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Date : 2-09-2006

2 L’étape accueil - orientation

Mise en ligne : 27 September 2006

Texte de l'article :

Chapitre 2. L’étape accueil - orientation
Section 1. Les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP)
Partie intégrante de l’administration pénitentiaire, les services pénitentiaires d’insertion et de probation se caractérisent par une organisation particulière (§1), fortement liée à la nature des différents publics qu’ils doivent suivre (§2).

§1. ORGANISATION
La création des SPIP étant nouvelle, la description de leur organisation nécessite d’évoquer la réforme dont ils sont issus (A), réforme qui ne peut se comprendre que si on en précise les objectifs initiaux (B).

A. La réforme
Les Services Pénitentiaires d’Insertion et de Probation (SPIP) sont le fruit d’une récente fusion. En effet, un décret du 13 avril 1999 autorise la création de ces services qui regroupent, au niveau départemental, les comités de probation et d’assistance aux libérés et les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires [1]. Jusqu’ici ces deux services fonctionnaient de façon totalement séparée [2].
Pour le ministère de la justice, ce regroupement poursuit trois objectifs : assurer l’harmonie et la continuité de l’action des travailleurs sociaux en ce domaine ; améliorer, grâce à la départementalisation l’articulation entre la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire et les politiques publiques en matière d’action sociale ; renforcer la cohérence et la capacité d’action de l’administration, notamment auprès des partenaires institutionnels et associatifs [3].

B. Objectifs de la réforme
Ces objectifs répondent à un constat et à une double volonté. Le constat est le suivant : le nombre des mesures de suivi judiciaire en milieu ouvert est en constante augmentation. On peut identifier différentes causes à cette augmentation comme l’augmentation de la population pénale ainsi que la création de nouvelles mesures de suivi en milieu ouvert (travail d’intérêt général notamment).

A ce surcroît de travail imposé aux travailleurs sociaux s’ajoute une double volonté.
Tout d’abord, harmoniser les méthodes de travail entre les deux secteurs d’action que sont le milieu ouvert et le milieu fermé, et éviter la rupture liée au changement de service.
Ensuite, intégrer l’action des services de l’administration pénitentiaire dans le cadre des politiques départementales en matière d’insertion.
Il est certain que la volonté affichée d’inscrire plus fortement l’action des SPIP dans le cadre des politiques publiques d’action sociale au moyen de la départementalisation est une chose positive. Le rapport 1999 de l’administration pénitentiaire souligne d’ailleurs l’accroissement des relations partenariales qu’a permis cette réforme [4]. Par ailleurs, il convient de souligner qu’un suivi réellement continu des dossiers entre milieu fermé et milieu ouvert semble avoir été mis en place dans 80% des SPIP [5]. Il convient toutefois de relativiser l’apport de cette réforme en rappelant qu’elle ne touche pour l’essentiel qu’à l’organisation des services concernés. Quelques missions nouvelles ont été créées, mais elles concernent la mise en œuvre de la gestion transversale des dossiers entre le milieu ouvert et le milieu fermé.

§2. MISSIONS ET PUBLICS VISES
La relative continuité des missions des SPIP suite à la réforme de 1999 nous amène à envisager celles-ci en suivant la distinction milieu ouvert / milieu fermé.

A. En milieu fermé
En milieu fermé toutes les personnes détenues sont concernées par l’action du SPIP. Celleci est définie par l’article D460 du code de procédure pénale en des termes très généraux [6].
Concrètement, trois missions peuvent être évoquées :
- Accueil et suivi des détenus notamment au moyen d’entretiens ;
- Organisation d’activités socioculturelles ;
- Rédaction de rapports et d’avis sur la situation des détenus (soit sur demande des autorités judiciaires ou du chef d’établissement dans certaines circonstances, soit systématiquement lorsque la situation d’un détenu doit être examinée en commission de l’application des peines et lors de la constitution du dossier d’orientation d’un détenu).
La circulaire d’application du décret du 13 avril 1999 prévoit notamment que les SPIP doivent constituer un dossier d’insertion et de probation pour toute personne placée sous main de justice [7]. La réalisation de ce dossier s’accompagne le plus souvent d’un entretien avec un travailleur social, entretien au cours duquel le détenu peut formuler un certain nombre de demandes quant aux activités auxquelles il souhaite participer. Par la suite, le suivi se fera sur demande écrite de chaque détenu. L’importance du nombre de détenus au regard du nombre de travailleurs sociaux montre l’impossibilité dans laquelle se trouvent les intervenants en milieu fermé de suivre de façon approfondie l’ensemble des détenus. Ainsi, pour le département des Yvelines (78) le SPIP ne comptait en 2000 que quinze postes de travailleurs sociaux en milieu fermé (pour 12 postes réellement occupés).

B. En milieu ouvert
En milieu ouvert les personnes concernées par l’action des SPIP relèvent de deux catégories : celles pour lesquelles une mesure de suivi a été ordonnée à un titre ou à un autre (1) et celles libérées en fin de peine (2) [8].

1. Personnes bénéficiant d’une mesure de contrôle et d’accompagnement
Cette première catégorie est bien sûr la plus importante. Il s’agit de toutes les personnes devant suivre une mesure, pré-sentencielle ou post-sentencielle, alternative à l’incarcération. Ces mesures sont les suivantes :
Pré-sentencielles
- Contrôle judiciaire
- Ajournement avec mise à l’épreuve
Post- sentencielles
- Sursis avec mise à l’épreuve (SME)
- Travail d’intérêt général (TIG)
- Libération conditionnelle
- Suivi socio-judiciaire
- Interdiction de séjour
- Grâce conditionnelle
- Suivi des insoumis
Pour toutes ces mesures, l’action du SPIP présente deux aspects : contrôle d’une part et insertion d’autre part. La mesure la plus importante ici est le sursis avec mise à l’épreuve (75,9% des mesures en milieu ouvert au 1er janvier 2000), suivi par le travail d’intérêt général (16,7% des mesures en milieu ouvert au 1er janvier 2000). Il convient de rappeler ici la faible part de la libération conditionnelle (3,2% des mesures en milieu ouvert au 1er janvier 2000) et du contrôle judiciaire (2,1% des mesures en milieu ouvert au 1er janvier 2000). Les autres mesures ne dépassent pas les 1%.

2. Personnes libérées en fin de peine
Cette seconde catégorie est nettement plus marginale, sa prise en charge n’est d’ailleurs pas prévue dans le chapitre du code de procédure pénale consacré aux missions du service pénitentiaire d’insertion et de probation, ni dans la circulaire relative aux missions des SPIP [9]. Elle apparaît toutefois dans différents documents administratifs relatifs aux SPIP [10]. Concrètement, elle consiste en la possibilité donnée à chaque sortant de prison de se rendre au SPIP dont il dépend afin d’y demander le bénéfice d’une aide matérielle [11].
A titre d’illustration on peut relever qu’en 1999 le SPIP des Yvelines (78) a recensé 67 visites de sortants de prison pour un total de 31 personnes (dont 21 avaient été incarcérées sur les Yvelines). Sur ces 31 personnes, 16 ont demandé et obtenu une aide, aide dont le montant s’échelonnait entre 3315 Francs et 250 Francs (pour une moyenne de 709,50 Francs par personne aidée).

C. Critique de la réforme
Il y a une certaine contradiction dans le fait de souhaiter inscrire l’action des SPIP dans un cadre plus large d’action sociale tout en maintenant celle-ci cantonnée pour l’essentiel à des mesures de contrôle et d’enquête. Sur ce dernier point on peut même s’interroger sur l’opportunité de cette réforme. En effet, le cumul, qui existait déjà dans le cadre des CPAL, entre mission de contrôle et mission d’insertion est porteur de contradictions, au moins dans l’esprit des personnes suivies. Une telle assimilation n’est pas de nature à faciliter le travail d’insertion et la création d’une véritable relation de confiance entre le travailleur social et la personne suivie. En regroupant les services socioéducatifs et les CPAL sous la même dénomination de service pénitentiaire d’insertion et de probation il est certain que cette contradiction ne sera pas réduite dans le cadre du milieu ouvert, et qu’elle sera encore aggravée dans le cadre du milieu fermé où les travailleurs sociaux se plaignaient déjà de la confusion (injustifiée) que les détenus faisaient entre leur service et la direction de l’établissement.

Section 2. L’Agence Nationale Pour l’Emploi (ANPE)
Il n’est sans doute pas nécessaire de rappeler ici quelles sont les missions de l’ANPE, il suffit juste de préciser qu’il n’y a pas de missions spécifiques pour les sortants de prison. De même, les sortants de prison sont dans leur immense majorité pris en charge dans le cadre du fonctionnement normal de ces services, à l’exception toutefois de quelques activités spécifiques (§1). Il existe toutefois une structure spécialisée dans l’accueil des sortants de prison, l’espace liberté-emploi (§2).

§1. ORGANISATION NORMALE
Dans le cadre de leur fonctionnement normal, les ANPE sont amenées à mettre en place des activités spécifiques pour les sortants de prison (A). Malgré ces efforts, cet ensemble n’est que partiellement adapté aux spécificités du public des sortants de prison (B).

A. Entre fonctionnement normal et actions spécifiques
Comme on l’a vu, le public des sortants de prison ne bénéficie pas d’un traitement privilégié, il est même parfois difficile de faire bénéficier ce public des programmes d’aide aux personnes en difficulté face à l’emploi. Par exemple, le programme « nouveau départ » mis en place en 1998 n’était pas initialement accessible aux sortants de prison. Il a fallu pour cela que les personnes chargées du suivi de ce public en fassent la demande et obtiennent une extension du programme. Pourtant, l’ANPE est conscient depuis longtemps de l’importance de sa mission auprès des sortants de prison. Ainsi, dans chaque département un agent a, en plus de ses fonctions habituelles, la charge d’organiser un suivi spécifique pour ce public. En partenariat avec l’administration pénitentiaire il appartient notamment à cet agent de mettre en place des ateliers de préparation à la sortie à l’intérieur même des lieux de détention.

B. Relative inadaptation au public
Ces efforts sont évidemment d’un grand intérêt, mais il est regrettable que cette mission ne soit confiée qu’à une personne. En outre, cette mission constitue une charge de travail supplémentaire que tous les agents n’accueillent pas avec la même motivation.
Aussi, d’un département à l’autre, les programmes vont considérablement varier en quantité et en intensité. Il y a donc là une réelle inégalité de traitement selon le lieu de la détention et le lieu où l’on souhaite travailler dans l’avenir. Par ailleurs, une fois qu’il a quitté la détention, le sortant de prison ne bénéficie plus, en principe, d’un régime particulier. Cela n’est pas anormal en soi, mais il faut tenir compte du fait qu’une personne qui sort de prison a fortement tendance à rejeter tout ce qui est lié à l’Etat et à l’administration en général, elle n’aura donc pas tendance à entrer en contact avec une ANPE. Au delà de l’envie, ce peut même être la conscience de la difficulté qui fait défaut :
« Très souvent les sortants de prison sont dans une pensée magique, ils ont envie de faire ce qu’ils n’ont jamais fait, ils sont persuadés que la sortie se passera bien. La famille accentue ce phénomène en affirmant cela afin d’aider la personne à supporter son séjour en prison. Hélas, les choses se délitent très rapidement et ces personnes se retrouvent dans le besoin. C’est à ce moment là qu’ils reviennent vers les services d’accompagnement, quand ça va mal. » [12] Enfin, la prison est un monde fortement organisé et par là même fortement déresponsabilisant. Il est donc particulièrement ambitieux d’attendre d’une personne qui sort d’un tel univers, surtout si elle y est restée longtemps, de se « prendre en main » et de se mettre à chercher un travail dans le cadre des procédures normales de recherche d’emploi.

§2. UNE ORGANISATION PARTICULIERE : L’ESPACE LIBERTE-EMPLOI
L’espace liberté-emploi est une agence ANPE spécialisée dans l’accueil et le suivi des sortants de prison. C’est la seule agence de ce type, elle est basée à Paris et a vocation à prendre en charge les sortants de prison d’Île-de-France, les franciliens qui effectuent leur peine hors Île-de-France et les non-franciliens qui font une demande d’insertion en Île-de-France. Il convient de préciser que cette agence intervient en complément du système départemental normal qui fonctionne également en Île-de-France. C’est d’ailleurs dans les ANPE normales que sont prises en charges toutes les personnes qui ne font pas de demande spéciale ou qui ne sont pas envoyées à l’agence liberté emploi par un autre intervenant social. Cette agence organise des plate formes de mobilisation spécialement pour ce public et elle assure un suivi particulier basé sur la motivation des personnes : « Nous n’avons pas le même fonctionnement que les ANPE normales, ici pas de convocation. On prend rendez-vous et si la personne ne vient pas on s’inquiète, mais pas de convocation. » [13]
De ce fait, les mêmes critiques adressées aux ANPE normales peuvent l’être également à l’espace liberté emploi, mais il convient de préciser qu’il s’agit là d’un choix conscient et assumé sur lequel on reviendra ultérieurement.

Section 3. Les Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS)
Sous une appellation commune ces centres présentent en fait de grandes
différences de fonctionnement selon la mission principale qu’ils se sont donné (§1). Seules certaines de ces fonctions présentent un intérêt spécifique pour les sortants de prison qui ne représentent par ailleurs qu’une faible part de l’ensemble du public des CHRS (§2).

§1. UNE PLURALITE D’ACTIONS
Les CHRS constituent le dernier acteur institutionnel de l’étape accueil - orientation. Les prestations offertes varient considérablement d’un CHRS à l’autre, on peut en identifier sept :
- Hébergement et réinsertion sociale : cette activité vise à réinsérer des adultes et familles en difficulté sociale en mettant en œuvre un projet avec elles. Elle suppose que des actions soient entreprises pour permettre à la personne prise en charge de retrouver une autonomie. Ces actions peuvent avoir pour objet la situation administrative de la personne (ouverture de droits, obtention de papiers administratifs, etc.), l’emploi, le logement, la santé, les ressources, etc.
- Hébergement seul : cette activité correspond à l’hébergement (gîte et couvert), dans la durée, d’adultes ou de familles en difficulté sociale sans la mise en œuvre d’un projet de réinsertion.
- Hébergement d’urgence : cet hébergement se caractérise par une prise en charge immédiate de toute personne et par une durée de quelques jours (quinze au maximum).
Dans ce type d’hébergement, il n’y a pas de réinsertion sociale. La personne est hébergée au titre de l’aide sociale à l’hébergement (ASH) que son hébergement soit en collectif (vie communautaire avec des services communs) ou en éclaté. Les établissements qui ouvrent uniquement avant la nuit, hébergent pour la nuit et ferment le matin venu, doivent décrire leur activité en hébergement d’urgence. Les personnes hébergées par ce type d’établissement peuvent très bien les fréquenter sur une longue période.
- Accueil de jour : c’est la possibilité pour une personne de se rendre dans un lieu d’accueil afin d’y bénéficier d’une prestation (disposer d’un vestiaire, prendre une douche, participer à des activités, prendre un repas, etc.).
- Accueil - orientation territorialisé : cette prestation consiste à accueillir des personnes sur place ou par téléphone (notamment dans le cadre de la gestion du numéro 115) et de les orienter après « un bilan social ».
- Suivi social en dehors de l’établissement : cette prestation de durée limitée
s’effectue en dehors des logements agréés au titre du CHRS. Les personnes suivies peuvent avoir été hébergées auparavant par les établissements et continuer à bénéficier d’une aide des travailleurs sociaux de l’établissement afin de consolider leur insertion (suivi social en aval). Le suivi social peut également éviter un hébergement en établissement (suivi social en amont).
- Activités professionnelles en atelier y compris en centre d’adaptation à la vie active (CAVA) : à l’exclusion de la participation en nature aux travaux liés au fonctionnement quotidien de l’établissement, il s’agit des activités des ateliers et des centres d’adaptation à la vie active (CAVA) qui vendent leur production. La rémunération peut être un pécule, une rémunération de stage, un salaire, etc. Les personnes sont hébergées ou non au sein de l’établissement.

§2. PRESENCE DES SORTANTS DE PRISON
Pour ce qui concerne les sortants de prison en tant que tel, ce sont les CHRS offrant hébergement et suivi social qui sont les plus utiles. Là encore, toutefois, le désir de ne pas avoir à rendre de compte et le besoin d’autonomie éloignent un grand nombre de sortants de prison de ces structures. « Parmi la population des sortants de prison, un quart ont une solution d’hébergement à la sortie (famille, amis). Ces solutions durent peu mais sont préférées à des solutions institutionnelles qui les maintiennent en contact avec un milieu dont ils souhaitent s’éloigner et leur impose des contraintes. Il y a aussi la fierté de ne pas se sentir assisté qui joue. » [14] Tout cela explique sans doute la faible part de sortants de prison dans les CHRS au niveau national (4%) [15].

Notes:

[1] Décret n° 99-276 du 13 avril 1999, Journal Officiel du 14 avril 1999

[2] Les services socio-éducatifs agissaient en « milieu fermé » tandis que les CPAL agissaient en « milieu ouvert » : ajournement avec mise à l’épreuve, sursis avec mise à l’épreuve, travail d’intérêt général, libération conditionnelle, enquête à la demande d’un juge d’application des peines, suivi socio-judiciaire

[3] Direction de l’administration pénitentiaire, op.cit., p.17

[4] Direction de l’administration pénitentiaire, op.cit., p.19

[5] Ibid., p.19

[6] « Le service pénitentiaire d’insertion et de probation a pour mission de participer à la prévention des effets désocialisant de l’emprisonnement, de favoriser le maintient des liens sociaux et familiaux et de les aider à préparer leur réinsertion sociale ».

[7] Circulaire relative aux missions des services pénitentiaires d’insertion et de probation et à leurs relations avec les autorités judiciaires, AP 99-2322 PMJ/15-10-99, 15 octobre 1999

[8] Considérer ces personnes comme relevant du milieu ouvert est un abus de langage puisqu’elles ne relèvent plus du système judiciaire. Cela révèle bien le fait que le suivi de ces personnes est une activité marginale auregard de la mission des SPIP considérée comme essentielle par les pouvoirs publics : le suivi des personnes actuellement sous main de justice

[9] Circulaire relative aux missions des services pénitentiaires d’insertion et de probation et à leurs relations avec les autorités judiciaires, AP 99-2322 PMJ/15-10-99, 15 octobre 1999

[10] Direction de l’administration pénitentiaire, Le Service pénitentiaire d’insertion et de probation, brochure,
Ministère de la Justice, novembre 1999

[11] Article D479 du code de procédure pénale : « Le billet de sortie remis à chaque libéré (...) comporte l’adresse du service pénitentiaire d’insertion et de probation ou de l’antenne locale du lieu de résidence de la personne libérée. »

[12] Entretien avec Mme Pierrette Catel, directrice de l’agence ANPE Espace Liberté Emploi

[13] Entretien avec Mme Pierrette Catel, directrice de l’agence ANPE Espace Liberté Emploi.

[14] Entretien avec Mme Laure Baste-Morand, présidente de l’association Le Verlant (CHRS)

[15] WOITRAIN Emmanuel, « Les personnes hébergées par les CHRS : des hommes et des femmes en grande difficulté sociale », Etudes et résultats, n°29, août 1999, p.3