14224 articles - 12260 brèves

3 Historique du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture

Mise en ligne : 13 June 2006

Texte de l'article :

CHAPITRE II
Historique du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture

Par Nicolas Boeglin

Introduction
L’histoire du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture commence il y a trente ans. Il débute par les efforts d’un citoyen inquiet qui rallie différents Etats et ONG internationales à son idée d’établir un système international d’inspection des lieux de détention dans le but de prévenir la torture. Afin que le lecteur puisse apprécier la signification de l’adoption finale et tardive, le 18 décembre 2002, du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture, ce chapitre traitera du processus historique qui a permis de passer de sa conception à sa réalisation [1].
Ce chapitre traite avant tout du raisonnement sous-jacent au Protocole facultatif, de la construction d’un mouvement de soutien au sein de la communauté internationale pour l’appuyer ainsi que de la forme juridique que prendrait le Protocole une fois son contenu élaboré et défini. Le chapitre se penche dans un deuxième temps sur les tentatives d’établir des systèmes de visites préventives des lieux de détention au niveau régional (à savoir en Europe et dans les Amériques) et sur les buts visés par ce système. Il explique également le retour à l’idée initiale d’un système au sein des Nations Unies qui s’occuperait des inspections sur le plan universel, et non pas uniquement régional. Dans un troisième temps, ce chapitre analysera les dix longues années de négociations ardues au sein du Groupe de travail en charge de rédiger le Protocole facultatif, avant d’aborder, dans une quatrième section, les diverses étapes du processus menant à son adoption finale par l’Assemblée générale. Les ONG ayant joué un rôle pivot tout au long du processus, ainsi que leurs contributions seront mentionnées dans chacune des sections à suivre.

1. Les débuts du processus de création d’un mécanisme international pour prévenir la torture
a) La communauté internationale préoccupée par la torture

Dans les années 1970, la pratique très répandue de la torture, prenant souvent un caractère systématique dans certains pays, a donné naissance à des mouvements importants au sein de la communauté internationale désireux d’introduire des normes juridiques pour interdire et prévenir la torture et mettre en place des mécanismes qui rendraient les Etats responsables de telles violations [2]. En particulier, la campagne menée par Amnesty International pour combattre la torture (1973) et le rapport correspondant ont eu un effet considérable sur l’opinion publique internationale. C’est dans ce contexte que des négociations pour le projet d’une convention spécifique contre la torture ont été entamées dans le cadre des Nations Unies, en 1978. Elles ont conduit à l’adoption, en 1984, de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et à l’établissement du Comité des Nations Unies contre la torture.

b) Le « projet Gautier »
A la même époque, un groupe d’organisations internationales avait aussi envisagé un nouveau type d’organe international des droits de l’homme pour combattre la torture, qui préviendrait ces violations davantage qu’il n’y réagirait et qui reposerait sur la base du dialogue et non de la confrontation avec les Etats.
Etant donnée la nature secrète de la torture, perpétrée dans des espaces de détention clos, à l’abri des regards, le système serait basé sur des inspections régulières par des experts extérieurs dans tout lieu de détention et à tout moment.
L’idée d’un tel mécanisme international de visites est celle d’un banquier suisse, Jean-Jacques Gautier, qui, ayant décidé de consacrer sa retraite à la prévention de la torture, a commencé à évaluer en profondeur les moyens déjà existants pour combattre cette pratique dans les différentes parties du globe. Il est alors arrivé à la conclusion que les méthodes employées par le CICR, qui avait affaire à des prisonniers de guerre et à des prisonniers politiques, étaient incontestablement les plus efficaces pour prévenir de tels abus. Jean Jacques Gautier a été particulièrement touché par le déclin visible du recours à la torture en Iran et en Grèce après que le CICR eut été autorisé à visiter des lieux de détention dans ces deux pays.
Jean-Jacques Gautier s’est ensuite lancé à la recherche de soutien pour mettre en place un tel système de visites régulières des lieux de détention non limité aux situations de conflit ou découlant du droit humanitaire. En 1977, il crée le Comité suisse contre la torture (CSCT), aujourd’hui appelé l’Association pour la Prévention de la Torture qui servira de plate-forme à sa campagne. L’idée a rapidement éveillé l’intérêt de diverses ONG, en particulier d’Amnesty International et de la Commission internationale de juristes (CIJ) qui construiront plus tard des alliances avec des Etats comme la Suisse, la Suède et le Costa Rica.

c) La formule du Protocole facultatif
En 1978, Niall McDermot, Secrétaire général de la CIJ, conçut une formule viable pour réaliser un tel projet de visites dans le cadre des Nations Unies. Etant donné l’opposition probable de certains Etats à permettre des inspections illimitées des lieux de détention et vu la résistance déjà évidente à adopter un instrument juridiquement contraignant pour éradiquer la torture, Niall McDermot proposa que le mécanisme de visites ne soit pas inclus dans le texte du projet de la Convention des Nations Unies contre la torture (lequel était alors au stade de discussion), mais plutôt qu’il prenne la forme d’un Protocole facultatif à
la dite Convention [3].
La Costa Rica, le Nicaragua, Barbade et le Panama trouvèrent tous la proposition intéressante et approuvèrent cette approche particulière. En mars 1980, le Costa Rica prit les devants et l’initiative de soumettre aux Nations Unies un premier projet de Protocole facultatif à la Convention contre la torture [4].
Toutefois, ce projet fut présenté avec la mention qu’il serait examiné une fois adoptée la Convention contre la torture.

2. Stratégie aux niveaux régional et universel
a) Tentatives d’établir des mécanismes nationaux de visite

Repousser les négociations sur le Protocole facultatif après l’adoption de la Convention contre la torture des Nations Unies ne contraint pas pour autant les promoteurs de cette initiative à devoir rester sagement assis en attendant que les discussions reprennent au plan onusien. Ils continuèrent à se montrer fort actifs sur d’autres fronts et s’engagèrent en vue d’établir un projet de visites de lieux de détention au niveau régional cette fois. Le « projet Jean-Jacques Gautier » prit un nouvel élan au niveau international à l’occasion d’un séminaire organisé par le Comité suisse contre la torture en 1983 sur les moyens les plus efficaces de combattre la torture. Les 70 participants de 29 pays différents se mirent non seulement d’accord sur la nécessité d’établir un réseau étendu d’ONG et un système de prévention de la pratique systématique de la torture mais ils apportèrent aussi leur soutien unanime à l’idée de visites de lieux de détention au niveau régional [5].

i) En Europe
L’idée gagna du terrain tout particulièrement sur le continent européen. En 1981 l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe avait adopté une recommandation relative au projet de la Convention des Nations Unies contre la torture présenté par le Costa Rica en 1980 et appelé les Etats membres à porter une attention particulière au système de visite envisagé par ce texte. Etant donné que les discussions au sein des Nations Unies au sujet d’un tel mécanisme furent suspendues, l’Assemblée parlementaire adopta, en 1983, un projet de texte préparé par le CSCT et la CIJ visant à créer un système de visites dans le cadre du Conseil de l’Europe. Après maints débats et négociations sur le texte final, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants fut adoptée par le Conseil de l’Europe le 26 juin 1987. Les ratifications suivirent plus rapidement que prévu et à la surprise quasi-générale, la Convention entra en vigueur très rapidement le 1er février 1989.
La Convention établit un organe d’experts indépendants, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CPT), chargé de conduire des visites périodiques ainsi que des visites ad hoc dans tout endroit « où des personnes sont privées de liberté par une autorité publique » sur le territoire d’un Etat membre du Conseil de l’Europe. Le CPT commença à travailler en mai 1990 avec une première mission qui se déroula en Autriche [6]. Au fil des années, le CPT a démontré l’effet incontestable d’un tel système sur l’amélioration des conditions de détention et sur la prévention d’abus. Le CPT est basé sur les mêmes principes que le système prévu par le Protocole facultatif (visites répétées et non annoncées de lieux de détention, coopération et dialogue avec les Etats) et son expérience accumulée a été utile lors de la rédaction du texte du Protocole facultatif et servira sûrement de référence lors de la mise en place du nouveau système des Nations Unies [7].

ii) Dans les Amériques
Le succès remarqué de l’approche régionale en Europe n’a malheureusement pas trouvé beaucoup d’écho sur le continent américain, où beaucoup d’Etats se sont montrés réticents à l’établissement d’un mécanisme de visites. Bien qu’un instrument légal thématique ait été adopté au niveau régional en 1985, les dispositions de la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture ont déçu les attentes des ONG concernées, notamment en ce qui concerne le mécanisme de supervision. Loin du système de visites établi en Europe, l’instrument thématique des Amériques prévoit uniquement que les Etats informent la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) des mesures législatives, judiciaires, administratives ou autres, adoptées pour mettre en œuvre la Convention. Dans les faits, des trois conventions contre la torture adoptées presque en même temps (par les Nations Unies en 1984, par l’Organisation des Etats Américains (OEA) en 1985 et par le Conseil de l’Europe en 1987), la Convention interaméricaine est celle qui institue le mécanisme de contrôle le plus faible [8].
Face à cette situation, le CSCT et la CIJ, en coordination avec les mouvements pour les droits de l’homme de la région, ont continué à travailler ensemble et à insister sur la nécessité d’un système de visites non annoncées de lieux de détention, applicable aux Amériques. Ils organisèrent à cette fin une consultation régionale en Uruguay en 1987, une autre en Barbade en 1988 [9] et établirent une ONG (le Comité d’experts pour la prévention de la torture dans les Amériques, le CEPTA) [10]. Toutefois, les obstacles firent rapidement leur apparition.
A l’exception du Costa Rica et de l’Uruguay, peu de membres de l’OEA montrèrent leur soutien, invoquant notamment des raisons financières. De plus, la CIDH elle-même n’était pas ou fort peu favorable à l’idée d’avoir un autre organe régional pour les droits de l’homme. Les promoteurs de l’idée d’un tel système durent se résigner à l’idée que des efforts régionaux risquaient de ne pas porter de fruits avant longtemps et prirent la décision à nouveau, de porter toute leur attention sur les Nations Unies, où le rôle des Etats des Amériques se révéla déterminants dans la concrétisation du futur Protocole facultatif [11].

b) Le retour à une approche universelle
i) Un nouveau projet de protocole facultatif.

A la lumière de la grandes différences des résultats sur le plan régional et étant donné que la rédaction de la Convention des Nations Unies contre la torture était achevée depuis longtemps (l’instrument étant en vigueur depuis 1987), il était grand temps de revenir avec une vigueur nouvelle à la promotion du système universel de visites. Le CSCT et la CIJ à nouveau joinrent leurs efforts et élaborèrent une nouvelle version du texte du Protocole facultatif des Nations Unies contre la torture. Une série de consultations fut donc organisée au cours des années 1980. Les deux organisations trouvèrent des alliés régionaux, tel que le Comité d’experts pour la prévention de la torture dans les Amériques (CEPTA) et que le Comité autrichien contre la torture et organisèrent, ensemble, une conférence dans les bâtiments des Nations Unies à Genève, en novembre 1990 [12].
De cette conférence naquit un nouveau projet de Protocole facultatif [13],
basé sur le texte original qui avait été soumis aux Nations Unies par le Costa Rica en 1980, mais mis à jour et complété sur la base de l’expérience du CPT. Celle-ci apporta des indications importantes sur la portée d’un tel système de visites préventives, notamment sur ce qui concerne les dispositions d’ordre pratique. Le Costa Rica se porta une nouvelle fois volontaire pour soutenir la proposition et soumit le projet à la Commission des droits de l’homme des Nations Unies pour considération, en janvier 1991. Onze ans après la première tentative, l’idée d’un mécanisme universel de visites frappait a nouveau à la porte des Nations Unies.

ii) Le soutien croissant pour l’approche universelle
La nouvelle proposition du Costa Rica fut immédiatement soutenue, non seulement par des organisations de défense des droits de l’homme, mais également au sein de l’ONU. Ainsi par exemple le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture, Peter Kooijmans, n’a pas hésité à déclarer dans un de ces rapports que le système de visites préventives de lieux de détention serait « la dernière pierre de l’édifice que les Nations Unies ont construit dans leur campagne contre la torture ». [14] Quelques années plus tard, la Déclaration de Vienne et le Plan d’action de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme de 1993 ont appelé à « l’adoption rapide d’un Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture » [15]. Néanmoins, malgré ces premiers signes encourageants, le projet de Protocole facultatif s’est petit à petit perdu dans un fort long et complexe processus de négociations. Il faudra attendre dix longues années pour que le projet aboutisse finalement avec l’adoption du Protocole facultatif par l’Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 2002.

3. Le Groupe de travail chargé de rédiger un projet de Protocole facultatif : dix ans de travail
a) L’établissement d’un Groupe de travail.

La Commission des droits de l’homme des Nations Unies, l’organe principal de l’ONU chargé des droits de l’homme est composé de 53 Etats
membres. En examinant la résolution présentée par le Costa Rica, la Commission décida, le 3 mars 1992, de mettre en place un Groupe de travail chargé de rédiger un projet de Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture [16]. La Commission des droits de l’homme fait souvent appel à des Groupes de travail pour introduire, discuter, négocier et enfin approuver des traités au sein du système des Nations Unies. Ces Groupes de travail sont composés de délégations de représentants d’Etats, qui négocient le contenu final du futur instrument. Il convient de noter toutefois que les ONG, les organisations internationales ainsi que d’autres experts peuvent soumettre leurs points de vue aux Groupes de travail, même si c’est aux Etats que revient la responsabilité de la négociation finale et de l’adoption de l’instrument. De ce fait, le but des Groupes de travail est de s’accorder sur le texte définitif d’un traité afin de pouvoir ensuite le soumettre à l’Assemblée générale pour son adoption formelle et définitive.
Le Groupe de travail à composition non limitée chargé du projet de Protocole facultatif n’était pas tenu de respecter un délai particulier pour mener à bien son travail, et comme son nom l’indique il pouvait être composé de représentants de tous les Etats, qu’ils soient ou non membres de la Commission des droits de l’homme [17]. Parmi les participants figuraient des organisations internationales telles que le CICR, des experts, tels que le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture, et un grand nombre d’ONG pour la protection des droits de l’homme, notamment l’APT et la CIJ. Le Costa Rica continua de jouer un rôle central dans le groupe, assumant les fonctions de Président et de Rapporteur du Groupe de travail tout au long de ces dix longues années de délicates négociations [18].

b) La dynamique du Groupe de travail
Les dix ans que le Groupe de travail mit pour négocier et adopter le projet du Protocole facultatif furent caractérisés par une augmentation de la polarisation entre les Etats favorables à la mise en place d’un mécanisme solide de prévention et ceux qui étaient résolus à amoindrir son champ d’application voire même à le bloquer. Au fur et à mesure que le temps s’écoulait, chaque groupe consolidait un peu plus ses positions et affûtait ses arguments. Les négociations tombèrent dans une impasse et près d’une décennie de travail fut donc nécessaire à la rédaction du projet de Protocole facultatif.
Faire durer les négociations le plus possible et ainsi épuiser le Groupe de travail fut la tactique préférée des Etats les plus réticents au Protocole. Leur stratégie consistait à utiliser le temps comme une arme contre le Protocole, notamment en soumettant de nouvelles propositions sur des problèmes qui avaient déjà été résolus et en présentant des objections à des sujets déjà abordés des années auparavant. Leur objectif était de prolonger jusqu’à la lassitude les discussions afin d’anéantir les efforts du Groupe de travail [19]. Pour leur part, les Etats favorables à un Protocole facultatif fort s’efforcèrent de contourner les pièges des Etats y étant opposés et de trouver des arguments plus pertinents en faveur du Protocole facultatif [20]. Le soutien des ONG s’avéra décisif : les délégations bénéficièrent de nombreux conseils avisés de leur part, notamment dans le domaine juridique et technique, prenant par exemple la forme de tableaux comparatifs sur les différentes versions du projet de Protocole. Ces efforts permirent aux délégations d’identifier les éventuelles incohérences de certaines propositions et d’éviter les pièges techniques tendus par les opposants au Protocole facultatif.
Pour donner une idée de la tension qui régnait au sein du Groupe de travail, citons en exemple la septième session (1998). Cette année marquait le 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme et symboliquement, beaucoup espéraient que le Protocole facultatif serait adopté à cette date. A la fin de la session un délégué de l’APT exprima son « indignation et sa préoccupation concernant l’atmosphère qui régnait dans la salle de conférence » en faisant remarquer que le « manque évident de volonté politique d’aboutir à la finalisation du Protocole facultatif (...) les malentendus et l’énorme méfiance régnant parmi les délégations avaient tué tout esprit de coopération, ainsi que les attentes de la communauté internationale » [21]. Le Groupe de travail mit quatre années supplémentaires pour surmonter les obstacles et conclure son travail.

c) Les principaux points de divergence au sein du Groupe de travail
Les divisions au sein du Groupe de travail tournaient autour de diverses questions clés qui refirent surface systématiquement pendant les dix ans que dura le processus de négociation. Les principales pommes de discorde au sein du Groupe sont résumées ci-dessous [22] :

i) La multiplicité des mécanismes de contrôle en matière de droits de l’homme
L’un des principaux arguments avancés par les opposants au Protocole facultatif consistait à affirmer qu’un organe pour la prévention de la torture n’était pas nécessaire, car il dupliquerait le travail des organes régionaux et internationaux de contrôle déjà existants. Pour soutenir cette position, certains Etats invoquèrent la surabondance de mécanismes de visites existants : le Comité contre la torture, habilité à conduire des visites dans les Etats parties en application de l’Article 20 de la Convention contre la torture ; le CPT, qui conduit des visites au niveau européen ; la CIDH qui peut conduire des visites au niveau du continent américain ; ainsi que le CICR, qui entreprend des visites au niveau international, en application des Conventions de Genève de 1949 et de leurs Protocoles respectifs. Certains Etats pensaient que le Protocole facultatif ferait plus de mal que de bien en entrant en compétition avec ces mécanismes déjà existants.
Les arguments en faveur du Protocole étaient centrés sur le caractère différent et nouveau du système de visites prévu par le Protocole facultatif. A la différence des mécanismes existants qui agissent après que des violations aient été commises, le nouveau système interviendrait en amont, dans une optique de prévention. De plus, alors que les mécanismes existants condamnent publiquement les Etats dans un climat de confrontation, le nouveau système les assisterait à travers un processus confidentiel de dialogue ouvert et de coopération. Enfin, la coopération entre les mécanismes existants, notamment le Comité des Nations Unies contre la torture, et le nouvel organe de visites avait été amplement prévue.

ii) Les aspects financiers
Etroitement liée au point précédant, la question du poids financier que représenterait la création d’un nouveau mécanisme au sein du système des droits de l’homme des Nations Unies, souffrant déjà de ressources limitées, fut au cœur des débats. Les Etats préoccupés par cet aspect proposèrent que seuls les Etats parties au Protocole facultatif prennent en charge le financement du mécanisme de visites. Les autres objectèrent que cette solution constituerait un obstacle pour la ratification du Protocole facultatif par la plupart des Etats disposant de ressources limitées. De plus, le nouveau mécanisme devrait être partie intégrante du système des droits de l’homme des Nations Unies et, de ce fait, dépendre du budget ordinaire des Nations Unies. Cela permettrait également de garantir son indépendance et son impartialité et de s’aligner sur la pratique courante et reconnue, à savoir le financement par les Nations Unies des organes créés par des traités [23]. L’argument financier, qui fut invoqué à plusieurs occasions au cours du processus de négociations, refit d’ailleurs surface pendant le processus d’adoption. Le texte final du Protocole facultatif prévoit nonobstant que le Souscomité de prévention sera financé par le budget ordinaire des Nations Unies et qu’un Fonds spécial basé sur le volontariat sera mis en place pour aider à financer la mise en œuvre des recommandations faites par les organes chargés des visites des lieux de détention.

iii) L’accès illimité à tous les lieux de détention et sans autorisation préalable
L’étendue des pouvoirs à accorder aux nouveaux mécanismes de visites du Protocole Facultatif a sans nul doute constitué l’un des points d’achoppement les plus importants lors des négociations, en raison des réticences de certains Etats à abandonner une partie de leur souveraineté nationale, notamment dans le domaine de la sécurité nationale. Certains Etats se montrèrent particulièrement réticents à permettre un accès illimité à tous les lieux de détention, y compris les lieux « non officiels », et insistèrent, pour certains, sur l’établissement d’une liste restrictive de lieux qui pourraient être visités. Ces mêmes Etats eurent aussi tendance à s’opposer à l’octroi d’un accès illimité aux mécanismes de visites, sans qu’une autorisation préalable ne soit nécessaire. Par contre, les Etats favorables à un Protocole facultatif instituant un mécanisme solide parvinrent à exclure du texte une liste des lieux de détention, car celle-ci n’aurait jamais pu être exhaustive et, au contraire, insistèrent sur l’inclusion d’une définition large des « lieux de détention » qui seraient visités. C’est finalement cette solution qui fut adoptée dans le texte définitif du Protocole facultatif. Ces mêmes Etats rappelèrent également au Groupe de travail que le caractère préventif du système mis en place, objectif majeur du nouveau traité, reposait précisément sur sa capacité à faire des visites non annoncées de manière répétée. C’est finalement cette opinion qui sera retenue et qui se retrouve dans le texte adopté.

iv) Les réserves
D’autres divisions au sein du Groupe de travail apparurent lors des discussions concernant des questions plus techniques, comme la possibilité d’émettre des réserves, ce que le texte final du Protocole adopté ne permet pas.
Comme on le sait, le droit international permet aux Etats d’émettre des réserves.
Ces déclarations écrites, que présentent les Etats au moment de ratifier un traité, leur permettent d’exclure l’application de certaines dispositions du traité à leur égard, pour autant que celles-ci ne soient pas incompatibles avec l’objet et le but du traité [24]. Alors que certains Etats étaient favorables à établir un régime de réserves, défendant d’idée que celui-ci encouragerait une ratification plus large, d’autres Etats rappelèrent la tendance récente à ne pas autoriser de réserves pour des traités importants portant sur les droits de l’homme, tels que le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (1998) et le Protocole facultatif à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF), adopté en 1999. Pour ces derniers, le Protocole facultatif à la

v) La conformité des dispositions du Protocole avec les législations nationales
Un autre point d’achoppement concernait l’étendue des pouvoirs des mécanismes de visites à l’égard de la législation nationale des Etats parties. Pour certains Etats, il fallait absolument garantir la compatibilité avec la législation nationale, et trouver ainsi un équilibre entre les intérêts légitimes des Etats et l’efficacité du système. Toutefois d’autres étaient d’avis que les mécanismes de visites devaient disposer de droits de visites illimités et ne pas inclure de référence spécifique à la législation nationale, étant donné que les mécanismes devaient promouvoir les normes internationales, qui n’étaient vraisemblablement pas toujours reflétées de façon adéquate dans les législations nationales [25]. Ce point est devenu superflu avec l’inclusion des mécanismes nationaux au sein du Protocole facultatif.

vi) Les mécanismes nationaux de prévention
L’idée novatrice d’inclure des mécanismes nationaux de prévention, en plus du mécanisme international de visites, absente du projet initial, fut initialement proposée au Groupe de travail par la délégation du Mexique, en 2001. Cette proposition permit de sortir les discussions de l’impasse dans laquelle elles se trouvaient depuis 1999. Ceux qui étaient favorables à la proposition arguaient que l’Etat était le principal garant des droits et que, partant, il avait la responsabilité de veiller à leur mise en œuvre. D’un point de vue pratique, les mécanismes nationaux seraient présents de façon permanente dans tout Etat et auraient donc davantage de possibilités d’effectuer des visites répétées et d’assurer un suivi de la situation. D’ailleurs, le Comité contre la Torture et le CPT avaient plus d’une fois recommandé la mise en place de tels organes. Enfin, les Etats favorables à cette nouvelle proposition rappelèrent que des principes pour le fonctionnement impartial et indépendant d’institutions nationales pour les droits de l’homme existaient déjà [26].
Les opposants à cette initiative, absente du projet initial de Protocole, craignaient quant à eux de créer un précédent pour la création d’organes nationaux par un instrument international27. Leur inquiétude était aussi liée au fait que les institutions nationales pour les droits de l’homme existantes ne jouissaient pas toujours de l’indépendance et des capacités nécessaires pour assumer un tel rôle et que des mécanismes faibles pourraient au contraire dissimuler des violations commises par l’Etat. Le texte final adopté prévoit la mise en place par les Etats parties de mécanismes nationaux de prévention, appuyés par une série de garanties concernant leur bon fonctionnement.

d) Compte-rendu succinct des sessions du Groupe de travail
Afin de donner une meilleure idée de la chronologie du processus complexe de négociation et de rédaction du texte, chaque session du Groupe de travail a été résumée de façon succincte. La première session du Groupe de travail eut lieu du 19 au 30 octobre 1992 [27]. Si certains Etats estimaient que le projet du Costa Rica pouvait être accepté tel quel, d’autres ont demandé une révision du texte d’un « point de vue conceptuel » et l’ont de ce fait transformé en un « document de fond pour discussion ». La première lecture et discussion du projet de texte, article par article, empiéta sur la deuxième session (25 octobre au 5 novembre 1993) [28] et sur la troisième session (17 au 28 octobre 1994) [29].
Le Groupe de travail termina sa première lecture du projet de texte (Articles 1-21) pendant la quatrième session (30 octobre au 10 novembre 1995) [30]. Toutefois, faute d’avoir trouvé un consensus, certaines nouvelles propositions de projet de texte furent mises de côté pour être discutées lors de la session suivante. Parmi ces propositions figuraient notamment l’intégration d’experts aux missions du Sous-comité, les objections d’un Etat à cette pratique (Articles 10 et 12) et le droit du Comité des Nations Unies contre la torture de publier une recommandation publique si l’Etat concerné refusait de coopérer avec le Sous-comité (Article 14).
La deuxième lecture du projet de texte débuta au cours de la cinquième session du Groupe de travail (14 au 25 octobre 1996) [31]. Vu la difficulté à trouver un consensus sur les deux dispositions clé (consentement de l’Etat aux visites du Sous-comité sur les lieux de détention situés sur son territoire, Article 1, et autorisation de l’Etat d’une visite du Sous-comité, Article 8), les discussions se prolongèrent jusqu’à la session suivante. Toutefois, aucun consensus n’ayant été atteint pendant la sixième session (13 au 24 octobre 1997) [32], la deuxième lecture continua pendant la septième session (28 septembre au 9 octobre 1998) [33], et deux autres dispositions furent mises de côté pour être discutées ultérieurement : la première sur la compatibilité du Protocole facultatif avec la législation nationale (Article X) [34] et la seconde sur la possibilité pour un Etat d’invoquer des circonstances exceptionnelles pour objecter à la visite du Souscomité (Article 13).
A ce stade, les négociations avaient à tel point stagné que la Suisse et la Suède accordèrent avec le Costa Rica de faire « un nouvel effort pour sauver le Protocole » [35]. Malgré ces efforts, seules quelques dispositions opérationnelles furent adoptées lors de la deuxième lecture pendant la huitième session (4 au 15 octobre 1999) [36], et de nombreux anciens points de contention restèrent non résolus, à savoir : le consentement de l’Etat à ce que le Sous-comité visite tout lieu de détention sur son territoire (Article 1) ; l’autorisation de l’Etat des visites conduites par le Sous-comité (Article 8) ; les lieux dans lesquels le Sous-comité serait autorisé d’accès par l’Etat (Article 12) ; la compatibilité avec la législation nationale (Article X) ; la possibilité pour un Etat d’invoquer des circonstances exceptionnelles pour objecter à la visite du Sous-comité (Article 13).
Pendant la neuvième session (12 au 31 mars 2001) [37], les discussions portèrent sur une proposition faite par le Mexique comptant avec la « sympathie » du groupe des Etats d’Amérique latine et des Caraïbes (GRULAC) [38], consistant à mettre sur pied des mécanismes nationaux pour la prévention de la torture parallèlement au mécanisme international de visites. Alors que la proposition du Mexique se concentrait essentiellement sur l’aspect national, la Suède présenta un autre projet de texte pour le compte de l’Union européenne. Ce dernier mettait davantage l’accent sur l’idée d’origine d’un instrument international, tout en laissant la porte ouverte à des mécanismes nationaux complémentaires. Ces nouvelles propositions changèrent radicalement la tournure des discussions et relancèrent la dynamique du débat. A noter que ces nouvelles propositions furent bien accueillies par le Costa Rica, conscient du fait qu’un « second souffle » pourrait faire sortir le Protocole de l’impasse ou il se trouvait [39].
La dixième et dernière session du Groupe de travail (14 au 25 janvier 2002) [40] fut caractérisée par une pression croissante de la part des organes des Nations Unies pour « aboutir rapidement à un texte définitif et de caractère concret » [41]. Afin de mettre un terme à la session, où aucun consensus entre Etats n’avait été atteint, la Présidente et Rapporteur du Groupe de travail, Mme Elizabeth Odio-Benito prit la décision de présenter un texte alternatif. Ce nouveau texte de compromis rassemblait les éléments de discussion qui avaient bénéficié du plus grand soutien au cours des dix dernières années et incluait des éléments contenus dans les propositions du Mexique et de la Suède. La présidente tentait ainsi de parvenir à un compromis acceptable sans porter atteinte aux buts et à la cohésion interne de la proposition initiale.
Le texte n’ayant pas bénéficié du soutien de la totalité du Groupe de travail, certains Etats retissants au texte proposèrent de se retrouver pour au moins une session encore afin de trouver un accord sur les points de contentieux.
Cependant la plupart des Etats délégués ainsi que les ONG ont toutefois estimé que ce texte était le meilleur compromis réalisable et des négociations supplémentaires ne pourraient être que contre-productives. Comme l’exprime le délégué du Costa Rica, « nous ne devrions pas permettre aux délégations opposées à un mécanisme de prévention efficace, qui pour la plupart n’ont même pas ratifié la Convention contre la torture, d’imposer leur opinion et de prolonger inutilement le débat » [42]. C’est donc dans une atmosphère tendue que la Présidente présenta son rapport final au Groupe de travail, rapport qui devait par la suite être soumis à la considération de la Commission des droits de l’homme pour approbation. Ce rapport contenait deux annexes : la première annexe contenait le nouveau projet de Protocole facultatif (sous-titré « Proposition de la Présidente-Rapporteur), tandis que la deuxième contenait la proposition initiale et les projets proposés au cours des deux dernières années de discussions [43].

e) La participation d’ONG dans le processus de négociation
Tout au long des négociations du Groupe de travail, de nombreuses ONG participèrent activement aux discussions. L’APT en particulier, en coordination avec d’autres organisations, participa attentivement à chaque session du Groupe de travail, en faisant bénéficier de son expérience technique les délégations présentes et en faisant pression sur les Etats si nécessaire [44].
Les ONG ont continué à s’engager activement dans le processus de rédaction, veillant à ce que ce dernier reste conforme aux normes internationales des droits de l’homme et aux pratiques existantes de prévention de la torture par des visites sur des lieux de détention. Les ONG ont exercé des pressions importantes sur les délégations gouvernementales, avancé des documents sur des sujets importants, notamment en rédigeant une analyse article par article du projet de texte et un tableau comparatif des différents projets de texte en circulation lors de la neuvième session du Groupe de travail, en 2001. Ces contributions contribuèrent à la formulation d’arguments solides en faveur du Protocole facultatif et à une mise en garde éclairée contre l’inclusion de propositions négatives, permettant à la Présidente Rapporteuse de présenter un projet final cohérent.

4. L’adoption finale du Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture
a) Le processus d’adoption au sein des Nations Unies : vote ou consensus ?
Au sein du système des Nations Unies, l’adoption d’un instrument des droits de l’homme suppose la discussion et l’approbation d’un projet de texte par une succession d’organes des Nations Unies, à savoir, en premier lieu, la Commission des droits de l’homme, suivie du Conseil Economique et Social (ECOSOC), du Troisième Comité de l’Assemblée générale, et finalement, l’assemblée plénière de l’Assemblée générale des Nations Unies, point culminant du processus d’adoption A chacune de ces étapes, le texte du traité international soumis à discussion peut être adopté par consensus ou par vote à la majorité.
En règle générale, en droit international, l’adoption par consensus marque le soutien unanime à un texte issu d’un processus de négociations internationales complexe. Pour les Etats en faveur d’un instrument fort et efficace, le consensus implique le risque de voir les aspects les plus novateurs du traité affaiblis par les compromis atteints dans le processus de négociation. Pour les Etats opposés à l’instrument, le consensus leur donne une garantie que leurs points de vue sera pris en considération, tout en évitant de les mettre dans une position délicate pour avoir voté contre un instrument des droits de l’homme.
Bien que le consensus cache souvent des désaccords de taille entre les Etats [45], il a la vertu de démontrer que la communauté internationale est formellement engagée en faveur des droits de l’homme. Pour cette raison, la pratique courante des Nations Unies a tendu à favoriser la recherche d’un consensus lors de l’adoption d’instruments internationaux portant sur les droits de l’homme [46]. Toutefois, il existe des exceptions à cette règle et non des moindres puisque ce fut le cas des « piliers » du droit international des droits de l’homme tels que : la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, le Pacte 54 international relatif aux droits civils et politiques de 1966 (ainsi que leurs Protocoles respectifs) [47]. Plus récemment, l’adoption historique du Statut sur la cour pénale internationale en 1998 s’est faite par un vote majoritaire.
Sans tenir compte de ces exceptions, au début du processus, en 1991, les observateurs s’attendaient tout naturellement à ce que le Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture soit adopté selon la « règle non écrite du consensus ». Mais à la lumière des divergences d’opinion au sein même du Groupe de travail, certains acteurs admettaient déjà en 1998 la possibilité de devoir soumettre le texte au vote [48].
Plusieurs années plus tard, alors que le Groupe de travail ne parvenait pas à progresser, cette position trouvait un écho favorable de quelques unes des plus grandes ONG internationales [49]. Dès que la menace d’une adoption par vote se filtra parmi les membres du Groupe de travail, les délégations les plus opposées plaidèrent immédiatement contre en déclarant qu’il serait « regrettable qu’un texte aussi important soit adopté par vote » [50] et proposèrent de prolonger le mandat du Groupe de travail jusqu’à ce qu’un consensus soit atteint [51]. Toutefois, lorsque la Présidente-Rapporteur du Groupe de travail présenta son projet de texte final en 2002, il ne faisait plus de doute sur le fait que si un consensus n’avait pas été atteint jusque là, il était peu probable que cela se produise dans un futur proche [52]. Prolonger le mandat du Groupe de travail n’aurait dès lors plus seulement été considéré comme contre-productif mais aurait entraîné la fin certaine du Protocole facultatif.

b) Les étapes menant à l’adoption finale du Protocole facultatif
Afin que le Protocole facultatif puisse être adopté et ouvert à la signature, puis à la ratification des Etats, l’approbation par certains organes des Nations Unies susmentionnés, à travers une série de Résolutions, était nécessaire.
Il fallut donc dans un premier temps s’assurer qu’une Résolution de la Commission des droits de l’homme, demandant l’adoption dans l’année du Protocole facultatif par l’Assemblée générale des Nations Unies, soit approuvée.

i) La Commission des droits de l’homme
Suite à la dixième session du Groupe de travail en janvier 2002, le Costa Rica décida de ne pas demander l’extension du mandat du Groupe de travail, mais plutôt de lancer le processus d’adoption. Le Costa Rica soumit donc une résolution à la Commission des droits de l’homme en mars de la même année, appelant les Etats membres à approuver le projet de Protocole facultatif préparé par la Présidente-Rapporteur et, une fois approuvé, de continuer le processus d’adoption en soumettant le texte à l’ECOSOC. La délégation du Costa Rica soumit la résolution consciente que vu les divergences continues entre les Etats au sujet de la procédure et du texte en lui-même, l’adoption ne risquerait pas d’être immédiate et qu’une adoption par vote serait plus probable qu’une adoption par consensus. Etablir une stratégie efficace, avec le soutien du plus grand nombre d’Etats et d’ONG, fut dès lors absolument essentiel pour garantir un processus d’adoption sans incidents.
Le 25 avril 2002, le Protocole fut soumis à la Commission des droits de l’homme pour approbation. Lors de la présentation de la Résolution sur le Protocole facultatif, la délégation du Costa Rica déclara qu’elle espérait que la Résolution serait adoptée par consensus. C’est alors que Cuba soumit un « amendement » au projet de Résolution sur le Protocole facultatif du Costa Rica, qui demandait que le Groupe de travail soit prolongé d’une année, ce qui aurait évidemment anéanti ses buts principaux [53]. Lorsque le Costa Rica lui demanda si ce document pouvait effectivement être considéré comme un amendement ou plutôt comme une nouvelle proposition [54], Cuba retira son texte et, en lieu et place de l’initiative, proposa une « motion de non-action ». Cette procédure signifie que la Commission n’est pas compétente pour rendre un verdict sur le sujet en discussion, et a été invoquée dans le passé par des Etats pour bloquer des résolutions concernant la situation des droits de l’homme dans certains pays (généralement au prétexte que la résolution est politiquement motivée). Il est à noter que ce type de « motion de non action » n’avait encore jamais été invoquée dans le cadre d’une résolution portant sur un instrument des droits de l’homme et sur une question thématique qui, sans nul doute, relève clairement de la compétence de la Commission. Cette motion de non-action appela à un vote et après de longs débats, la motion fut rejetée par une petite majorité de 28 voix contre, avec 21 voix pour et 4 abstentions.
Le même jour, immédiatement après ce vote, un autre vote fut organisé portant cette fois sur la résolution présentée par le Costa Rica, qui demandait l’adoption du projet de Protocole facultatif à la Convention contre la torture [55].
Elle fut approuvée par la Commission des droits de l’homme avec 29 voix pour, 10 voix contre et 14 abstentions [56].

ii) Le Conseil économique et social
En juillet 2002, le projet de Protocole facultatif fut soumis à l’ECOSOC, étape suivante du processus d’adoption. L’approbation lors de ce forum ne fut pas non plus des plus simples, le texte ayant rencontré l’opposition de certains Etats influents. En effet, juste avant que l’ECOSOC ne se prononce sur la résolution demandant l’adoption du Protocole facultatif, les Etats-Unis soumirent un amendement à la résolution sur le Protocole facultatif visant à relancer les discussions sur un projet de texte qui avait déjà été approuvé par la Commission des droits de l’homme [57]. La proposition des Etats-Unis fut rejetée par 29 voix, bien que 15 Etats aient voté pour et que 8 se soient abstenus.
Ultérieurement, le 24 juillet 2002, la Résolution demandant l’adoption du projet de Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture [58] fut adoptée par la majorité des membres de l’ECOSOC : 35 voix pour, 8 contre et 10 abstentions [59].

iii) L’Assemblée générale de l’ONU
• Le Troisième Comité de l’Assemblée générale
Le projet de texte fut alors soumis pour examen au Troisième Comité de l’Assemblée générale, un comité spécialisé dans l’examen de questions sociales, humanitaires et culturelles. Lors du vote sur le Protocole facultatif pendant la réunion du Troisième Comité en novembre 2002, ce fut au tour du Japon de tenter de paralyser le processus d’adoption. La délégation du Japon soumit une motion demandant de repousser le vote de 24 heures, afin de considérer les incidences financières du traité. Après un court débat, la proposition fut refusée par 85 voix contre, 12 voix pour et 43 abstentions. Quasi immédiatement après cette défaite, les Etats-Unis revinrent à la charge, cette fois en soumettant un amendement au projet de Protocole facultatif prévoyant que le mécanisme international de visites soit financé exclusivement par les contributions des Etats parties au Protocole [60]. Cet amendement fut rejeté par 98 Etats membres, avec 11 voix pour et 37 abstentions [61].
Ce n’est qu’alors que la résolution fut soumise au vote et, le 7 novembre 2002, la résolution demandant l’adoption du projet de Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture [62] fut approuvée par le Troisième Comité de l’Assemblée générale avec 104 voix pour, 8 voix contre et 37 abstentions[(En 2002, les Nations Unies étaient composées de 191 Etats membres]].
• L’assemblée plénière de l’Assemblée générale
Ce vote du Troisième Comité de l’Assemblée générale permit au Protocole facultatif d’atteindre la dernière ligne droite du processus d’adoption : la plénière de l’Assemblée générale des Nations Unies. Dans la mesure où tous les Etats membres des Nations Unies participent à la fois au Troisième Comité et à la session plénière, on était en droit de s’attendre à ce que la résolution, qui avait été approuvée par le premier forum, le soit aussi par le second. Mais étant donné les précédents observés tout au long du processus d’adoption, rien ne pouvait être considéré comme définitivement acquis par avance. Plus de trente ans après l’idée de Jean-Jacques Gautier l’idée d’établir un mécanisme universel de visites, plus de vingt ans après que le Costa Rica eut présenté la proposition aux Nations Unies, et après plus de dix ans de négociations laborieuses et délicates, le Protocole facultatif était enfin prêt à être adopté par les Nations Unies.
Le 18 décembre 2002, l’Assemblée générale des Nations Unies adopta le Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture et autres formes de peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants par une écrasante majorité de 127 voix pour, contre seulement 4 objections et 42 abstentions [63].

c) Tendances dans le processus d’adoption
Des quatre votes successifs qui ont mené à l’adoption finale du Protocole
facultatif ressortent très clairement quelques tendances [64] :
Une augmentation rapide et non négligeable du soutien de l’instrument :
de 29 voix pour à la Commission des droits de l’homme, en avril 2002, ce soutien passe à 35 à l’ECOSOC en juillet de la même année. (Ces organes ont respectivement 53 et 54 Etats membres). Au sein de l’Assemblée générale, composée de 191 Etats membres, le chiffre passe de 104 voix pour au Troisième Comité, en novembre 2002, à un total de 127 voix pour lors de la session plénière, en décembre de la même année.
Une érosion évidente de l’opposition au Protocole facultatif et une isolation croissante des Etats qui s’opposaient le plus au mécanisme que le texte institue : de 10 voix contre à la Commission des droits de l’homme, et à l’ECOSOC, le camp des opposants n’obtient que 8 voix au Troisième Comité de l’Assemblée générale, pour se réduire à 4 lors du vote de l’Assemblée générale en session plénière (Etats-Unis, Iles Marshall, Nigeria et Palau).
Le recours par les Etats opposants au Protocole à une série de manœuvres procédurales abusivement utilisées afin de bloquer l’adoption du texte ou de la rendre plus difficile. Ces tentatives échouèrent l’une après l’autre, de manière de plus en plus fracassante.
Le changement d’attitude et de comportement dans le vote de certains Etats mérite d’être relevé : la Chine, Cuba, l’Egypte, Israël, le Japon, la Libye, l’Arabie Saoudite, la Syrie et le Soudan, Etats qui avaient préalablement voté contre le Protocole facultatif, ont préféré s’abstenir lors du vote final de décembre 2002.
L’une des leçons les plus importantes que l’on peut tirer du processus d’adoption du Protocole facultatif est qu’une fois franchi le cap critique de la Commission des droits de l’homme, une dynamique propulsive s’est développée parmi les Etats et à l’intérieur de chaque groupe régional, générant de nouvelles alliances, plus solides et parfois même surprenantes. Ces alliances ont été les principales sources de soutien dans les étapes finales de l’approbation par l’Assemblée générale. En d’autres termes, un « effet boule de neige » s’est créé et ce malgré les efforts diplomatiques intenses déployés par quelques-uns des Etats les plus puissants de la planète pour venir à bout du processus. Plus important encore est le message très clair qui a été transmis à la communauté internationale : « Il est temps d’écouter la majorité de la communauté internationale, sans recourir au subterfuge du consensus de légitimité douteuse » [65].

d) La stratégie de soutien pendant le processus d’adoption
Le succès final de l’adoption du Protocole facultatif n’aurait pas été possible sans le soutien de certains Etats et l’engagement des ONG. Leur stratégie consista à neutraliser l’opposition au texte et à obtenir le plus de soutien possible au Protocole en construisant progressivement des alliances solides. Des efforts de persuasion intenses furent déployés à Genève, à New York ainsi que dans d’autres capitales et forums régionaux, par les Etats tout comme par les ONG.
Cette approche eut un effet remarquable. Une dynamique positive, menée principalement par les Etats d’Amérique latine, et plus tard par les Etats d’Afrique, en collaboration avec les ONG, s’étendit à d’autres Etats et groupes régionaux et, au fil du temps, des alliances plus grandes et plus fortes furent ainsi construites. Cela permit au groupe croissant d’Etats de contrecarrer efficacement les procédures et les efforts diplomatiques mis en œuvre par quelques Etats, plutôt influents, afin de bloquer le processus d’adoption, ainsi que d’obtenir le soutien parfois inattendu d’autres Etats. Le Protocole facultatif put ainsi bénéficier d’un soutien croissant à mesure qu’il était soumis aux différents organes des Nations Unies, commençant par un vote divisé à la Commission des droits de l’homme et s’achevant par le soutien massif recueilli lors de l’adoption finale.
Le résultat de cette stratégie impressionna plus d’un observateur extérieur et pourrait servir d’exemple pour le processus d’adoption d’autres instruments internationaux. Cette réussite est due en grande partie à l’engagement actif, coordonné et persistant des Etats et des ONG. L’APT a uni ses forces à celles de ses partenaires historiques, la CIJ, AI et l’OMCT, ainsi que d’autres organisations engagées dans le combat contre la torture, et a ainsi formé une coalition impressionnante composée de onze des principales ONG de défense des droits de l’homme [66]. La coalition a mobilisé toutes ses forces pour que le texte du Protocole facultatif soit adopté immédiatement par les Nations Unies. Les ONG se sont engagées en faveur du Protocole facultatif au travers d’une campagne d’appui soutenue, et cela à mesure que ce dernier était soumis aux différents organes des Nations Unies elles ont mobilisé leurs réseaux internationaux et conduit diverses activités de lobby à tous les niveaux.
La coalition d’ONG a réussi à unir ses forces à celles d’un certain nombre d’Etats favorables à la promotion du Protocole facultatif aux niveaux international, national et régional :
Au plan international, au sein des Nations Unies, à Genève tout comme à New York, des représentants de la coalition des ONG et des Etats partisans du Protocole ont fait des efforts intenses pour persuader d’autres délégations étatiques et s’assurer de leur soutien. Le soutien de ces dernières s’est d’ailleurs manifesté lors des négociations et lors du processus de vote des Nations Unies.
Au plan régional, la coalition d’ONG s’est assurée du soutien du Protocole facultatif par certains organes régionaux des droits de l’homme, notamment la CIDH, la Commission africaine sur le droits de l’homme et des peuples etl’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE).
Bien que ces organes soient indépendants des Nations Unies et que, de ce fait, ils ne jouent pas un rôle direct dans le processus de vote, leurs déclarations avaient une portée plus que symbolique pour démontrer que le soutien du Protocole s’étendait au-delà des organes des Nations Unies.
Au plan national, les principaux Etats partisans du Protocole ont contacté d’autres gouvernements au niveau des capitales par le biais des canaux diplomatiques traditionnels, en leur demandant instamment de soutenir le processus. Pendant ce temps, les ONG tenaient les organisations locales informées de l’évolution du processus d’adoption afin qu’elles puissent persuader leurs propres gouvernements. S’assurer du soutien des capitales nationales s’avéra essentiel, dans la mesure où c’est là que sont décidées les positions officielles qui sont ensuite envoyées sous forme d’instructions aux délégués siégeant aux Nations Unies.
En collaborant, les Etats et les ONG sont parvenus à créer un élan de soutien qui s’est manifesté à chaque vote positif. Cette stratégie permit aux Etats « amis » du Protocole et aux ONG d’utiliser leur influence et leurs ressources de façon très ciblée et d’utiliser leurs forces pour faire avancer le Protocole facultatif.
Les Ambassadeurs et les diplomates de certains Etats, par exemple, ont utilisé leurs canaux officiels pour plaider en faveur d’une adoption de l’instrument. Pour contrer les manœuvres de certains Etats visant à bloquer le processus (tels que les Etats-Unis par exemple), les ONG ont pu faire appel à la presse pour qu’elle rapporte la question de façon qu’elle fournisse la couverture nécessaire. Cette stratégie de collaboration a contribué directement à l’adoption finale du Protocole facultatif par une écrasante majorité des Etats membres des Nations Unies.

Notes:

[1] L’auteur tient à remercier les personnalités suivantes, directement impliquées dans la négociation du Protocole facultatif, pour leur contribution inestimable : Elizabeth Odio-Benito, ancienne Présidente du Groupe de travail sur le projet Protocole facultatif de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies ; François de Vargas et Claudine Haenni, tous deux anciens Secrétaires généraux de l’APT ; Debra Long, Responsable du Programme Nations Unies et Affaires juridiques de l’APT ; Ian Seiderman, Conseiller juridique de la Commission internationale de juristes ; Carmen Rueda-Castañon, Membre du Secrétariat du Comité des Nations Unies contre la torture et Carlos Villan-Durán, haut fonctionnaire des droits de l’homme du Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCNUDH), à Genève. Ma gratitude va également au ministère des affaires étrangères et aux membres des Missions permanentes auprès des Nations Unies basées à Genève, qui ont eu la gentillesse de consentir à être interviewées, et en particulier à : Carmen I. Claramunt Garro et Christián Guillermet (Costa Rica), Jean Daniel Vigny et Claudine Haenni (Suisse), Ulrika Sundberg (Suède), Susan M.T. McCrory et Bob Last (Royaume-Uni), Hervé Magro (France) et Norma Nascimbene de Dumont (Argentine). Toute erreur d’interprétation de certains aspects du processus qui a conduit à l’adoption du Protocole facultatif relève de ma seule et unique responsabilité

[2] Rappelons que le monde était alors plongé dans la Guerre froide et qu‘une majorité des pays d’Amérique Latine était gouvernée par des régimes militaires répressifs ; l’horreur des asiles psychiatriques et des goulags de l’Union Soviétique et des Etats socialistes venait à peine d’être révélée au monde entier grâce aux témoignages bouleversants d’Alexander Soljenitsyne ; la doctrine de sécurité nationale justifiait des conditions de détention et d’incarcération inhumaines dans la plupart des pays du Sud, ainsi que dans certains pays du Nord

[3] Voir MACDERMOT N, “How to enforce the Torture Convention”, dans Comité suisse contre la torture/Commission internationale des juristes, How to make the International Convention Effective, Genève, SCT/CIJ, 1980, pp. 18-26

[4] Voir UN. Doc. E/CN.4/1409, 8 mars 1980

[5] Ces conclusions menèrent aussi, deux ans plus tard, à l’établissement de SOS Torture, un réseau de plus de 200 ONG à travers le monde qui sera plus tard rebaptisé l’Organisation mondiale contre la torture (OMCT). Le rôle des deux organisations internationales les plus importantes consacrées à lutter contre la torture furent alors clairement établis : l’OMCT jouerait un rôle plus “activiste” en dénonçant les violations, alors que le CSCT se concentrerait davantage sur la promotion de normes et de mécanismes de prévention de la torture et sur la mise en place d’un système de visites régulières de lieux de détention

[6] Depuis, le CPT a effectué plus de 170 missions dans 44 pays d’Europe. Le seul Etat Membre non visité par le CPT est la République de Serbie-Monténégro, bien qu’une visite soit prévue pour 2004

[7] Pour en savoir plus sur le travail du CPT : www.cpt.coe.int

[8] Il faut toutefois noter que, selon le dernier paragraphe de l’Article 8 de la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture, “Lorsque toutes les étapes de la juridiction interne de l’Etat concerné ont été franchies et que les voies de recours établies par celui-ci sont épuisées, l’affaire peut être soumise aux instances internationales dont la compétence a été acceptée par cet Etat.” La Cour interaméricaine des droits de l’homme a interprété cet article comme signifiant que la Cour était compétente pour réviser des affaires et émettre des jugements basés sur la Convention interaméricaine pour la prévention et la répression de la torture. Voir Villagran Morales et al (l’affaire “enfants des rues”), jugement du 16 novembre 1999, Cour interaméricaine des droits de l’homme, Ser. C, nº 63

[9] Voir Grupo de trabajo contra la Tortura, Tortura : su prevención en las Américas. Visitas de control a las personas privadas de libertad. Colloque de Montevideo, 6-9 avril 1987, Montevideo, CSCT-ICJ, 1987, pp.47-56

[10] Présidée par le Cardinal Evaristo Arns de Sao Paolo, les membres de cette consultation incluaient entre autres Leandro Despouy (Argentine), Nicholas Liverpool (Barbade), Denys Barrow (Belize), Belisario dos Santos (Brésil), Elizabeth Odio-Benito (Costa Rica), Antonio Gonzales de Léon (Mexique), Diego García Sayán et Juan Alvarez Vita (Pérou), Alejandro Artucio (Secrétaire général, Uruguay)

[11] Le CSCT et la CIJ étaient d’avis que les autres continents du monde n’étaient pas encore prêts à mettre en œuvre un tel système

[12] La conférence a réuni 40 experts d’environ 20 pays différents, avec parmi eux le Président du CAT, Joseph Voyaume, le Rapporteur spécial aux Nations Unies sur la torture, Peter Kooijmans, et le Président du CPT, le professeur Antonio Cassese

[13] Ce texte fut le fruit de nombreuses consultations, notamment du Colloque tenu à Graz en 1988, organisé par le Comité autrichien contre la torture (dont les membres Manfred Nowak et Renate Kicker jouèrent un rôle clé) ; d’une conférence tenue à Florence en octobre 1990 au cours de laquelle un nouveau projet fut développé par Walter Kalin et Agnès Dormenval (CSCT), Andrew Clapham et Antonio Cassese (Institut universitaire européen de Florence), Helena Cook (AI), Peter Kooijmans (Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture) et Jean Daniel Vigny (Gouvernement suisse)

[14] Rapport par Peter Kooijmans, Rapporteur spécial des Nations Unies sur la torture, E/CN.4/1988/17,p. 21, paragraphe 65

[15] UN. Doc. A/CONF/157/23, paragraphe 61

[16] Commission des droits de l’homme, Résolution 1992/43, 3 mars 1992

[17] Outre les Etats membres des Nations Unies, les Etats ayant un statut d’observateur pouvaient participer au Groupe de travail. La Suisse, par exemple, participa activement au processus d’élaboration, même si elle n’a officiellement rejoint les Nations Unies qu’en septembre 2002

[18] Pendant une courte intervalle (1996-1999), le Rapporteur et Président Carlos Vargas Pizarro (Costa Rica), fut assisté dans sa tâche par la Présidente du Groupe de rédaction, Ann Marie Bolin Pennegard (Suède)

[19] Selon l’ancienne Présidente et Rapporteur du Groupe de travail de la Commission des Droits de l’Homme, « Année après année, le Groupe de travail (...) se perdait en discussions byzantines sur la portée de certains articles du texte. Un exercice stérile et fastidieux qui a rendu ceux qui voulaient vraiment progresser dans les objectifs du Protocole de plus en plus impatients. » Odio Benito, Elizabeth, “Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura”, Revista Costarricense de Politica Exterior, Vol. 3 (2002), pp.85-90, p.87

[20] A mesure que le Groupe de travail progressait, ces arguments se basaient de plus en plus sur l’expérience pratique du CPT, qui commença à conduire des visites en 1990, mais aussi sur l’expérience pratique des mécanismes extra conventionnels des Nations Unies établis vers la fin des années 1980

[21] Remarques faites par l’APT pendant la septième session, octobre 1998, UN. Doc E/CN.4/1999/59, p. 19, paragraphe 107

[22] Veuillez vous référer au Chapitre III de ce Manuel, Commentaire relatif au Protocole facultatif se rapportant à la Convention des Nations Unies contre la torture, pour une analyse article par article du texte final et pour les détails sur les différents points de divergence

[23] Il est intéressant de noter que le Comité contre la torture (CAT) et le Comité pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CERD), initialement financés exclusivement par les Etats parties, ne disposaient pas de ressources suffisantes, si bien que l’Assemblée générale des Nations Unies adopta en 1994 un amendement aux deux instruments par le biais de la Résolution A/Res/47/111 du 5 avril 1993 demandant que des « ressources financières et du personnel » soient attribués aux deux organes et que leur financement soit intégré au budget ordinaire des Nations Unies

[24] Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, article 19(c).Convention contre la torture ne créant pas en soi de nouvelles obligations pour les Etats, l’intégration de réserves semblait peu pertinente et risquerait de plus de limiter l’efficacité des mécanismes de visites

[25] Voir UN. Doc. E/CN.4/1999/50, 26 mars 1999, paragraphe 49. La question de subordination à la législation nationale apparaît dans un autre article, dans UN. Doc. E/CN.4/1999/WG.11/CRP.1, du 14 octobre 1999, dans Annexe II, p.19

[26] Les Principes relatifs au statut et au fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l’homme, mieux connu sous le nom de « Principes de Paris », ont été adoptés en 1991 et entérinés par une résolution de l’Assemblée générale, UN. Doc A/RES.48.134, du 20 décembre 1993

[27] Rapport de la Présidente-Rapporteur Elizabeth Odio Benito (Costa Rica), 2 décembre 1992, UN. Doc.E/CN.4/1993/28

[28] Rapport du Président-Rapporteur Jorge Rhenán Segura (Costa Rica), 17 novembre 1993, UN. Doc.E/CN.4/1994/25

[29] Rapport du Président-Rapporteur Jorge Rhenán Segura (Costa Rica), 12 décembre 1994, UN. Doc.E/CN.4/1995/38

[30] Rapport du Président-Rapporteur Carlos Vargas Pizarro (Costa Rica), 25 janvier 1996, UN. Doc. E/CN.4/1996/28

[31] Rapport du Président-Rapporteur Carlos Vargas Pizarro (Costa Rica), et de la Présidente du groupe de rédaction, Ann Marie Bolin Pennegard (Suède), 23 décembre 1996, UN. Doc. E/CN.4/1997/33

[32] Rapport du Président-Rapporteur Carlos Vargas Pizarro (Costa Rica), et de la Présidente du groupe de rédaction, Ann Marie Bolin Pennegard (Suède), 2 décembre 1997, UN. Doc. E/CN.4/1998/42

[33] Rapport du Président-Rapporteur Carlos Vargas Pizarro (Costa Rica), et de la Présidente du groupe de rédaction, Ann Marie Bolin Pennegard (Suède), 26 mars 1999, UN. Doc. E/CN.4/1999/59

[34] Article sans numéro , sur la compatibilité avec la législation nationale

[35] Odio Benito Elizabeth, op.cit., p.87

[36] Rapport de la huitième session par la Présidente-Rapporteur Elizabeth Odio-Benito (Costa Rica), qui avait présidé lors de la première session en 1992, 2 décembre 1999, UN.Doc. E/CN.4/2000/58

[37] Rapport par la Présidente-Rapporteur Elizabeth Odio-Benito (Costa Rica), 13 mars 2001, UN.Doc.E/CN.4/2001/67

[38] Le GRULAC est l’un des quatre groupes régionaux aux Nations Unies. Les autres groupes régionaux sont le groupe africain, le groupe asiatique, le WEOC (Europe de l’ouest, Etats-Unis d’Amérique, Canada, Australie et Nouvelle Zélande). Il existe par ailleurs des sous-groupes tels que l’Union européenne, les Etats d’Europe centrale et orientale, la Communauté des Etats arabes, et le JUSCANZ (Japon, Etats-Unis d’Amérique, Canada, Australie et Nouvelle Zélande)

[39] Le représentant du Costa Rica admit pendant cette session que « le Groupe de travail n’ayant pas réussi, pendant les neuf années écoulées, à parvenir à un consensus sur le projet de Protocole facultatif initial proposé par le Costa Rica, le moment était venu d’examiner des propositions nouvelles. La délégation costaricienne accueillait donc favorablement les idées nouvelles proposées par le Mexique et la Suède. » UN. Doc. E/CN.4/2001/67, 13 mars 2001, paragraphe 17

[40] Rapport par la Présidente-Rapporteur Elizabeth Odio-Benito (Costa Rica), 20 février 2002, UN.Doc. E/CN.4/2002/78

[41] Résolution de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies de 2001, 23 avril 2001, UN.Doc. E/CN.4/RES/2001/44

[42] UN.Doc. E/CN.4/2002/78, 2 février 2002, p. 26, paragraphe 112

[43] Les documents suivants furent inclus à l’Annexe II : 1) le projet initial proposé par le Costa Rica en 1991 ; 2) le texte des articles approuvés par le Groupe de travail lors de la première lecture ; 3) le projet de Protocole proposé par le Mexique avec l’accord du GRULAC en 2001 (composé de 31 articles) ; 4) la « Proposition d’articles nouveaux et révisés », soumise par la Suède pour le compte de l’Union européenne en 2001 (26 articles) ; et 5) un nouveau « Projet alternatif au Protocole facultatif » soumis par les Etats-Unis lors de la dernière session du Groupe de travail en 2002 (15 Articles). Ce dernier rejetait la création d’un nouveau mécanisme international de visites dans sa totalité et étendait les compétences du Comité contre la torture à effectuer des visites avec autorisation préalable des Etats. Ce dernier document ne fut même pas pris en considération par le Groupe de travail

[44] Au cours de dix ans de travail, le seul point de discorde important entre les principales ONG fut celui relatif à la proposition d’inclure les mécanismes nationaux de prévention, en plus du mécanisme international, dans le projet de texte. Certaines craignaient initialement que l’ajout des mécanismes nationaux de prévention serait une façon d’affaiblir le Protocole facultatif. Toutefois, toutes les ONG qui participèrent au Groupe de travail appuyèrent sans réserve le compromis présenté par la Présidente du Groupe de travail

[45] Pour cette même raison, beaucoup d’instruments internationaux des droits de l’homme adoptés par consensus admettent un régime généreux en matière de réserves. Cela permet aux Etats qui s’opposent à certaines dispositions d’accepter un consensus pour le texte général tout en n’étant pas de se retrouver liés par certaines dispositions

[46] On pense notamment à la CEDEF (1979), à l’UNCAT (1984), à la Convention relative aux droits de l’enfant (1989), à la Convention internationale sur la protection des droits des travailleurs migrants et des membres de leur famille (1990), au Protocole facultatif de la CEDEF (1999) et aux Protocoles facultatifs à la Convention relative aux droits de l’enfant (2000). Cette liste n’est pas exhaustive

[47] Trouver un consensus sur des droits et des mécanismes de contrôle aussi importants fut particulièrement difficile pendant la Guerre froide, étant donnée la nature bipolaire des relations internationales

[48] « Si seulement une petite minorité des pays est opposée à l’adoption du Protocole, le vote sera pris en considération », déclara la Présidente du Groupe de rédaction Ann Marie Bolin Pennegard. Voir BOLIN PENNEGARD Anne, « An Optional Protocol based on prevention and cooperation », in DUNER Bertil (éd.), An End toTorture : Strategies for its Eradication, Londres/New York, Zed Books, 1998, pp.40-60, p.57

[49] « L’histoire récente montre que le recours au vote mène à l’adoption d’un instrument des droits de l’homme fort, soutenu par la majorité des Etats (...) » alors que « (...) considérer le consensus comme une norme absolue a tendance à mener à l’adoption de textes de consensus, basés sur des normes minimales imprécises qui ne reflètent que l’opinion d’une minorité restrictive (...) », lettre jointe adressée à la Présidente du Groupe de travail, Elizabeth Odio Benito et signée par Kate Gilmore, Secrétaire générale adjointe d’Amnesty international, par Kenneth Roth, Directeur exécutif de Human Rights Watch et par Louise Doswald-Beck, Secrétaire générale de la Commission internationale des juristes (CIJ), 27 juillet 2001 (nº de référence d’AI : 80451/004/2001s)(copie dans les dossiers de l’auteur)

[50] UN.Doc E/CN.4/2002/78, paragraphe 73 (p.19) et 88 (p.21)

[51] UN.Doc E/CN.4/2002/78, paragraphe 61, p.16

[52] L’effet négatif qu’a eu l’adoption par consensus des deux Protocoles à la Convention relatives aux droits de l’enfant (1989) le 24 mai 2000 sur le contenu de ces deux textes a aussi renforcé les arguments de ceux qui plaidaient en faveur d’une adoption du Protocole facultatif à la Convention contre la torture par une majorité des votes

[53] Projet de résolution présenté par Cuba, UN.Doc. E.CN.4/2002L.5, où on éliminait tous les paragraphes opérationnels de la résolution sauf un

[54] Le Costa Rica suggéra d’aller jusqu’à voter sur cette question de procédure

[55] Résolution de la Commission des droits de l’homme du 22-24 avril, 2002, UN.Doc. Res.2002/33

[56] La Commission des droits de l’homme des Nations Unies est composée de 53 Etats membres

[57] Projet de résolution proposé par les Etats-Unis, UN. Doc. Res.E/2002/L.23

[58] Résolution de l’ECOSOC du 24 juillet 2002, UN. Doc. Res. 2002/27

[59] L’ECOSOC est composé de 54 Etats membres

[60] Voir projet proposé par les Etats-Unis UN. Doc A/C.3/57/L.39. Le projet de texte sur le Protocole facultatif, qui avait alors été approuvé par la Commission des droits de l’homme et l’ECOSOC prévoyait que le mécanisme international de visites soit financé par le budget ordinaire des Nations Unies

[61] Pendant le vote par le Troisième Comité de l’Assemblée générale, le délégué de la Norvège ne put s’empêcher de s’étonner, avec une pointe d’ironie sur le fait que « deux des Etats figurant parmi les plus riches du monde s’inquiètent des conséquences financières d’un projet en discussion depuis dix ans et dont on savait qu’il aurait des conséquences financières », propos du délégué norvégien au Troisième Comité de l’Assemblée générale des Nations Unies, 7 novembre 2002. Cf. communiqué de presse AG/SHC/604 de la même date

[62] Résolution du Troisième Comité de l’Assemblée générale, Doc. A/C.3/57/L.30, du 7 novembre 2002

[63] UN. Doc. A/RES/57/199, 18 décembre 2002

[64] Voir Annexe 4 pour les détails des votes par pays pour chacune de ces quatre Résolutions

[65] Intervention de la Vice-Ministre des Relations Internationales, Mme Elayne White, dans sa déclaration faite aux Nations Unies au nom de la délégation du Costa Rica, citée par Odio Benito Elizabeth, op.cit., p.90

[66] La coalition d’ONG internationales comprenait : Amnesty international, l’Association pour la prévention de la torture, Human Rights Watch, la Commission internationale des juristes, la Fédération internationale de l’Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture, le Fédération internationale pour les droits de l’homme, la Ligue internationale pour les droits de l’homme, le Service international pour les droits de l’homme, le Conseil International pour la réhabilitation des victimes de la torture, Redress Trust pour les victimes de la torture et l’Organisation mondiale contre la torture