès le début de la peine, soit lorsque le condamné a accompli le tiers, la moitié ou les deux tiers de sa peine ;

- Le placement à l’extérieur peut être décidé dès le début de la peine, sous réserve de l’existence d’une période de sûreté ;

- La semi-liberté et le placement sous surveillance électronique peuvent être décidés pour les condamnés à une peine d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale à un an, pour ceux dont la durée de peine restant à subir est inférieure ou égale à un an et pour ceux qui ont été admis au bénéfice de la libération conditionnelle sous condition d’être soumis à titre probatoire au régime de la SL ou du PSE ;

- Enfin, la libération conditionnelle (LC) peut être accordée lorsque le condamné a accompli la moitié de sa peine, ou, s’il avait été condamné en état de récidive, les deux tiers de sa peine.

Ces délais devant être calculés en prenant en compte le crédit de réductions de peine et les réductions de peine supplémentaires, il va de soi que plus la peine est courte, plus les délais à partir desquels le condamné devient éligible aux différents aménagements de peine interviennent rapidement. Or la préparation d’un aménagement de peine, qui implique dans une majorité de situations des démarches longues et complexes - recherche d’hébergement, d’emploi, de formation, mise en œuvre de soins... - demande nécessairement du temps. Envisager le plus tôt possible les aménagements de peine est donc une nécessité pour ne pas perdre de temps dans leur préparation, mais également pour que le détenu puisse, au plus près de son entrée en détention, « s’approprier » sa peine et engager une dynamique qui lui permettra de préparer sa sortie.

Afin de garantir qu’aucune perte de temps n’empêchera la mise en place d’un possible aménagement en cours d’exécution de la peine d’emprisonnement, le JAP devrait pouvoir disposer au plus tôt d’éléments d’information sur la personne incarcérée. Ce recueil d’informations précoce permettrait au JAP et au SPIP d’avoir un aperçu de la situation familiale, sociale, sanitaire et professionnelle de la personne sans délai, et de pouvoir immédiatement l’orienter vers les dispositifs qui rendront l’aménagement de peine possible.

Ce diagnostic précoce devra apporter les réponses indispensables sur les atouts et les défauts de la situation de la personne dans l’optique d’un aménagement. Le condamné a-t-il un logement ? Si non, une orientation rapide vers une association d’aide à la recherche de logement pourra permettre de lever cette difficulté. Le condamné a-t-il des problèmes d’addiction ? Une prise en charge sanitaire immédiate devra être mise en place sans tarder. Le condamné est-il sans formation professionnelle ? Si oui, une orientation vers une formation apte à lui procurer un emploi devra lui être proposée sans délai.

Dès lors, la mission propose que soit réalisé par le SPIP, dans les 10 jours suivant l’incarcération, un rapport transmis au JAP sur la situation de la personne incarcérée. Ce rapport, dont la forme serait standardisée afin que sa rédaction ne constitue pas une charge inutilement lourde pour le SPIP, devra décrire sommairement la situation de la personne incarcérée en ce qui concerne les principaux critères d’accès aux aménagements de peine : logement, emploi, formation professionnelle, participation à la vie familiale, situation sanitaire.

En outre, depuis une circulaire du 21 juillet 2000 [4], les établissements pour peine doivent mettre en œuvre les « projets d’exécution des peines » (PEP), dont l’objectif est triple :

« 1° Donner plus de sens à la peine privative de liberté en impliquant davantage le condamné dans l’évolution de celle-ci pendant toute la durée de son incarcération ;

« 2° Définir des modalités de prise en charge et d’observation permettant une meilleure connaissance du détenu ; améliorer dès lors l’efficacité des actions visant à sa réinsertion et accroître la sécurité des établissements ;

« 3° Améliorer l’individualisation judiciaire et administrative de la peine en proposant au juge ou à l’autorité administrative compétente des éléments objectifs d’appréciation du comportement de chaque détenu sur lesquels ils peuvent asseoir leur décision. »

Dans certains établissements pour peines, les PEP ne sont pas utilisés, même si des dispositifs similaires et poursuivant le même objectif sont généralement mis en place. C’est par exemple le cas au centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin, qui met en place un « régime différencié » consistant à adapter le régime de détention aux efforts fournis par chaque détenu et au respect de ses engagements.

Pour l’heure, l’objectif des PEP n’est pas à titre principal la préparation de la sortie : ils ont avant tout pour vocation d’être un moyen de suivi et d’évaluation des détenus et de gestion de la vie en détention, même si l’individualisation de la peine en est un élément. La mission considère toutefois qu’ils peuvent devenir un instrument parfaitement adéquat pour commencer au plus tôt la préparation des aménagements de peine. La mission préconise en conséquence que la mise en œuvre des PEP soit poursuivie, avec toutefois une accentuation de leur orientation vers la préparation de la sortie.

Enfin, les courtes peines étant celles pour lesquelles les pertes de temps dans la préparation de la sortie sont les plus préjudiciables, il importe que les PEP soient utilisés non seulement dans les établissements pour peine mais aussi dans les maisons d’arrêt, dans lesquelles sont exécutées les courtes peines. Cette mise en œuvre des PEP trouvera d’ailleurs sa place dans les quartiers courtes peines en cours de création, dont l’une des finalités est de permettre la mise en place d’un accompagnement plus important pour les détenus qui y seront affectés, et où les PEP devront être expérimentés.

Proposition n° 33

Accélérer la préparation des aménagements de peine pour les personnes incarcérées :
- en faisant réaliser par le SPIP dans les 10 jours suivant l’incarcération un rapport transmis au JAP sur la situation de la personne incarcérée ;
- en faisant davantage du projet d’exécution des peines l’instrument de la préparation des aménagements de peine au plus près de l’incarcération ;
- en expérimentant les projets d’exécution des peines dans les quartiers condamnés des maisons d’arrêt, et prioritairement dans les quartiers courtes peines.

2. Accélérer la mise en œuvre des aménagements de peine et des peines alternatives à l’emprisonnement pour les personnes non incarcérées

L’article 474 du code de procédure pénale prévoit qu’« en cas de condamnation d’une personne non incarcérée à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à un an ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à un an, il est remis au condamné qui est présent à l’issue de l’audience un avis de convocation à comparaître, dans un délai qui ne saurait être inférieur à dix jours ni excéder trente jours, devant le juge de l’application des peines en vue de déterminer les modalités d’exécution de la peine », et qu’en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve, à une peine d’emprisonnement avec sursis assortie de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ou à une peine de travail d’intérêt général, une convocation à comparaître devant le SPIP dans le même délai de dix à trente jours est remise au condamné.

Cet article vise à permettre dans un délai très bref la mise en place d’aménagements des peines d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à un an et le commencement de la prise en charge par le SPIP des personnes condamnées à des peines alternatives à l’emprisonnement. Pourtant, son application est encore, dans un trop grand nombre de cas, mise en échec par le fait que le jugement n’est, au jour de la convocation devant le JAP ou le SPIP, pas disponible dans le dossier qui leur a été transmis.

Or, la majorité des JAP et des responsables de SPIP entendus par la mission estime ne pas pouvoir décider d’un aménagement ou commencer une prise en charge sans disposer du jugement. La personne condamnée se présente alors à une audience ou à un entretien qui prend une tournure très formelle, pour être convoquée à nouveau dans un délai variable à l’expiration duquel le JAP ou le SPIP estiment qu’ils disposeront de la décision. Ce report retarde d’autant la possibilité d’aménagement ou le début du suivi de la peine alternative, créant une rupture dans l’exécution de la décision contraire au principe de la mise à exécution effective et dans les meilleurs délais posé par l’article 707 du code de procédure pénale.

La première solution à cette difficulté réside évidemment dans l’enregistrement des décisions en temps réel, préconisée précédemment [5]. Mais dans l’attente de la mise en œuvre effective de cette préconisation, qui ne sera rendue possible que par l’entrée en service de Cassiopée, ainsi que pour toutes les situations - qui devront devenir exceptionnelles - où le jugement n’aura pu être dactylographié au jour de la convocation devant le JAP ou le SPIP, il importe que la mise en place d’un aménagement ou le début de la prise en charge ne soient pas différés.

Pourtant, le dossier de la personne condamnée contient toujours, à défaut de jugement, les notes d’audience et le relevé de condamnation pénale, qui doivent en principe contenir les informations nécessaires au JAP ou au SPIP pour accomplir leur mission, à savoir la qualification des faits pour lesquels la personne a été condamnée, une synthèse des déclarations faites à l’audience et la ou les peines qui ont été prononcées. La mission estime ces éléments suffisants pour permettre que la première audience devant le JAP ou le premier entretien avec le SPIP soient un « temps utile » dans la mise à exécution de la sanction et non un temps perdu.

Toutefois, la mission estime nécessaire que soit précisé dans le code de procédure pénale que, après expiration du délai d’appel, le RCP possède force exécutoire pour la mise en place d’un aménagement de peine ou le commencement de l’exécution des peines d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve, d’emprisonnement avec sursis assortie de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ou de travail d’intérêt général.

En outre, cette disposition devra également préciser que le RCP doit être authentifié par le greffier d’audience, afin de garantir sa conformité avec la décision prise par la juridiction.

Enfin, une réflexion devra être engagée par la Chancellerie sur le contenu du RCP, afin, le cas échéant, de le compléter pour permettre qu’il se substitue sans difficulté au jugement pour les JAP et les SPIP.

Proposition n° 34

Donner force exécutoire au relevé de condamnation pénale pour permettre la mise en place immédiate d’un aménagement de peine par le JAP ou la mise à exécution immédiate d’une peine alternative à l’emprisonnement, même en l’absence de jugement dactylographié.

B. POURSUIVRE L’ÉVOLUTION ENGAGÉE DANS LA RÉPARTITION DES RÔLES DES JAP ET DES SPIP

Les rôles respectifs des SPIP et des JAP ont considérablement évolué au cours des dernières années. Les SPIP sont nés en 1999 de la fusion entre les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires et les comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) implantés dans les tribunaux. Les services socio-éducatifs, auparavant placés sous la responsabilité du chef d’établissement pénitentiaire, et les CPAL, soumis à l’autorité des juges de l’application des peines, devaient être dégagés de ces deux tutelles pour être placés sous la responsabilité d’un seul directeur de SPIP, issu de l’Administration pénitentiaire.

Quant aux JAP, leur compétence et la nature de leur activité ont profondément évolué depuis la mise en place par les lois du 15 juin 2000 et du 9 mars 2004 de la juridictionnalisation de l’application des peines. Aux termes de l’article D. 49-27 du code de procédure pénale, « le juge de l’application des peines fixe les principales modalités d’exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de libertés en orientant et en contrôlant les conditions de leur exécution, conformément aux principes fixés par l’article 707. Il est à cette fin assisté par la commission de l’application des peines, ainsi que par le service pénitentiaire d’insertion et de probation, que le magistrat mandate pour suivre les condamnés faisant l’objet d’une peine restrictive de liberté ».

Les travaux de la mission d’information ont fait apparaître qu’il serait nécessaire, afin de favoriser le développement des aménagements de peine, d’une part, d’améliorer l’efficacité de l’action des SPIP, d’autre part, de renforcer le rôle de contrôle du JAP.

1. Améliorer l’efficacité de l’action des SPIP

Avant de formuler des propositions en vue d’améliorer l’efficacité de l’intervention des SPIP, il importe en premier lieu de clarifier les conditions d’intervention des SPIP dans le cadre de l’article 474 du code de procédure pénale. Ce point réglé, un accroissement du rôle de décision des SPIP en matière d’aménagement de peine sera proposé, dans la droite ligne de l’évolution engagée dans ce domaine. Cette poursuite de l’évolution engagée dans la répartition des rôles respectifs des JAP et des SPIP ne pourra toutefois permettre un gain d’efficacité que s’il est assorti d’une redéfinition des modes d’intervention des SPIP et d’un renforcement de leurs moyens.

a) Clarifier les conditions d’intervention des SPIP

Aux termes du troisième alinéa de l’article 474 du code de procédure pénale, la personne condamnée à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve, à une peine d’emprisonnement avec sursis assortie de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ou bien à une peine de travail d’intérêt général et qui est présente à l’issue de l’audience se voit remettre un avis de convocation à comparaître devant le SPIP, dans un délai qui ne saurait être inférieur à dix jours ni excéder trente jours.

L’application de cette disposition a donné lieu, à ses débuts, à deux interprétations divergentes de la part des JAP. En effet, certains JAP ont estimé que les SPIP n’étaient pas effectivement saisis par cette convocation et qu’ils ne pouvaient commencer la mise à exécution de la peine prononcée avant d’avoir reçu l’ordonnance de saisine du magistrat. En revanche, d’autres JAP ont considéré que les SPIP étaient valablement saisis de l’exécution de la mesure par la convocation remise à la personne condamnée en application de l’article 474, alinéa 3 du code de procédure pénale.

C’est bien cette dernière interprétation, conforme à l’intention du législateur, qui doit être retenue. Elle a été confirmée par le « Guide des bonnes pratiques entre le bureau de l’exécution des peines, le service de l’application des peines et le service pénitentiaire d’insertion et de probation », réalisé en concertation entre les services de la direction des affaires criminelles et des grâces, de la direction des services judiciaires et de la direction de l’Administration pénitentiaire, qui a été diffusé auprès des services intéressés en août 2007. « L’article 474 du code de procédure pénale a modifié les modalités de saisine du SPIP en ce qui concerne les mesures alternatives à l’incarcération. Depuis le 1er janvier 2007, (...) la remise d’une convocation devant le SPIP permet de débuter sans délai et pleinement l’exécution de la mesure, ce qui est l’esprit même de la loi, visant une prise en charge rapide des condamnés à l’issue de l’audience ».

Une adaptation du logiciel APPI va d’ailleurs être mise en place à compter du début de l’année 2008 pour tirer toutes les conséquences pratiques de cette saisine directe du SPIP par la convocation remise en application de l’article 474 du code de procédure pénale. En effet, dans la version actuelle de ce logiciel, les mesures ne peuvent être renseignées que par le secrétariat-greffe du JAP, même si la mesure peut être directement mise en œuvre par le SPIP. En conséquence, les SPIP peuvent commencer à exécuter la mesure, mais sans pouvoir renseigner le logiciel APPI tant que le secrétariat-greffe du JAP ne l’a pas fait. À compter du déploiement de la nouvelle version d’APPI, les SPIP auront donc la possibilité - et la responsabilité - de créer dans le logiciel les mesures dont ils seront saisis en application de l’article 474 du code de procédure pénale.

b) Poursuivre l’évolution renforçant le rôle de décision des SPIP

Dans la situation actuelle, si l’on excepte la procédure dite NPAP qui sera abordée plus loin, la répartition des compétences entre les JAP et les SPIP dans le domaine des aménagements de peine est la suivante : les JAP décident les mesures d’aménagements de peine, dont les SPIP assurent la conception, puis le contrôle et l’accompagnement. Cette répartition des rôles s’explique essentiellement par un attachement au parallélisme des formes dans la tradition juridique française : ce qui a été décidé par une autorité judiciaire ne peut être modifié que par une autre autorité judiciaire.

Pourtant, cette conception n’est pas unanimement partagée : dans certains pays, par exemple en Allemagne ou au Danemark, certains aménagements de peine peuvent être décidés par l’Administration pénitentiaire. Au Danemark, c’est même la libération conditionnelle, mesure témoignant du degré de confiance le plus élevé envers le condamné, qui peut être accordée par l’autorité administrative. Il convient de ne pas oublier non plus que, jusqu’en 1972, l’octroi de toutes les mesures de libération conditionnelle relevait de la compétence du ministre de la justice, avant que sa compétence ne soit restreinte aux mesures concernant les condamnés à des peines de plus de trois ans puis de cinq ans d’emprisonnement.

En outre, si la juridictionnalisation de l’application des peines constitue un progrès dans le sens où elle a permis de rendre plus transparentes les conditions d’octroi des mesures d’aménagement de peine, elle présente néanmoins l’inconvénient de soumettre à une procédure juridictionnelle certaines mesures relativement simples dont les SPIP pourraient sans difficulté majeure assumer la responsabilité.

Les échanges de votre rapporteur avec les représentants de SPIP montrent que ceux-ci seraient favorables à une plus grande autonomie pour la mise en place de certains aménagements de peine. Dans les faits, les aménagements et la mise en place des peines alternatives sont préparés et instruits par les SPIP, qui soumettent les dossiers au JAP. Si le contrôle juridictionnel exercé par le JAP ne doit pas être remis en cause, il apparaît néanmoins que le rôle du SPIP dans la conception des aménagements de peine et dans l’exécution des peines alternatives pourrait encore être accru, dans la continuité de l’évolution engagée par la loi du 9 mars 2004.

Pour certains aménagements ou certaines mesures d’exécution de peines alternatives, une nouvelle procédure pourrait être mise en place : le SPIP formulerait au JAP des propositions, auxquelles celui-ci pourrait s’opposer dans un délai de 48 heures. En l’absence d’opposition dans ce délai, la mesure serait considérée comme acceptée. En cas d’opposition du JAP, la procédure ordinaire juridictionnelle devant le JAP s’appliquerait, et donnerait lieu, le cas échéant, à débat contradictoire.

La mission estime que cette nouvelle procédure pourrait s’appliquer dans les trois cas suivants :

- Tout d’abord, les « aménagements d’aménagements » devraient pouvoir relever de cette procédure. Actuellement, l’article 712-8 du code de procédure pénale dispose que « les décisions modifiant ou refusant de modifier les mesures mentionnées aux premier et troisième alinéas de l’article 712-6 ou les obligations résultant de ces mesures ou des mesures ordonnées par le tribunal de l’application des peines en application de l’article 712-7 sont prises par ordonnance motivée du juge de l’application des peines, sauf si le procureur de la République demande qu’elles fassent l’objet d’un jugement pris après débat contradictoire conformément aux dispositions de l’article 712-6 ». Le rôle des SPIP se limite, en application de l’article D. 575, alinéa 3 du même code à un rôle de proposition d’« aménagements ou modifications des mesures de contrôle, obligations ou conditions ».

Toute modification dans les conditions d’exécution - notamment dans les horaires - d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de placement sous surveillance électronique ne peut donc être décidée que par le JAP. Cette lourdeur est parfois contournée par certains JAP, qui prévoient dans leur décision accordant la mesure que la personne dispose d’un temps défini par la décision pour quitter le centre de semi-liberté, son lieu d’hébergement ou son domicile avant le début de son horaire de travail ou de formation et pour y revenir après la fin de cet horaire, en laissant à la direction de l’établissement d’accueil ou au SPIP le soin de définir précisément ces horaires.

Si le principe même de la décision d’aménagement doit rester de la compétence du JAP, sa mise en œuvre pratique et son aménagement éventuel pour tenir compte, par exemple, d’un changement d’horaire de travail ou de formation voire d’un changement d’emploi, doivent pouvoir être confiés au SPIP, sous le contrôle du JAP. Les articles 712-8 et D. 575 du code de procédure pénale devraient donc faire l’objet d’une modification en ce sens.

- Ensuite, le lieu d’affectation d’un TIG pourrait suivre le même régime. En pratique, les relations avec les partenaires du lieu d’accueil du TIG sont le plus souvent développées par le SPIP. Ici encore, cette dissociation des rôles d’instruction et de décision contraint le SPIP à effectuer des allers et retours entre le JAP et l’établissement d’accueil, source de perte de temps et d’efficacité.

En conséquence, la mission estime que, si le JAP doit pouvoir fixer les orientations qu’il estime nécessaires quant au choix du lieu d’affectation du TIG et contrôler le respect de ces orientations dans le choix effectué, le choix même du lieu d’affectation doit pouvoir être proposé par le SPIP, sous réserve d’opposition du magistrat.

- Enfin, le renouvellement des permissions de sortir pourrait lui aussi être confié au SPIP sous le contrôle du JAP. Les permissions de sortir constituent, de très loin, la mesure d’aménagement de peine la plus fréquemment prononcée : en 2005, 35 411 permissions de sortir ont été accordées.

D’une durée comprise entre un et cinq jours et ayant un objet strictement défini par les articles 723-3 et D. 142 à D. 147 du code de procédure pénale, ces mesures doivent être décidées par la commission de l’application des peines (CAP) qui, selon les établissements, se réunit entre une et huit fois par mois. Cette périodicité, à laquelle il faut ajouter le délai d’inscription au rôle de la CAP, rend relativement rigide la procédure d’octroi des permissions de sortir et peut rendre difficile l’obtention en urgence d’une permission de sortir justifiée par un motif pourtant légitime.

En outre, cette mesure apparaît peu risquée. Si le nombre d’infractions commises pendant la durée d’une permission de sortir ne peut être évalué, en revanche le taux de non-réintégration volontaire à l’issue de la permission est particulièrement faible : en 2005 il y eut 105 évasions pour 35 411 permissions, soit un taux d’à peine 0,3 %.

S’il apparaît nécessaire que la première permission de sortir d’une personne condamnée reste, comme aujourd’hui, accordée par le JAP après un examen des garanties présentées par le détenu, en revanche, les permissions de sortir suivant une première permission réussie pourraient être proposées par les SPIP et considérées comme accordées à défaut d’opposition du JAP dans le délai de 48 heures.

Le nouvel article D. 146-4 du code de procédure pénale, issu du décret du 16 novembre 2007 [6], constitue un premier pas dans la direction prônée par la mission. En effet, cet article permet au JAP qui « accorde une permission de sortir en vue de la préparation de la réinsertion sociale du condamné, notamment pour lui permettre de rencontrer une personne susceptible de l’employer après sa libération » ou « en vue du maintien des liens familiaux lorsque la durée de la peine restant à exécuter est inférieure ou égale à un an » de « décider que la date et les modalités d’exécution de la permission seront fixées et précisées par le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation, après avis du chef de l’établissement pénitentiaire ». Cette nouvelle possibilité de délégation de compétence du JAP au SPIP pour la détermination de la date et des modalités de la permission de sortir est considérée par la mission comme un argument supplémentaire en faveur d’un accroissement du rôle décisionnel des SPIP en matière d’aménagements de peines.

Ces trois évolutions tendant à renforcer le rôle des SPIP auraient le double avantage de faciliter la mise en œuvre de ces aménagements ou peines alternatives et d’alléger la charge pesant sur les JAP. Elles permettraient aux JAP de consacrer une plus grande part de leur activité au développement des aménagements de peine nécessitant une préparation plus longue, tels que la semi-liberté ou la libération conditionnelle, ou au développement et au maintien d’un réseau de partenaires pour l’accueil de TIG.

Proposition n° 35

Permettre aux SPIP de proposer, sauf opposition du JAP :
- les modifications des horaires des détenus en semi-liberté, en placement à l’extérieur ou placés sous surveillance électronique ;
- le lieu d’affectation du TIG en fonction des orientations fixées par le JAP ;
- le renouvellement des permissions de sortir.

c) Redéfinir les modes d’intervention des SPIP

La poursuite de l’accroissement du rôle décisionnel des SPIP dans les aménagements de peine ne saurait être envisagée sans que soit examinée la question des modes d’intervention des SPIP. En effet, il ressort des entretiens menés par votre rapporteur avec des JAP de nombreuses juridictions qu’une certaine méfiance existe souvent vis-à-vis de l’action menée par les SPIP. Les JAP ont le sentiment que les SPIP, bien qu’agissant sur mandat judiciaire, accompagnent et contrôlent les personnes qui leur sont confiées sans véritable cadre ni méthode clairement définis. En somme, chaque conseiller d’insertion et de probation accomplit sa mission avec le condamné « à sa façon ».

En outre, les JAP s’estiment généralement insuffisamment informés de la nature du suivi mis en place, du déroulement de la mesure et des résultats obtenus que ce soit sur le plan de l’emploi, de l’insertion, de la participation à la vie familiale ou de la mise en œuvre de soins. L’information assurée par les rapports semestriels sur l’exécution de la mesure, remis aux JAP en application de l’article D. 575 du code de procédure pénale, est considérée par les JAP comme trop inégale et insuffisante pour leur permettre d’évaluer la progression du condamné.

Enfin, les partages d’informations sur des pratiques innovantes développées par certains SPIP apparaissent trop rares. L’exemple du « suivi différencié », initié par le SPIP du Val-de-Marne, qui a permis d’obtenir des résultats encourageants, est à cet égard révélateur du manque d’échanges entre les SPIP. Cette méthode de prise en charge des condamnés consiste, après une période d’évaluation au cours de laquelle le besoin d’assistance et de contrôle de la personne est déterminé par un ou plusieurs travailleurs sociaux référents, à mettre en place un suivi dont l’intensité varie en fonction des résultats de l’évaluation initiale puis de l’évolution positive ou négative de la personne. Trois degrés de suivi sont distingués : un suivi intensif, comprenant un rendez-vous mensuel au moins, un suivi espacé, comprenant un rendez-vous trimestriel environ, et un suivi administratif, ne donnant lieu à un rendez-vous qu’en cas de nécessité ou d’incident. Le suivi peut, au cours de la mesure et en fonction de l’évolution de la mesure, être progressivement allégé ou au contraire intensifié.

Ce n’est qu’après plusieurs années de développement que cette initiative innovante a commencé à être connue des autres SPIP et expérimentée dans d’autres départements. Le SPIP de Seine-Maritime a ainsi mis en place un suivi différencié depuis le mois de septembre 2007 et estime que l’impact de cette méthode est très positif. Une telle innovation mériterait, à tout le moins, d’être évaluée, avant d’être, le cas échéant, expérimentée plus largement puis généralisée.

Pour accroître la confiance des JAP dans l’action des SPIP, mais également pour améliorer l’efficacité des SPIP, une redéfinition de leurs méthodes d’intervention a été engagée par l’Administration pénitentiaire en vue de la rédaction d’un « référentiel des bonnes pratiques ». Cette démarche de clarification des méthodes des SPIP ne peut qu’être encouragée ; la mission souhaite que ce projet de référentiel, qui devra guider les travailleurs sociaux des SPIP dans leur action et permettre une meilleure évaluation des résultats, aboutisse avant le 30 juin 2008.

Proposition n° 36

Perfectionner les modes d’intervention des SPIP :
- en favorisant le développement des modes d’intervention innovants expérimentés localement ;
- en faisant aboutir le projet de référentiel de bonnes pratiques avant le 30 juin 2008.

d) Renforcer les moyens des SPIP

Si l’on ne peut contester l’augmentation très importante des moyens des SPIP au cours des cinq dernières années, le renforcement du rôle des SPIP souhaité par la mission exige un nouveau renforcement de leurs moyens.

Des recrutements très importants ont été réalisés entre 2002 et 2007 pour renforcer les SPIP. Le total des effectifs d’insertion et de probation est ainsi passé de 2 101 à 3 050 agents, tous grades confondus, représentant 2 885 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Cette augmentation, qui était tout à fait indispensable, n’a toutefois pas permis aux SPIP de disposer de davantage de temps pour le suivi de chaque mesure qui leur est confiée ni à chaque agent des SPIP de voir le nombre de mesures dont il est saisi baisser significativement.

En effet, l’augmentation du nombre de mesures de milieu ouvert, passé de 125 000 en 2005 à 146 000 en 2007, les moyens consacrés à la préparation des projets d’insertion et d’aménagement de peine en milieu fermé, l’exécution d’un nombre considérable de mesures en attente ainsi que les nouvelles tâches confiées aux SPIP ont absorbé l’essentiel des nouveaux moyens qui leur ont été alloués, sans permettre d’améliorer ni les conditions de travail des agents ni la qualité du suivi mis en place.

De plus, une norme tacite assez communément répandue fixe à une fourchette de 80 à 100 le nombre de mesures que peut suivre un travailleur social. Or, dans un grand nombre de SPIP, chaque agent suit un nombre de mesures compris entre 100 et 200, au détriment de l’intensité et de la qualité du suivi. Une étude réalisée dans l’Indre en 2005 estimait que, compte tenu du nombre de dossiers confiés à chaque agent et des autres tâches qui leur sont confiées (comptes-rendus, réunions...) le temps disponible pour le suivi de chaque mesure était de 8 heures par an, soit un temps beaucoup trop faible pour assurer un suivi de qualité [7]. D’autres SPIP ont fait le choix de privilégier la qualité du suivi en appliquant cette norme de 80 à 100 dossiers par travailleur, au détriment du taux et des délais d’exécution des mesures puisque ce choix aboutit à la constitution de stocks et à la mise en attente de mesures.

Cette obligation pour les SPIP de choisir entre qualité du suivi et rapidité de sa mise en place n’est pas satisfaisante. De plus, les propositions d’accroissement des responsabilités des SPIP formulées par la mission en vue de favoriser le développement des aménagements alourdiront d’autant les missions des SPIP ; elles ne sauraient être mises en place sans un renforcement conséquent de leurs moyens. C’est pourquoi la mission estime nécessaire une augmentation des effectifs des SPIP aussi ambitieuse que celle opérée entre 2002 et 2007 et correspondant à leurs besoins et aux évolutions à venir de leurs missions, et demande leur augmentation de 25 % au cours des cinq prochaines années.

Proposition n° 37

Poursuivre l’augmentation des effectifs des SPIP de 25 % dans les cinq prochaines années.

2. Renforcer la fonction de contrôle du JAP

La mission estime que le développement des aménagements de peine passe par un renforcement de l’autonomie des SPIP dans ce domaine. Mais cette autonomie accrue doit avoir une contrepartie : la fonction de contrôle du JAP doit être renforcée. À cette fin, la communication entre les JAP et les SPIP doit être développée et améliorée et le JAP doit avoir les moyens d’un contrôle effectif sur l’action des SPIP.

a) Développer et améliorer la communication entre les JAP et les SPIP

Comme nous l’avons indiqué précédemment, les JAP s’estiment souvent insuffisamment informés de l’action menée par les SPIP. En outre, certains JAP hésitent parfois à prononcer certains aménagements ou certaines peines alternatives de crainte que le suivi opéré par les SPIP soit insuffisant ou que la mesure ne puisse être exécutée dans des délais raisonnables faute de place disponible. Un développement et une amélioration de la communication entre les JAP et les SPIP apparaissent donc nécessaires.

- Plusieurs initiatives récentes se sont déjà engagées dans cette direction : ainsi la mise en place des conférences régionales semestrielles sur le développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération, d’abord par la circulaire du 27 juin 2007 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération puis par le décret du 16 novembre 2007 [8], devra permettre de développer les liens entre les JAP et les SPIP. La composition et les missions de ces conférences sont définies par le nouvel article D. 48-5-1 du code de procédure pénale.

Elles réuniront « les magistrats du siège et du parquet particulièrement concernés par le prononcé et la mise en œuvre des aménagements de peine et les responsables régionaux et départementaux des services de l’administration pénitentiaire » et « auront vocation à favoriser les échanges d’informations, à optimiser les moyens existants et à développer un réseau partenarial afin d’accroître les potentialités en matière d’aménagements de peine mais également d’alternatives à l’incarcération ». La mise en place d’un lieu d’échange entre les acteurs des aménagements de peine est une excellente initiative apte à favoriser la communication entre les JAP et les SPIP. Reste aux acteurs à s’approprier ce lieu d’échanges et à en faire le cadre d’un dialogue constructif et le vecteur d’une meilleure coordination entre tous les acteurs de l’aménagement des peines.

- Une autre mesure initiée par la circulaire du 27 avril 2006 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération en vue d’améliorer la communication des JAP et des SPIP réside dans la mise à disposition des magistrats par les directions régionales des services pénitentiaires de données relatives aux possibilités d’aménagements de peine offertes dans leur ressort. Ces directions doivent désormais fournir aux services de l’application des peines une cartographie mensuelle relative au nombre de places offertes sous les régimes du placement sous surveillance électronique (PSE) et de la semi-liberté (SL), et une information hebdomadaire sur les capacités d’accueil et le taux d’occupation relatifs aux mesures de PSE, de SL et de placement à l’extérieur ainsi que sur les capacités d’accueil en postes de TIG et dans les stages de citoyenneté.

Des initiatives visant à informer les JAP sur les possibilités effectives d’aménagements de peine avaient déjà été mises en place localement dans certains départements et avaient donné des résultats tout à fait encourageants. La systématisation de cette information est de nature à favoriser le développement des aménagements de peine, puisque les JAP, mieux informés des possibilités effectives d’aménagement et, le cas échéant, des délais de mise en œuvre des mesures, pourront décider de ces mesures avec la certitude qu’elles seront effectivement et rapidement exécutées. Dans un souci d’efficacité, la mission souhaite que le plus grand soin soit apporté à une mise à jour aussi rigoureuse que possible et en temps réel de cette information.

- Enfin, bien qu’il ait été conçu dans le but de faciliter les échanges entre les JAP et les SPIP, le logiciel APPI ne semble pas, pour l’heure, être utilisé à plein comme un outil de communication permanente et efficace. Certaines difficultés de mise en service et certaines réticences initiales semblent avoir laissé dans les esprits tant des JAP que des SPIP des traces qui doivent aujourd’hui être effacées.

En effet, ce logiciel peut constituer un excellent moyen de communication, à la fois simple d’utilisation et rapide, entre les JAP et les SPIP. Il peut permettre d’échanger des informations succinctes, plus efficacement que par téléphone et plus rapidement que par la transmission physique de dossiers, notes ou rapports. Il constitue un premier pas vers la dématérialisation des procédures dont beaucoup est à attendre en termes de gains de temps et d’efficacité.

De plus, la réciprocité de la saisie initiale des informations relatives à une mesure, qui va être mise en place à compter du début de l’année 2008, afin de permettre aux SPIP de renseigner sur le logiciel les mesures dont ils sont directement saisis en application de l’article 474, alinéa 3 du code de procédure pénale, facilitera l’utilisation d’APPI, en contribuant à en faire un outil interactif de communication des JAP et des SPIP. Pour toutes ces raisons, il importe que le potentiel d’APPI soit utilisé pleinement par tous les acteurs de l’application des peines.

Proposition n° 38

Développer et améliorer la communication entre les JAP et les SPIP :
- en renforçant le rôle des conférences régionales semestrielles sur le développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération ;
- en améliorant l’information des JAP sur les possibilités d’aménagement de peine ;
- en utilisant pleinement les potentialités du logiciel APPI.

b) Donner au JAP les moyens d’un contrôle effectif sur l’action des SPIP

Le renforcement de l’autonomie du SPIP doit avoir pour contrepartie un renforcement des moyens de contrôle de l’exécution des mesures. Une évolution du rôle du JAP est souhaitable : afin de pouvoir se consacrer davantage à la préparation des aménagements les plus lourds ou au développement d’un réseau de partenaires d’accueil de TIG, il doit conserver le rôle de juge décideur sur le principe des mesures mais également devenir un juge contrôleur sur l’exécution des mesures. Mme Nicole Maestracci, présidente du tribunal de grande instance de Melun et présidente de la FNARS  [9] a résumé cette position lors de son audition en affirmant que « le rôle du JAP est d’être un superviseur des choix effectués par les SPIP ». Pour exercer efficacement ce rôle de superviseur, les JAP doivent pouvoir disposer d’informations fréquentes et fiables sur le déroulement de la mesure et l’évolution du condamné.

Actuellement, l’article D. 575 du code de procédure pénale dispose que les travailleurs sociaux des SPIP « proposent [au JAP] les aménagements ou modifications des mesures de contrôle, obligations ou conditions, et rendent compte de leurs violations. Ils lui adressent chaque semestre à compter de la saisine du service et à l’issue de la mesure de suivi un rapport d’évaluation ». Les SPIP sont donc astreints à une double obligation d’information : le signalement des incidents d’une part, et les rapports semestriels et de fin de mesure d’autre part.

Or il ressort des informations données tant par les JAP que par les SPIP que ces obligations sont à la fois trop lourdes pour les SPIP et insuffisantes pour les JAP. Si l’on excepte l’obligation de signalement des incidents, naturelle et indispensable, l’obligation de rapport semestriel s’avère extrêmement formaliste, très consommatrice en temps, les SPIP s’attachant généralement à fournir des informations aussi détaillées que possible sur les évolutions constatées au cours des six mois écoulés. La forme et le contenu des rapports semestriels en font autant de quasi-rapports de fin de mesure, faisant peser sur les SPIP une charge de travail très lourde et souvent réalisée au détriment de l’intensité du suivi des mesures elles-mêmes.

Pourtant, certains JAP estiment que cette périodicité semestrielle est insuffisante et que des informations moins exhaustives mais plus fréquentes seraient préférables. Comme l’indiquait Mme Nicole Maestracci lors de son audition, « le JAP, comme le juge des enfants, est le juge du temps qui passe ; il ne doit pas être qu’un juge de l’incident, mais doit pouvoir disposer d’une information régulière sur l’évolution du parcours du condamné ». Dès lors, la mission estime nécessaire que les SPIP fournissent aux JAP, à chaque fois que nécessaire, des informations sommaires sur l’exécution d’une mesure, par l’intermédiaire du logiciel APPI.

En outre, la mission a constaté que la forme des rapports semestriels n’était pas standardisée : chaque SPIP, voire chaque agent de SPIP, définit lui-même la forme et le contenu de son rapport. Ces disparités de présentation nuisent à la bonne information des JAP et ne leur permettent pas de disposer systématiquement de l’ensemble des informations dont ils ont besoin pour assurer un contrôle efficace de l’exécution de la mesure. Dès lors, la mission demande que la présentation des rapports semestriels soit simplifiée et uniformisée, afin de rendre le contrôle du JAP sur la mesure réellement efficace.

Proposition n° 39

Alléger et rendre plus efficaces les obligations d’information des SPIP en direction des JAP, en simplifiant et en uniformisant la présentation des rapports semestriels.

C. ENCOURAGER LES MESURES D’AMÉNAGEMENTS DE PEINES

En dépit des évolutions législatives issues de la loi du 9 mars 2004 traduisant une volonté politique forte d’encourager les aménagements de peine, ceux-ci ne sont pas encore assez développés. Si le nombre total d’aménagements de peine décidés entre 2000 et 2006 a augmenté globalement de 37 %, cette augmentation est essentiellement due à la progression du nombre de placements sous surveillance électronique. En revanche, les placements à l’extérieur ont baissé de 25 %, tandis que les placements en semi-liberté stagnaient et les libérations conditionnelles progressaient légèrement de 5 %.

Si l’essor du placement sous surveillance électronique doit être salué, de nouvelles solutions doivent être trouvées pour développer les autres aménagements de peine, afin d’éviter à chaque fois que cela est possible les incarcérations de courte durée et de limiter les sorties sèches tant pour les longues que pour les courtes peines. La première solution réside dans la création des structures d’accueil nécessaires au développement des aménagements de peine. D’autres solutions sont à rechercher dans un encouragement des aménagements existants ainsi que dans une extension des possibilités d’aménagements.

1. Doter la justice des structures d’accueil nécessaires au développement des aménagements de peine

Des constatations faites sur le terrain, il ressort que la mesure de semi-liberté pâtit d’un nombre de places inadéquatement réparti sur le territoire, certains centres ou quartiers étant sous-occupés et d’autres sur-occupés. Le développement des aménagements de peine pourrait également être amélioré par le développement des quartiers courtes peines et des centres pour peines aménagées, qui ne sont qu’au nombre de trois actuellement.

a) Améliorer la répartition des places de semi-liberté

À la date du 1er novembre 2007, le nombre de places de semi-liberté disponibles est de 2 203, dont 672 dans des centres de semi-liberté ou centres pour peines aménagées autonomes, pour 6 751 mesures exécutées en 2006. À cette même date, ces 2 203 places sont occupées par 1 773 condamnés en semi-liberté [10], le taux d’occupation de l’ensemble des places de semi-liberté disponibles étant de 78 % [11].

Malheureusement, ces places sont très inégalement et inadéquatement réparties sur le territoire : par exemple, les centres de semi-liberté de Lyon et de Montpellier ont respectivement des taux d’occupation de 120 % et 237,5 %, alors que ceux de Maxeville ou Montargis ont des taux d’occupation de 58,6 % et 55 %. Ces disparités révèlent une inadéquation de l’offre de places de semi-liberté avec les besoins locaux.

Cette inadéquation des places disponibles et des besoins est néfaste tant pour l’exécution des mesures de semi-liberté que pour leur prononcé même. En effet, la sur-occupation des centres de semi-liberté contraint les chefs de ces établissements à « doubler » voire « tripler » les chambres, c’est-à-dire à y installer deux lits au lieu d’un ou trois au lieu de deux. Ces conditions de détention accroissent le risque d’incidents au sein du centre, nécessairement difficiles à gérer pour le personnel compte tenu des effectifs plus limités en CSL qu’en établissement pénitentiaire classique.

Surtout, certains magistrats peuvent, au vu de ces taux d’occupation et des délais de mise à exécution que la sur-occupation peut entraîner, hésiter à prononcer une mesure de semi-liberté dont ils savent qu’elle sera exécutée dans de mauvaises conditions ou tardivement. Une meilleure répartition de ces places sur l’ensemble du territoire, afin de supprimer les places visiblement non utilisées mais surtout d’augmenter le nombre de places là où les besoins sont évidents, est donc indispensable.

En outre, la mission estime que le développement de ces places devrait se faire de préférence au sein des centres de semi-liberté (CSL) autonomes plutôt que dans des quartiers de semi-liberté (QSL) inclus dans le périmètre des établissements pénitentiaires. Ces CSL autonomes ne sont aujourd’hui qu’au nombre de treize, malgré leurs avantages sur les QSL tant en termes de coûts qu’en termes de fonctionnement.

En termes de coûts, les CSL sont nettement moins onéreux que les QSL, dont le coût de construction et de fonctionnement est le même que celui d’une place de détention ordinaire. En revanche, en raison du moindre degré de sécurité des CSL, justifié par la confiance dont bénéficie le condamné, et du nombre beaucoup plus réduit de personnels de surveillance, le coût constructif d’une place de CSL est évalué à 60 000 euros contre 100 000 euros pour une place en établissement pénitentiaire, tandis que les coûts de fonctionnement sont respectivement de 30 euros et 60 euros par jour.

Sur le plan du fonctionnement, les CSL ont également des avantages certains par rapport aux QSL. Tout d’abord, ils sont généralement situés en centre ville ou à proximité immédiate, et bien desservis par les réseaux de transports en commun, ce qui constitue un atout indéniable pour permettre au semi-libéré de se rendre facilement sur son lieu de travail ou de formation. Les établissements pénitentiaires récemment construits se trouvent, quant à eux, le plus souvent en périphérie des villes, et ne sont pas toujours aisément accessibles autrement qu’en voiture ; or, un grand nombre de détenus pouvant prétendre à une mesure de SL soit ne possèdent pas de véhicule soit ne disposent plus de leur permis de conduire.

Ensuite, la plupart des CSL sont ouverts 24 heures sur 24, ce qui ouvre aux semi-libérés un champ d’activités professionnelles plus large que s’ils effectuent leur peine en QSL, dans lesquels les contraintes de sécurité ne permettent pas une telle souplesse dans les horaires d’ouverture. Ce double avantage de la situation géographique et de la souplesse des horaires, ajouté à l’avantage en terme de coût, conduit la mission à demander que les nouvelles places de semi-liberté qui seront créées le soient prioritairement au sein de CSL autonomes.

Proposition n° 40

Adapter le nombre de places de semi-liberté aux besoins locaux, en privilégiant les centres de semi-liberté aux quartiers de semi-liberté.

b) Développer les quartiers courtes peines et les centres pour peines aménagées

La mission a déjà souligné toute l’importance qu’elle attache au développement et à l’évaluation des quartiers courtes peines. Les 300 premières places de quartiers courtes peines sur les 2 000 prévues doivent être créées avant la fin de l’année 2010. La mission d’information estime que ces quartiers devront jouer un rôle fondamental dans la préparation des aménagements de peine.

L’Administration pénitentiaire a également lancé depuis 2002 un programme de mise en service de centres pour peines aménagées (CPA). Ces centres, situés à Marseille, à Metz et à Villejuif, sont des établissements pénitentiaires recevant des détenus volontaires dont le reliquat de peine est inférieur à un an, afin de leur permettre de mettre en place un projet de réinsertion en vue d’une demande d’aménagement de peine. Leur objectif est d’accompagner le projet du détenu tout en lui laissant la responsabilité, avec l’aide des différents intervenants, d’élaborer ce projet.

Le public visé par les CPA est celui des détenus les moins insérés tant professionnellement que socialement, donc les moins à même de justifier d’une situation permettant de demander un aménagement de peine, mais souhaitant « mettre à profit » leur temps de détention pour amorcer une démarche d’insertion. À la différence des CSL ou QSL qui accueillent des détenus ayant bénéficié sur décision judiciaire d’un aménagement de peine, les CPA accueillent des détenus affectés à leur demande sur décision de l’Administration pénitentiaires en vue de préparer dans des conditions plus favorables qu’en maison d’arrêt un projet de sortie ou d’aménagement.

Ainsi, le CPA de Villejuif accueille 36 détenus, affectés sur décision de l’Administration pénitentiaire, qui vont suivre un « parcours » défini par la direction du centre en lien avec les JAP et le SPIP du Val-de-Marne. À la différence des CPA de Marseille et de Metz, le CPA n’est pas rattaché à un établissement pénitentiaire, les détenus étant hébergés dans des chambres et non en cellules. En outre, une antenne « mixte » du SPIP, compétente pour les mesures de milieu ouvert et de milieu fermé et composée d’un chef de service et de six travailleurs sociaux, a été installée dans les locaux du CPA.

Pendant une première phase de trois semaines, au cours de laquelle le détenu ne bénéficie ni de visites ni de permissions de sortir, le détenu rencontre les différents partenaires du CPA dans les domaines de l’insertion professionnelle, du logement et de la santé en vue d’établir un diagnostic de sa situation et d’élaborer un avant-projet d’insertion. Au terme de cette phase d’observation, le détenu est entendu par le JAP en vue de définir des objectifs d’insertion ; si le JAP juge l’avant-projet probant, il autorise la direction du centre à accorder au détenu des autorisations de sortie dans le cadre d’un placement extérieur, sur présentation de justificatifs, en vue de réaliser les démarches de soins, de recherche d’emploi ou de formation qu’exige le projet d’insertion. Dans un troisième temps, si les démarches du détenu pour mettre en œuvre son projet aboutissent, il pourra effectuer une demande d’aménagement de peine, qui aura toutes les chances d’être acceptée, lui permettant ainsi de bénéficier d’une sortie anticipée mais accompagnée et contrôlée.

Votre rapporteur considère le travail accompli au sein des CPA comme très encourageant. Il permet en effet, grâce à une forte responsabilisation des détenus et à un encadrement interdisciplinaire, de bâtir des projets crédibles d’aménagements pour des détenus qui, en maison d’arrêt, auraient très vraisemblablement attendu leur fin de peine pour sortir sans encadrement mais aussi sans projet de réinsertion.

Le nombre de places disponibles en CPA est actuellement de 109. Ajoutées aux 300 places de quartiers courtes peines prévues pour 2010, ces 109 places ne semblent pas tout à fait suffisantes pour favoriser le développement des aménagements de peines. La mission estime donc nécessaire que le nombre de places en quartiers courtes peines et en centres pour peines aménagées soit porté à 500 dans les trois prochaines années. Dans la mesure du possible et sous réserve de conserver à ces établissements un niveau de sécurité satisfaisant, la mission estime également souhaitable que les CPA soient adossés à des CSL, comme c’est le cas à Villejuif, afin de permettre aux détenus qui y sont affectés de bénéficier du même avantage de situation géographique mais aussi de limiter les coûts de construction et de fonctionnement à un niveau inférieur aux coûts en établissement pénitentiaire.

Proposition n° 41

Porter à 500 le nombre de places en quartiers courtes peines et en centres pour peines aménagées avant le 31 décembre 2010.

2. Encourager le développement des aménagements de peine existants

Les aménagements de peine peuvent être décidés avant la mise à exécution de la décision soit par la juridiction de jugement dès l’audience, soit par le juge de l’application des peines en application de l’article 723-15 du code de procédure pénale pour les peines d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale à un an. Ils peuvent également être décidés en cours d’exécution de la peine par le juge ou le tribunal de l’application des peines. Des mesures peuvent être prises pour favoriser les aménagements à ces deux stades de la procédure.

a) Encourager les aménagements de peine avant leur mise à exécution

Des informations recueillies auprès des juridictions et des SPIP, il ressort que la mise en place d’un aménagement de peine par la juridiction de jugement ou par le juge de l’application des peines dans le cadre de l’article 723-15 du code de procédure pénale est, dans un grand nombre de cas, bloquée par l’absence d’hébergement stable de la personne condamnée. En effet, un grand nombre de personnes condamnées à de courtes peines d’emprisonnement sont dans une situation de précarité de logement jugée généralement incompatible par la juridiction ou le JAP avec le prononcé d’un aménagement de peine.

Pourtant, des solutions d’hébergement d’urgence par des associations pourraient être disponibles et permettre, par le prononcé par exemple d’un placement à l’extérieur ou d’un sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG, d’éviter des incarcérations pour de courtes peines d’emprisonnement. Font simplement défaut à l’audience ou devant le JAP le temps nécessaire à la recherche d’une solution d’hébergement, ainsi que l’interlocuteur à même de proposer une telle solution.

Afin de permettre la recherche de ces solutions d’hébergement, la mission préconise la création, dans un premier temps sous une forme expérimentale, d’un dispositif de veille sociale judiciaire, qui assurerait une permanence lors de toutes les audiences correctionnelles - et jusqu’à la fin de celles-ci - et auprès des JAP. Ce dispositif pourrait s’inspirer quant à son organisation de celle du service éducatif auprès du tribunal pour enfants, qui a notamment pour mission d’assurer une orientation en urgence des mineurs et dont l’efficacité dans cette tâche est reconnue par les magistrats des juridictions pour mineurs. Sur un plan fonctionnel, il pourrait être adossé au dispositif de veille sociale prévu par l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles. Le recours au numéro de téléphone gratuit 115, qui assure la mise en œuvre concrète de cette veille sociale, pourrait permettre au service chargé de la veille sociale judiciaire de proposer à la juridiction une solution d’hébergement rendant possible l’aménagement de la peine dès son prononcé et évitant une incarcération courte.

Proposition n° 42

Expérimenter un dispositif de veille sociale judiciaire pour permettre la mise en place de solutions d’hébergement d’urgence et rendre possible l’aménagement des peines dès leur prononcé.

b) Encourager les aménagements de peine en cours d’exécution

La mise en place d’aménagements de peine en cours d’exécution bute actuellement sur deux obstacles. Tout d’abord, pour les courtes peines, la brièveté de l’incarcération rend nécessaire que la préparation d’un éventuel aménagement de peines soit commencée au plus près du début de l’exécution de la peine d’emprisonnement, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Ensuite, les délais nécessaires à l’obtention des expertises nécessaires préalablement à toute décision d’aménagement pour les auteurs de certaines infractions privent de facto de la possibilité d’aménagement certains condamnés à de courtes peines.

- L’article 723-15 du code de procédure pénale issu de la loi du 9 mars 2004 a affirmé le principe selon lequel, pour les personnes non incarcérées, les peines d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale à un an doivent, sauf en cas de refus du condamné ou d’urgence à mettre la peine à exécution, être exécutées sous le régime du placement à l’extérieur, de la semi-liberté ou du placement sous surveillance électronique. L’exécution des courtes peines d’emprisonnement doit donc être l’exception et n’a en principe lieu que dans quatre cas : si la personne condamnée est déjà incarcérée au jour de la condamnation ; si elle refuse un aménagement de peine ; si aucun aménagement de peine ne peut être mis en place ; si le ministère public considère qu’il y a urgence à mettre la peine à exécution.

Cependant, lorsque les courtes peines d’emprisonnement ne peuvent être aménagées ab initio, il n’en demeure pas moins qu’elles restent susceptibles d’être aménagées en cours d’exécution, et que cet aménagement est souhaitable. Mais pour souhaitable qu’elle soit, la mise en place d’un aménagement s’avère extrêmement compliquée pour les courtes peines : les travailleurs sociaux des SPIP qualifient la recherche de solutions en vue d’un aménagement dans les maisons d’arrêt de « course contre la montre ». Le montage de projets d’hébergement, de formation, de soins ou d’embauche doit être réalisé dans des délais tellement brefs que, dans un grand nombre de cas, les projets d’aménagements ne sont prêts qu’à une date très proche de la sortie, ce qui dissuade trop souvent les détenus de les demander.

Une étude réalisée par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Lyon sur 1 262 sorties de prison entre novembre 2005 et janvier 2006 montre la difficulté particulière de la mise en place d’aménagements pour les courtes peines : pour les peines d’une durée inférieure à trois mois, 65 % des sorties ont lieu sans accompagnement, alors que pour les peines d’une durée supérieure à douze mois, ce taux de « sorties sèches » est de 47 %.

La plupart des établissements pénitentiaires ont aujourd’hui créé des quartiers arrivants, dans lesquels les détenus sont affectés pendant les premiers jours de leur incarcération. Pendant ce séjour, les détenus rencontrent les différents intervenants de l’établissement : la direction, un travailleur social du SPIP, un médecin et/ou un infirmier de l’unité de consultation et de soins ambulatoire (UCSA) et du service médico-psychologique régional (SMPR). Ces entretiens ont pour objectif principal d’évaluer le comportement, l’état de santé et le degré d’insertion du détenu, en vue de préparer la vie en détention, notamment en l’affectant dans un quartier adapté à sa personnalité et aux faits pour lesquels il a été condamné et en l’orientant vers les soins ou les formations dont il peut avoir besoin.

En revanche, ces entretiens n’ont pas pour objet de commencer à recueillir des informations en vue d’un éventuel projet d’aménagement. Ce n’est que dans un deuxième temps, lorsque le détenu aura été affecté au sein de l’établissement, qu’il sera pris en charge par le SPIP pour examiner plus précisément les perspectives d’insertion et d’aménagement. Selon le nombre de détenus suivi par chaque travailleur social du SPIP intervenant en détention, cet examen de la situation du détenu peut intervenir assez tard après la date d’arrivée en détention ; ce délai retarde d’autant la préparation d’un éventuel aménagement, voire le compromet très sérieusement dans le cas des très courtes peines.

C’est afin d’éviter ces pertes de temps préjudiciables à la recherche de solutions en vue d’un aménagement de peine que la mission propose que la préparation de la sortie soit envisagée au plus près de la date d’incarcération. Dès l’incarcération, le détenu devrait se voir informé de sa date de sortie normalement prévue, compte tenu du crédit de réductions de peine, et de sa date de sortie possible s’il obtient un aménagement de peine. Un projet d’exécution de peine, prévoyant la mise en place des soins, des formations ou enseignements nécessaires, la recherche d’un hébergement et/ou d’un emploi, devrait lui être proposé, afin d’atteindre l’objectif de la mise en place d’un aménagement aussi tôt que possible, c’est-à-dire dès que le détenu y est éligible.

La mission estime que tous les moyens doivent être mis en œuvre pour que l’aménagement puisse avoir lieu à une date suffisamment éloignée de la date de « sortie sèche », pour que l’incitation à préparer sa sortie soit assez forte pour le détenu. La préparation de la sortie le plus en amont possible doit devenir le moyen de convaincre le détenu que l’aménagement de peine, pour contraignant qu’il soit en termes de contrôle, est une solution préférable à la sortie en fin de peine, non seulement en raison du temps de détention gagné mais aussi en raison de l’accompagnement dont il permet de bénéficier.

Proposition n° 43

Favoriser la préparation des aménagements de peines au plus près du début de l’exécution des peines d’emprisonnement.

- Avant la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’article 712-21 du code de procédure pénale prévoyait que les personnes condamnées pour des infractions sexuelles ne pouvaient bénéficier d’un aménagement de peine qu’après une expertise psychiatrique. Dans le but d’harmoniser les dispositifs pénaux, en utilisant une définition unique des personnes visées par les différentes mesures que sont l’injonction de soins dans le cadre du suivi socio-judiciaire, dans le cadre du sursis avec mise à l’épreuve, dans le cadre de la surveillance judiciaire ou dans le cadre des aménagements de peine, l’article 11 de la loi du 10 août 2007 a étendu cette condition d’expertise psychiatrique préalable à tout aménagement à l’ensemble des infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru.

Cette disposition étant d’application immédiate, une expertise psychiatrique est désormais nécessaire pour toutes les infractions relevant du suivi socio-judiciaire :

- actes de tortures ou de barbarie, viol ou autres agressions sexuelles (article 222-48-1 du code pénal) ;

- crimes d’atteinte volontaire à la vie des personnes (article 221-9-1 du code pénal) ;

- crimes d’enlèvement et de séquestration (article 224-10 du code pénal) ;

- violences commises à l’encontre d’un conjoint ou concubin ou à l’encontre d’un mineur de quinze ans par une personne ayant autorité (article 222-48-1 du code pénal) ;

- destruction, dégradation, détérioration d’un bien appartenant à autrui par substance explosive, incendie ou tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes (article 322-18 du code pénal).

Toutefois, les difficultés prévisibles d’application de cette disposition ont été signalées à votre rapporteur par l’ensemble des interlocuteurs de la mission. Certes, l’article D. 49-23 du code de procédure pénale, tant dans sa rédaction issue du décret du 13 décembre 2004  [12] que dans celle issue du décret du 16 novembre 2007 [13], permet au JAP de dire « par ordonnance ou jugement motivé, qu’il n’y a pas lieu d’ordonner une nouvelle expertise psychiatrique préalablement à une décision d’aménagement de la peine, dès lors que figure au dossier du condamné une expertise datant de moins de deux ans, y compris si celle-ci a été réalisée avant la condamnation ».

En outre, le décret du 16 novembre 2007 a pris en compte ces difficultés d’application prévisibles de l’article 712-21 du code de procédure pénale, en permettant au JAP d’accorder, dans certaines conditions et sauf pour les infractions les plus graves [14], un aménagement de peine sans expertise psychiatrique préalable. En application de l’article D. 49-23 du code de procédure pénale, le JAP peut, avec l’accord du procureur de la République et par décision motivée, accorder une permission de sortir sans expertise préalable. Il peut également accorder tout autre aménagement de peine dans les mêmes conditions par une décision spécialement motivée « faisant état de la non-nécessité d’une expertise au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».

Il n’en demeure pas moins que l’application immédiate de la nouvelle rédaction de l’article 712-21 du code de procédure pénale a posé des difficultés transitoires qu’il aurait sans doute été souhaitable et possible d’anticiper davantage : en effet, certains aménagements de peine qui avaient été préparés avant l’été et n’attendaient plus pour être mis en place qu’une décision du JAP à la fin du mois d’août ou au début du mois de septembre ont dû être différés, parfois de plusieurs mois d’après les indications données à votre rapporteur par les responsables de SPIP et les JAP, dans l’attente de l’expertise prévue par l’article 712-21 et faute d’expertise datant de moins de deux ans dans le dossier du condamné. Certains projets d’aménagements devant intervenir en fin de peine ont même dû être purement et simplement abandonnés, faute de pouvoir obtenir l’expertise avant la fin de la peine. Le retard ou l’annulation de ces projets d’aménagements a pu, dans certains établissements comme celui de Meaux-Chauconin, engendrer de l’incompréhension et des frustrations que les personnels ont dû canaliser.

Surtout, cette nouvelle disposition risque de poser également des difficultés sur le long terme, si les délais pour disposer d’une expertise ne sont pas très nettement améliorés. En effet, certaines juridictions ont indiqué que les délais pouvaient atteindre trois mois, en raison d’un nombre d’experts psychiatres insuffisant dans le ressort du tribunal. De tels délais reviennent de facto à priver de toute possibilité d’aménagement les condamnés à de très courtes peines, ou font perdre à l’aménagement une partie de son attrait si l’expertise ne peut être remise au JAP qu’à une date trop proche de la libération théorique.

L’objectif de cette exigence d’expertise n’étant pas de freiner les aménagements de peine, mais de permettre au JAP de disposer au moment de sa décision de tous les éléments d’information, notamment psychiatriques, afin de pouvoir assortir, le cas échéant, la mesure d’aménagement d’une injonction de soins, il importe de trouver rapidement une solution pour remédier à cette difficulté pratique de l’insuffisance du nombre d’experts. Aussi la mission souhaite-t-elle que le ministère de la justice engage rapidement une concertation avec les représentants des psychiatres pour permettre d’augmenter le nombre d’experts, par exemple en rendant la fonction plus attractive. Cette augmentation du nombre d’experts devra aboutir à une réduction significative du délai de réalisation de l’expertise, afin de ne pas entraver la mise en place des aménagements de peine.

Proposition n° 44

Pour les infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru, garantir que l’expertise préalable à un aménagement de peine soit réalisée dans un délai raisonnable.

3. Étendre les possibilités d’aménagements de peine

Outre la revitalisation des dispositifs d’aménagements de peine existants, le développement des aménagements de peine suppose aussi une extension des possibilités d’aménagements. Les possibilités d’aménagements peuvent être étendues par trois mesures : l’élargissement du champ d’application de l’article 723-15 du code de procédure pénale aux peines d’emprisonnement inférieures ou égales à deux ans, l’élargissement des critères d’octroi de la semi-liberté et de la libération conditionnelle et la modification de la procédure de la NPAP pour permettre son développement.

a) Élargir le champ d’application de l’article 723-15 du code de procédure pénale aux peines d’emprisonnement inférieures ou égales à deux ans

L’article 723-15 du code de procédure pénale prévoit que le JAP doit, préalablement à la mise à exécution à l’encontre d’une personne non incarcérée de toute peine d’emprisonnement ou d’un reliquat de peine inférieure ou égale à un an, convoquer le condamné en vue de « déterminer les modalités d’exécution de sa peine en considération de sa situation personnelle ». Ce n’est qu’en cas de refus de la personne condamnée, d’impossibilité de mettre en place un aménagement ou d’urgence à mettre la peine à exécution qu’une peine inférieure ou égale à un an devra être exécutée en détention.

Cette durée maximale d’un an d’emprisonnement a été retenue, lors de l’adoption de la loi du 9 mars 2004, comme étant le maximum de ce qui pouvait être considéré comme une courte peine. En pratique, les JAP et les SPIP ont tendance à considérer que les peines comprises entre un et deux ans constituent également des courtes peines, dont l’exécution aménagée pourrait, dans certains cas, être préférable à l’exécution en détention. Compte tenu de l’utilité avérée des aménagements de peine, la mission est favorable à l’extension du principe de l’aménagement aux peines comprises entre un et deux ans d’emprisonnement.

Un écueil devra cependant être évité dans la mise en place de ces aménagements des peines comprises entre un et deux ans d’emprisonnement, celui d’une durée excessive du placement sous surveillance électronique. En effet, les interlocuteurs de la mission ont tous signalé la difficulté particulière pour un condamné à être « son propre geôlier »  [15] pendant une durée dépassant quatre à six mois. Passé cette durée, les condamnés ont de plus en plus de mal à supporter cette autocontrainte et les incidents tendent à se multiplier, en dépit souvent d’une amélioration générale de leur situation. Dès lors, les magistrats de l’application des peines devront prendre garde à éviter ces placements sous surveillance électronique trop longs et préférer, lorsque cela sera possible, la mise en place d’un parcours d’aménagement allant du régime le plus contraignant au régime manifestant la plus grande confiance : ainsi, un condamné pourra commencer l’exécution de sa peine sous le régime de la semi-liberté, la poursuivre en placement sous surveillance électronique et l’achever sous le régime de la libération conditionnelle.

Enfin, compte tenu de l’augmentation sensible que connaîtra le volume des courtes peines aménageables selon la procédure de l’article 723-15 du code de procédure pénale, la mission estime que la procédure suivie devant le JAP devra être allégée pour les très courtes peines d’emprisonnement d’une durée inférieure à six mois. Par exemple, pour toutes les peines inférieures à six mois, la mesure proposée par le SPIP pourrait être considérée comme acceptée dès lors que le parquet ne s’y oppose pas.

Proposition n° 45

Élargir le champ d’application de l’article 723-15 du code de procédure pénale aux peines d’emprisonnement inférieures ou égales à deux ans et alléger la procédure d’aménagement de peine pour les peines d’emprisonnement inférieures ou égales à six mois.

b) Élargir les critères d’octroi de la semi-liberté et de la libération conditionnelle

Les articles 132-25 du code pénal et 729 du code de procédure pénale définissent dans des termes similaires les conditions que doit remplir une personne condamnée pour être admise au régime de la semi-liberté ou à la libération conditionnelle :

- la semi-liberté peut être prononcée « à l’égard du condamné qui justifie, soit de l’exercice d’une activité professionnelle, soit de son assiduité à un enseignement ou une formation professionnelle ou encore d’un stage ou d’un emploi temporaire en vue de son insertion sociale, soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille, soit de la nécessité de subir un traitement médical » ;

- la libération conditionnelle peut être décidée à l’égard des condamnés qui « manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment lorsqu’ils justifient soit de l’exercice d’une activité professionnelle, soit de l’assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ou encore d’un stage ou d’un emploi temporaire en vue de leur insertion sociale, soit de leur participation essentielle à la vie de famille, soit de la nécessité de subir un traitement, soit de leurs efforts en vue d’indemniser leurs victimes ».

À titre préliminaire, votre rapporteur tient à souligner que, bien que la formation professionnelle figure parmi les critères d’octroi tant de la semi-liberté que de la libération conditionnelle, la mission estime que les aménagements de peines accordés pour suivre des formations restent insuffisants. En lien avec sa proposition précédente de développement des places en centres pour peines aménagées [16], la mission estime indispensable que les efforts en faveur de la formation professionnelle soient développés, non seulement pendant l’incarcération mais aussi dans le cadre d’aménagements de peine.

Surtout, il importe de remarquer qu’une différence rédactionnelle importante existe entre ces deux textes : le critère principal de la libération conditionnelle réside dans les efforts sérieux de réadaptation sociale, les critères de l’activité professionnelle, de la formation ou de la participation à la vie de la famille étant des indices permettant au JAP ou au TAP d’apprécier le caractère sérieux des efforts de réadaptation. L’adverbe « notamment » indique que cette liste d’indices n’est pas exhaustive et que d’autres éléments peuvent être pris en compte pour qualifier les efforts sérieux de réadaptation. En revanche, l’octroi de la semi-liberté exige que la personne condamnée se trouve dans l’un des cas visés par l’article 132-25 du code pénal : les critères de l’activité professionnelle, de la formation ou de la participation à la vie de la famille ne sont pas des indices mais bel et bien des conditions que le condamné doit remplir.

De cette différence rédactionnelle, l’on pourrait conclure que la recherche d’emploi - dès lors qu’elle est sérieuse et concrétisée par des démarches dont le condamné peut justifier - peut être prise en compte comme gage de réadaptation sociale, tandis qu’une semi-liberté ne saurait être accordée à un détenu effectuant une telle recherche. Dans les faits, cette différence de rédaction ne se traduit pas par une différence significative dans les jurisprudences des juridictions de l’application des peines : la recherche d’emploi est généralement considérée comme une garantie insuffisante pour justifier l’octroi tant d’une semi-liberté que d’une libération conditionnelle, même si certains JAP admettent parfois accorder
- contra legem - des semi-libertés pour recherche d’emploi.

Arguant du fait que « le statut de demandeur d’emploi est un statut social reconnu, non marginal et (malheureusement) courant » [17], un certain nombre de JAP et de SPIP demandent que les critères d’octroi de la semi-liberté et de la libération conditionnelle soient étendus à la recherche d’emploi. La mission estime cet argument recevable : dans le contexte socio-économique actuel, une recherche d’emploi active peut être le signe d’une réelle volonté d’insertion, tout autant que le suivi d’une formation ou d’un traitement. En effet, un condamné peut ne pas avoir besoin de formation préalablement à la recherche d’un emploi ni avoir besoin de suivre un traitement, mais peut avoir simplement besoin de temps et d’une certaine liberté de mouvement pour accomplir des démarches de recherche d’emploi. En outre, le caractère sérieux des démarches entreprises peut être contrôlé par le travailleur social du SPIP chargé du suivi de la mesure et par le JAP à qui il en sera rendu compte. Dans la mesure où elle peut éviter une « sortie sèche » et donc permettre la mise en place d’un accompagnement et d’un contrôle du condamné, l’extension des critères d’attribution de la SL et de la LC à la recherche d’emploi est regardée tout à fait favorablement par la mission.

Si, compte tenu de la différence de rédaction entre les deux articles, la modification de l’article 729 du code de procédure pénale n’apparaît pas totalement indispensable - les LC pour recherche d’emploi étant déjà juridiquement possibles - elle apparaît cependant souhaitable dans un souci de clarté et de maintien de la cohérence entre les deux dispositifs. La mission préconise donc la modification des articles 132-25 du code pénal et 729 du code de procédure pénale pour permettre l’octroi des mesures de semi-liberté et de libération aux demandeurs d’emploi.

Proposition n° 46

Élargir les critères d’octroi de la semi-liberté et de la libération conditionnelle à la recherche d’emploi.

c) Réformer la NPAP pour permettre son développement

Dans le but de limiter les « sorties sèches », la loi du 9 mars 2004 a créé une nouvelle procédure d’aménagement de peine dite « NPAP », dont les conditions et les règles de procédure sont définies par les articles 723-20 à 723-28 et D. 147-10 à D. 147-30 du code de procédure pénale. L’objectif de cette procédure était, pour les détenus approchant de leur fin de peine sans avoir demandé ou obtenu d’aménagement de peine, de créer un « sas de sortie », afin de faire en sorte que le plus grand nombre possible de condamnés sortent dans le cadre d’un aménagement.

La NPAP s’adresse aux condamnés à des peines comprises entre six mois et deux ans auxquels il reste trois mois d’emprisonnement à subir et aux condamnés à des peines comprises entre deux et cinq ans auxquels il reste six mois d’emprisonnement à subir. Pour chacun de ces condamnés, le SPIP doit examiner leur dossier « afin de déterminer la mesure d’aménagement de la peine la mieux adaptée à leur personnalité ». Après instruction du dossier, le directeur saisit le JAP d’une proposition d’aménagement, que ce dernier peut soit homologuer soit refuser d’homologuer dans un délai de trois semaines. À défaut de réponse du JAP dans ce délai, le directeur du SPIP peut, après notification au JAP et au procureur de la République, « décider de ramener à exécution la mesure d’aménagement ». Le procureur de la République peut dans un délai de vingt-quatre heures former un recours suspensif contre la mesure, tandis que le JAP peut soit substituer à la mesure décidée une autre mesure, soit la compléter ou la modifier.

Malgré son objectif louable, la NPAP n’a pas connu le succès escompté : le nombre d’aménagements accordés en application de cette procédure a reculé entre 2005 et 2006, passant de 450 à 374 aménagements, alors que dans le même temps le nombre total d’aménagements augmentait sensiblement. En 2006, les aménagements prononcés sur le fondement de la NPAP ont représenté moins de 2 % de l’ensemble des aménagements. Le début de l’année 2007 confirme la faible utilisation de la procédure : au cours des cinq premiers mois de l’année, la NPAP a donné lieu à 161 aménagements, soit à peine plus qu’au cours des cinq premiers mois de 2006 (136 mesures).

Les reproches adressés à la NPAP sont de deux ordres : d’une part, la procédure est jugée trop lourde et formaliste ; d’autre part, elle interviendrait trop tardivement dans l’exécution de la peine pour être véritablement incitative pour le détenu.

- La lourdeur de la procédure de la NPAP a été signalée par l’ensemble des responsables de SPIP rencontrés par votre rapporteur. Certaines simplifications ont été apportées à la procédure par le décret du 3 mai 2007 [18], mais la procédure demeure indéniablement trop complexe pour être couramment et largement appliquée. Elle suppose en effet l’envoi de nombreuses lettres recommandées avec accusé de réception par les SPIP et impose de multiples allers et retours entre le SPIP, le condamné, le JAP et le ministère public.

Le SPIP doit recueillir le consentement écrit du condamné, avant de formuler une proposition au JAP ; s’il décide de ne pas présenter de proposition, le SPIP doit en informer le condamné par écrit [19], qui est en pratique adressé par lettre recommandée avec accusé de réception bien que les textes ne l’exigent pas. La requête doit être transmise au JAP par lettre recommandée avec accusé de réception, par remise contre récépissé au magistrat ou à son greffe ou par télécopie avec accusé de réception « si l’importance du dossier le permet » [20], ce qui est en pratique rarement le cas. En cas de silence du JAP à l’expiration du délai de trois semaines, la décision du SPIP de mettre à exécution la mesure d’aménagement doit être notifiée au JAP et au procureur de la République selon les mêmes formes que la proposition [21]. Si, en raison d’un élément nouveau, le directeur du SPIP décide de ne pas ramener la mesure d’aménagement à exécution, il doit à nouveau en informer le condamné par écrit [22].

Le SPIP n’étant pas un requérant ordinaire auprès du JAP mais un partenaire privilégié, la mission estime ce formalisme des lettres recommandées avec accusé de réception superflu. Une transmission des requêtes et informations entre le SPIP et le JAP par voie électronique, via le logiciel APPI, serait plus efficace et plus rapide, à condition que celui soit adapté, le cas échéant, pour prévoir un mécanisme d’alerte lors d’un envoi de requête ou d’information. À l’égard du condamné, par définition détenu, une remise par un travailleur social du SPIP ou par un membre de l’établissement contre signature de l’écrit l’informant de la proposition ou de la décision du SPIP serait suffisante pour garantir son information et, le cas échéant, la possibilité de contester la décision.

- L’autre raison invoquée pour expliquer le faible succès rencontré par la NPAP tient à la tardiveté de la possibilité de sa mise en œuvre. Cette tardiveté induit une faible attractivité de l’aménagement pour le condamné, mais aussi un faible intérêt de la mesure en termes de prévention de la récidive en raison de la brièveté du suivi.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, plus des deux tiers des condamnés éligibles refusent d’entrer dans le processus de la NPAP, préférant sortir sans contrainte à la fin de leur peine que de sortir trois ou six mois plus tôt avec des obligations. Pour le condamné, le poids de l’aménagement n’est considéré comme « rentable » que s’il lui permet un gain significatif sur son temps de détention. Or un gain de trois mois de détention sur une peine d’emprisonnement de deux ans n’est pas perçu par une majorité de condamnés comme suffisamment incitatif. Pour regrettable qu’elle soit, cette attitude n’en est pas moins compréhensible ; elle est révélatrice du fait que les mesures d’aménagement sont perçues par les détenus comme très contraignantes, gage de leur efficacité.

En termes de prévention de la récidive, l’intérêt de la NPAP est aussi perfectible. Trois mois de semi-liberté, de placement extérieur ou de placement sous surveillance électronique constituent une durée de suivi significative pour une personne condamnée à six mois d’emprisonnement ; en revanche, si la peine prononcée était de deux ans, trois mois de suivi apparaissent bien courts pour assurer un accompagnement et un encadrement d’un condamné qui aura passé, compte tenu du crédit de réductions de peine, plus de quinze mois en détention auparavant. De même, un accompagnement de six mois pour un détenu condamné à une peine de cinq ans d’emprisonnement apparaît trop court pour une personne qui a accompli trois ans et demi de détention.

Pour ces deux raisons, la mission propose d’avancer le moment de la peine auquel le détenu devient éligible à la NPAP. Pour les condamnés à des peines comprises entre six mois et deux ans, la NPAP pourrait intervenir dans les six derniers mois de la peine au lieu des trois derniers actuellement. Pour les condamnés à des peines comprises entre deux et cinq ans, elle interviendrait dans les douze derniers mois de la peine au lieu des six derniers aujourd’hui.

Proposition n° 47

Relancer la nouvelle procédure d’aménagement de peine :
- en simplifiant la procédure ;
- en éloignant la date d’éligibilité à la NPAP de la fin de peine.

D. FACILITER L’EXÉCUTION DE LA PEINE DE TRAVAIL D’INTÉRÊT GÉNÉRAL

La peine de travail d’intérêt général est sans doute la mieux connue des peines alternatives à l’emprisonnement. Après plusieurs années consécutives de baisse, le nombre de TIG prononcés a commencé à progresser de nouveau à la suite de la loi du 9 mars 2004, passant de 10 225 peines prononcées en 2004 à 15 677 en 2006.

Le rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison avait proposé de lancer un « programme national de relance du TIG » [23]. Si certaines préconisations formulées par ce rapport n’ont malheureusement pas été suivies d’effet, d’autres en revanche ont été reprises par la loi du 9 mars 2004 et sont sans doute à l’origine de cette remontée du nombre de TIG prononcés. Ainsi, le condamné à une peine de TIG reçoit, à l’issue de l’audience ou lorsqu’il se présente au BEX, une convocation devant le SPIP dans un délai de 10 à 30 jours, afin de commencer au plus vite l’exécution du TIG. Ont également été adoptées la possibilité pour la juridiction de jugement de fixer l’emprisonnement encouru en cas de violation des obligations résultant du TIG et la possibilité pour le JAP de convertir les peines d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à six mois en sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG.

Par ailleurs, la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a, dans le but d’augmenter le nombre de places de TIG disponibles, étendu le champ des organismes susceptibles d’accueillir des personnes condamnées à un TIG aux « personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public ».

Cependant, si les principaux obstacles juridiques au prononcé et à la mise à exécution rapide des TIG ont été levés, et si l’élargissement par la loi du 5 mars 2007 des catégories de personnes pouvant accueillir des personnes condamnées à un TIG ne peut qu’être approuvé, des difficultés pratiques subsistent dans leur mise à exécution effective : le nombre de places de TIG doit être augmenté et les postes offerts doivent être diversifiés, et la procédure d’habilitation doit être allégée.

1. Accroître le nombre de places et diversifier les postes de TIG

Les JAP et les SPIP entendus par la mission sont unanimes sur ce point : le nombre de places de TIG n’est pas suffisant pour permettre une exécution suffisamment rapide de la mesure. De plus, les places de TIG ne sont pas assez diversifiées ni dans leur contenu ni dans leurs modalités d’exécution. Les travaux d’entretien ou de réparation, souvent peu formateurs, restent les plus nombreux, tandis que les postes adaptés aux personnes relativement éloignées du marché du travail ou adaptés pour des femmes ne sont qu’exceptionnellement proposés. Les travaux pouvant être exécutés le soir ou pendant les congés de fin de semaine sont eux aussi trop rares, alors qu’ils seraient nécessaires pour des personnes disposant d’un emploi ou suivant une formation.

Les structures associatives accueillant des personnes condamnées à un TIG contribuent à l’exécution d’une mission de service public de la première importance. L’investissement des associations accueillant des personnes condamnées à un TIG et la qualité du travail qu’elles accomplissent doivent être signalés et reconnus. Compte tenu du temps et de l’énergie nécessaires pour constituer et pérenniser un réseau de partenaires susceptible d’accueillir des personnes condamnées à un TIG, il est indispensable que les SPIP disposent du temps et des moyens nécessaires pour assurer cette mission de prospection.

Si nombre de collectivités locales proposent des places de TIG, le nombre de celles accueillant effectivement des personnes condamnées à un TIG est beaucoup plus faible. En effet, lorsqu’elles sont sollicitées pour accueillir un tigiste, certaines collectivités invoquent régulièrement des difficultés passagères ou le profil de la personne proposée pour refuser de l’accueillir. En outre, un grand nombre de collectivités locales ainsi que la plupart des services de l’État ne proposent aucune place, ce que la mission considère comme une anomalie. Il est inconcevable que les personnes publiques ne participent pas à l’exécution de cette mission de service public.

L’exécution des peines constituant un élément de la prévention de la délinquance, les collectivités locales et les services de l’État doivent y prendre leur part. C’est la raison pour laquelle la mission propose que les contrats locaux de sécurité (CLS), qui peuvent être élaborés dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), comprennent obligatoirement une disposition relative à l’accueil des personnes condamnées à un TIG par les collectivités et les services de l’État parties à ce contrat. Aux termes de l’article L. 2211-4 du code général des collectivités territoriales, un CLSPD doit être créé dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comprenant une zone sensible au sens de la loi du 4 février. Des conseils intercommunaux peuvent également être créés.

Le CLSPD, qui comprend, outre le maire de la commune, le préfet et le procureur de la République, le président du conseil général et des représentants des services de l’État désignés par le préfet, a notamment pour mission d’assurer « l’animation et le suivi du contrat local de sécurité » [24]. Ce conseil comprend donc des représentants des personnes publiques susceptibles d’accueillir des personnes condamnées à un TIG et devrait, dans une perspective de prévention de la délinquance, intégrer dans les CLS une clause prévoyant que les services de l’État et les collectivités locales parties au contrat doivent proposer un nombre minimal de places de TIG, qui serait déterminé en fonction de la taille de la collectivité ou du service, et garantir l’accueil effectif des TIG lorsqu’ils sont sollicités par les SPIP, sauf motif impératif rendant cet accueil impossible.

Proposition n° 48

Inciter au développement dans les contrats locaux de sécurité de clauses prévoyant l’accueil de personnes condamnées à un TIG par les collectivités locales et les services de l’État.

2. Alléger la procédure d’habilitation à l’accueil de personnes condamnées à un TIG

Aux termes de l’article 131-8 du code pénal, les associations et, depuis la loi du 5 mars 2007, les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, doivent être habilitées à accueillir des personnes condamnées à un TIG. La procédure d’habilitation est définie par les articles R. 131-12 à R. 131-16 du code pénal. Les associations ou personnes morales de droit privé souhaitant obtenir l’habilitation doivent transmettre leur demande au JAP du ressort dans lequel elles envisagent de mettre en œuvre des travaux d’intérêt général. Celui-ci « procède à toutes diligences qu’il juge utiles » et « consulte le conseil départemental de prévention, qui a trois mois pour donner son avis ». Il communique ensuite la demande d’habilitation au président du tribunal, afin que l’assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal statue sur la demande d’habilitation, après rapport du JAP et à la majorité des membres présents. L’habilitation accordée est valable pour une durée de trois ans. En cas d’urgence, le JAP peut, sur proposition ou après avis conforme du procureur de la République, habiliter provisoirement la personne morale, jusqu’à la décision de la prochaine assemblée générale.

Les JAP et les SPIP sont unanimes à dénoncer la lourdeur de cette procédure, qu’ils estiment aptes à dissuader certaines associations de demander l’habilitation. De fait, cette procédure est fréquemment contournée, la première habilitation étant presque systématiquement accordée en suivant la voie en principe réservée aux cas d’urgence : les JAP accordent eux-mêmes une habilitation provisoire qui est ensuite validée lors de l’assemblée générale suivante. En outre, l’utilité de cette procédure n’est pas démontrée, la pratique voulant que l’avis du JAP formulé devant l’assemblée générale soit toujours suivi, le contrôle sur l’aptitude du demandeur à accueillir des personnes condamnées à un TIG s’avérant purement formel.

Un allègement de la procédure d’habilitation à l’accueil de personnes condamnées à un TIG est donc nécessaire : l’habilitation devrait être accordée dans tous les cas pour une durée de trois ans par le JAP, qui en informerait le procureur de la République. Celui-ci pourrait, s’il l’estime nécessaire, saisir l’assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal, soit au moment de l’octroi de l’habilitation, soit ultérieurement en vue de son retrait.

Proposition n° 49

Alléger la procédure d’habilitation à l’accueil de personnes condamnées à un TIG.

Notes:

[1] Circulaire JUS D 0630051 C du 27 avril 2006 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération et circulaire JUS D 2007 30042 C du 27 juin 2007 relative aux aménagements de peine et aux alternatives à l’incarcération

[2] Martine Herzog-Evans, Juridictionnalisation de l’application des peines : le bilan, XVIIIème congrès de l’Association française de droit pénal, Revue pénitentiaire et de droit pénal, numéro spécial 2007, Le droit de l’exécution des peines, une jurisprudence en mouvement, page 180

[3] Comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire, Orientations et préconisations, page 39

[4] Circulaire JUS E 0040058 C du 21 juillet 2000 relative à la généralisation du projet d’exécution de peine aux établissements pour peine

[5] Proposition n° 14

[6] Décret n° 2007-1627 du 16 novembre 2007 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : décrets) et renforçant le recours aux aménagements de peines et la lutte contre la récidive

[7] Étude citée par la Cour des comptes, Rapport public thématique, Garde et réinsertion - La gestion des prisons, 2006, page 96

[8] Décret n° 2007-1627 du 16 novembre 2007 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : décrets) et renforçant le recours aux aménagements de peines et la lutte contre la récidive

[9] Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale

[10] 227 places de semi-liberté sont également occupées par des condamnés n’ayant pas été placés en semi-liberté

[11] 90 % si l’on inclut les 227 autres condamnés occupant des places de semi-liberté

[12] Décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : Décrets) et relatif à l’application des peines

[13] Décret n° 2007-1627 du 16 novembre 2007 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : décrets) et renforçant le recours aux aménagements de peines et la lutte contre la récidive

[14] Meurtres ou assassinats commis sur un mineur ou en récidive légale ; crimes de tortures et d’actes de barbarie ; viols ; délits d’agressions sexuelles ; délits de corruption de mineurs, de propositions sexuelles à un mineur, d’enregistrement, transmission, offre, diffusion ou consultation habituelle d’images pédopornographiques, de diffusion de messages violents ou pornographiques susceptibles d’être vus par un mineur et d’atteintes sexuelles sur mineur

[15] M. Bruno Hauron, directeur de la maison d’arrêt de Fresnes

[16] Proposition n° 41

[17] Commission d’analyse et de suivi de la récidive, rapport pour l’année 2007, page 60

[18] Décret n° 2007-699 du 3 mai 2007 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : Décrets) relatif au renforcement de l’équilibre de la procédure pénale et à la prévention de la délinquance

[19] Article D. 147-18 du code de procédure pénale

[20] Article D. 147-17, alinéa 4 du code de procédure pénale

[21] Article D. 147-26, alinéa 2 du code de procédure pénale

[22] Article D. 147-27, alinéa 2 du code de procédure pénale

[23] M. Jean-Luc Warsmann, Rapport sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, La documentation française, 2003, page 30

[24] Article D. 2211-1 du code général des collectivités territoriales