27 décembre 2008A. Recommandations générales
« Pour parvenir à une application du droit commun en détention, il est indispensable que le service public pénitentiaire ne soit plus présenté comme jouissant d’une position d’exception au regard d’autres secteurs ou activités de l’Etat » [1]. C’est à l’aune de ce postulat énoncé dans les travaux antérieurs de la CNCDH que les dispositions du projet de loi relatives aux missions du service public pénitentiaire (1) sont examinées. Une redéfinition de ces missions, assortie d’un encadrement législatif de l’organisation des établissements pénitentiaires (2), est une exigence au regard du sens que l’on entend donner à la peine en même temps qu’une condition contextuelle essentielle au respect des droits de la personne détenue.
Les développements qui suivent concernent l’essentiel des dispositions prévues aux chapitres I et II du projet de loi, et traitent, dans le cadre d’une analyse du service public pénitentiaire, de l’encadrement normatif de l’organisation et du régime intérieur des établissements, malheureusement absents du projet de loi.
1. Le service public pénitentiaire (chapitres I et II du projet de loi)
1.1. Les missions du service public pénitentiaire (chapitre I du projet de loi)
Définies à l’article 1er, les missions du service public pénitentiaire portent sur la préparation et l’exécution des décisions pénales et des mesures de détention ainsi que sur la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, la prévention de la récidive et la sécurité publique. Il est par ailleurs précisé que le service public pénitentiaire assure une mission d’insertion et de probation. Cet article modifie la définition des missions du service public pénitentiaire qui résulte de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.
La CNCDH prend acte de la volonté du Gouvernement de « clarifier les missions du service public pénitentiaire » en modifiant la « définition actuelle » qui résulte de la loi de 1987. La Commission note par ailleurs l’attachement, affirmé avec force par l’exposé des motifs, à procéder à une redéfinition des missions qui « dépasse » tant « l’antagonisme classique entre surveillance et réinsertion » que « l’opposition largement artificielle entre milieu fermé et milieu ouvert » [2].
Néanmoins, la CNCDH ne peut que déplorer la rédaction de l’article 1er du projet de loi qui se bornant à énumérer, en les combinant, une multiplicité de fonctions prêtées à la peine (réinsertion, prévention de la récidive, sécurité publique), de missions confiées à l’administration pénitentiaire (préparation et exécution des décisions pénales et des mesures de détention, insertion, probation, individualisation et aménagement des peines) et de principes de portée générale comme le « respect des intérêts de la société » et la prise en compte « des droits des détenus » tend à accroître la confusion caractérisant les dispositions de la loi de 1987 et ne contribue assurément pas à éclaircir le sens de la peine.
Dans ces conditions, il convient de réaffirmer le besoin impérieux que « le législateur fixe un cadre précis et cohérent à l’intervention de l’administration pénitentiaire » [3]. Ayant déjà considéré que « le recours aux peines privatives de liberté traduit trop souvent l’incapacité à prendre efficacement en charge des désordres qui ne devraient pas relever d’un traitement pénal » [4], puis fait observer que « le sens de l’exécution de la peine n’est pas explicité dans notre législation », la Commission estime particulièrement dommageable que le projet législatif ne s’emploie pas, au travers d’une définition rigoureuse des objectifs assignés à la peine, à clarifier les missions confiées à l’administration pénitentiaire. Elle regrette l’absence d’une véritable prise en considération par le Gouvernement de la nécessité, établie par l’ancien Premier président de la Cour de Cassation, de « résoudre le paradoxe qui consiste à réinsérer une personne en la retirant de la société » [5]. Rappelant qu’elle avait elle-même recommandé « de définir strictement les missions du service public pénitentiaire en évitant absolument l’énoncé d’objectifs antinomiques », la CNCDH ne peut que réitérer son constat du fait que « l’indétermination des objectifs assignés par la société à la prison conduit l’administration pénitentiaire à établir elle-même des priorités dans ses interventions » [6].
La CNCDH renouvelle sa demande d’une consécration de l’objectif de « restauration du lien social comme fonction essentielle et première du service public pénitentiaire » [7]. Une telle affirmation doit être le socle de la démarche réformatrice engagée. La Commission considère en outre qu’elle conditionne pour une part déterminante l’effectivité du plein concours attendu des autres services de l’Etat et des collectivités territoriales, auquel se réfèrent les dispositions de l’article 2.
Par ailleurs, en écartant la primauté de l’objectif de restauration du lien social parmi les fonctions dévolues au service public pénitentiaire, le Gouvernement tend à minorer les obligations qui lui incombent au regard des attentes légitimes que la société place dans un retour dans de bonnes conditions des personnes placées sous main de justice dans la collectivité. Ce faisant, il prend le risque de relativiser la portée réelle de tout objectif de protection de la sécurité publique et de lutte contre la récidive à moyen et long termes. Dès lors, la Commission réitère son souhait, formulé à plusieurs reprises, d’un renversement des perspectives, susceptible d’une part de renforcer dans tous les domaines de l’activité carcérale les démarches d’insertion et de réinsertion mises en oeuvre dans le cadre permanent de la préparation à la sortie de prison ; d’autre part de rompre avec l’absolue prééminence dans la pratique de la fonction dite de sécurité qui aboutit à ce que toute autre mission soit globalement perçue comme secondaire par l’institution carcérale.
Recommandation n°1 : La CNCDH insiste sur la nécessité d’une clarification de la mission du service public pénitentiaire. Celui-ci doit concilier la mission première d’exécution des décisions et sentences pénales dans l’intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d’insertion et de réinsertion du service public pénitentiaire, à laquelle les autres services de l’Etat sont tenus de participer.
Par ailleurs, la clarification des conditions dans lesquelles s’exercent les missions du service public pénitentiaire doit être l’occasion d’affirmer le principe selon lequel seuls des fonctionnaires et agents de droit public sont responsables de leur prise en charge, nonobstant la nécessaire mobilisation « des autres services de l’Etat, des collectivités territoriales, des associations ou des personnes publiques ou privées ». Les fonctions régaliennes exercées par l’administration pénitentiaire (direction, surveillance et greffe) ne sauraient en aucun cas être déléguées, comme l’entend le projet de loi dans son article 2 qui énonce que « les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l’administration pénitentiaire ». Mais la Commission s’inquiète qu’une délégation de tout ou partie des fonctions d’insertion et probation à des personnes de droit privé ne conduise à affaiblir la nécessaire mobilisation des acteurs publics pour l’exécution des peines et la réinsertion des condamnés. Elle estime indispensable de rappeler que l’exercice de ces fonctions par des agents de droit privé ne pourrait se concevoir que sous le contrôle et la responsabilité d’agents de droit public.
Recommandation n°2 : La CNCDH souhaite que la loi énonce le principe selon lequel les fonctions d’insertion et de réinsertion sont assurées sous le contrôle des agents de droit public.
1.2. Les personnels pénitentiaires (chapitre II du projet de loi)
1.2.1. Les conditions d’exercice des missions des personnels
Les personnels de l’administration pénitentiaire exercent des missions de sécurité publique dans des conditions particulièrement difficiles, au contact d’une population de plus en plus dépourvue de repères, que la surpopulation carcérale ne fait qu’accentuer. L’évolution des missions de l’institution pénitentiaire depuis une quinzaine d’années et son ouverture sur l’extérieur ont pu induire une crise d’identité de ses personnels, confrontés à des exigences, parfois perçues comme contradictoires, de sécurité et de réinsertion sociale des personnes placées sous main de justice. La nécessité de repères professionnels lisibles et communs à tous et d’une meilleure assistance des personnels dans le cadre de la protection liée à la nature de leur mission commande ainsi l’ensemble des dispositions de ce chapitre.
Or, on ne lit dans les dispositions du projet de loi aucune démarche visant à revaloriser les missions des personnels et du service public pénitentiaire. Les syndicats représentant les diverses catégories de personnels sont des acteurs importants de la mise en oeuvre concrète d’une politique pénitentiaire ambitieuse et devraient être associés à une telle démarche de valorisation de leurs fonctions. L’adoption du principe d’une prise en charge de la population détenue par une équipe pluridisciplinaire a été suggérée à de nombreuses reprises, notamment en 2000, par la commission parlementaire du Sénat. Celle-ci indiquait qu’il lui semblait « urgent d’associer les surveillants à une redéfinition de leurs fonctions et de créer un véritable travail d’équipe entre les personnels intervenant auprès des détenus ». Il est impératif qu’une telle approche, dès lors qu’elle est encadrée de sorte à garantir le respect de la confidentialité des informations relatives aux personnes prises en charge, fasse partie intégrante de la formation initiale et continue des surveillants, conseillers d’insertion et de probation et autres personnels.
Recommandation n°3 : La CNCDH souhaite une revalorisation des rôles et fonctions confiés aux personnels de l’administration pénitentiaire. Le principe d’une prise en charge de la population détenue sous la responsabilité d’une équipe pluridisciplinaire doit être placé au coeur de la politique de formation initiale et continue des personnels.
Les effectifs de personnels, leurs conditions de travail et leurs statuts devraient être réévalués. Le Sénat dénonçait en 2000 le « décalage existant entre les missions qu’on [..] demande [aux personnels pénitentiaires] d’accomplir (faire de la réinsertion, assurer aux détenus les conditions de détention les meilleures possibles) et les moyens financiers et humains qui leur sont parcimonieusement accordés ». Il est inacceptable qu’une telle situation perdure encore.
Les personnels pénitentiaires sont les mieux à même de contribuer à la revalorisation de leur métier, pour autant le devoir de réserve qui leur incombe constitue un obstacle important à l’amélioration de leurs conditions de travail, et de fait des conditions de détention, malgré le rôle primordial joué par les syndicats. Selon la loi n°92-125 du 6 février 1992, « les fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire doivent s’abstenir en public, qu’ils soient ou non en service, de tout acte ou propos de nature à déconsidérer le corps auquel ils appartiennent ou à troubler l’ordre public ». Le principe de loyauté qui incombe aux personnels pénitentiaires est conçu aujourd’hui d’une manière absolue, enpêchant ainsi tout personnel de s’exprimer sur ce qui se déroule à l’intérieur des prisons. Aux yeux de la CNCDH, une telle conception ne fait qu’accentuer la difficulté des conditions de travail, entretenir le régime d’exception dont jouit une administration qui ne saurait faire l’objet de contestations ou de critiques en son sein, et entraver toute perspective d’amélioration des conditions de détention, qui devrait aller de pair avec une valorisation des missions du personnel pénitentiaire.
Sans remettre en cause le secret professionnel qui peut incomber aux personnels pénitentiaires au regard des situations particulières dont ils auraient connaissance, une telle limitation à la liberté d’expression des personnels pénitentiaires apparaît excessive et de nature à entraver la valorisation du métier et l’amélioration de ses conditions d’exercice. La récente mise en place d’un Contrôleur général des lieux privatifs de liberté ne fait qu’accroître cette nécessité, l’intérêt d’un tel contrôle extérieur indépendant n’étant que limité si les personnels pénitentiaires ne se trouvent pas en mesure de se confier à lui. La reconnaissance d’un droit d’expression et de manifestation pour les personnels pénitentiaires permettrait d’envisager la mise en oeuvre constructive de réformes indispensables au sein du mileu carcéral. Il apparait désormais nécessaire que la question de l’interdiction du droit de grève, qui semble être un point d’achoppement et de rupture important entre la direction de l’administration pénitentiaire et les organisations représentatives des personnels, fasse l’objet d’une réflexion au travers d’une commission indépendante du ministère de la Justice, susceptible de faire des propositions permettant d’assurer son assouplissement, voire d’aboutir à sa suppression. En tout état de cause, il est impératif que l’ensemble des garanties disciplinaires associées au statut de la fonction publique soit pleinement reconnues aux surveillants pénitentiaires et aux conseillers d’insertion et de probation.
Recommandation n°4 : La CNCDH considère que l’amélioration des conditions de travail et des droits des personnels des prisons est un élément essentiel de la politique pénitentiaire qui impose de leur reconnaître un droit d’expression et de manifestation. La Commission souligne la nécessité que les garanties disciplinaires de la fonction publique s’appliquent sans restrictions aux agents de l’administration pénitentiaire, notamment en ce qui concerne les droits de la défense.
Enfin, les dispositions du projet de loi (articles 6 à 9), visant à renforcer le recours à des personnels retraités (réserve civile pénitentiaire) [8], soulèvent de grandes réserves dans la mesure où elles sont en contradiction avec l’évolution souhaitable des missions des agents de la pénitentiaire. La loi pénitentiaire devrait, au contraire, insister sur la spécificité du personnel pénitentiaire, sur un besoin de professionnalisation du personnel actuel, ainsi que sur la nécessité d’améliorer son statut.
1.2.2. Le projet de code de déontologie
Le Gouvernement souhaite doter l’administration pénitentiaire d’un code de déontologie des personnels pénitentiaires et de l’ensemble des collaborateurs du service public pénitentiaire. Tel est l’objet de l’article 4 du projet de loi qui renvoie l’établissement dudit code à un décret en Conseil d’Etat. Le projet de loi instaure un code de déontologie commun aux agents de l’administration pénitentiaire et aux « collaborateurs » du service public pénitentiaire dont l’élaboration est renvoyée au pouvoir réglementaire.
La perspective d’un code visant à encadrer la conduite des personnels de l’administration pénitentiaire constitue une avancée souhaitable et nécessaire, eu égard au fait qu’ils exercent « une mission qui peut entraîner l’usage de prérogatives de puissance publique en direction d’une population qui présente une certaine vulnérabilité et se trouve en milieu fermé » [9]. Mais la CNCDH ne considère pas opportun d’appliquer aux intervenants en milieu carcéral les règles de déontologie appelées à garantir le respect par les agents pénitentiaires, dans le cadre de leur activité professionnelle, des principes liés aux droits de l’homme et à la sauvegarde de la dignité humaine.
Cette même position avait été affirmée en 2000, lorsque, saisie d’un tel projet de code de déontologie, la CNCDH avait recommandé que soient rédigées de manière autonome « les obligations déontologiques des divers intervenants étrangers à l’administration » [10]. S’il ne fait aucun doute que le comportement, dans l’exercice de leurs activités respectives, de toutes les personnes travaillant ou intervenant au sein des lieux privatifs de liberté doit être « irréprochable », la CNCDH ne considère ni légitime ni pertinent qu’elles soient « désormais toutes soumises aux mêmes règles déontologiques : loyauté, respect des droits fondamentaux de la personne placée sous main de justice, non-discrimination, recours strictement nécessaire et proportionné à la force » [11]. En particulier, il semble singulièrement difficile de soutenir le principe d’une règle édictant, par exemple à l’égard des visiteurs de prison ou des enseignants, une disposition relative au « recours strictement nécessaire et proportionné à la force ». Il en est de même de la notion de « loyauté » qui ne saurait devenir, par le biais de cet encadrement déontologique, un critère subordonnant la délivrance ou le renouvellement de l’autorisation administrative nécessaire à l’intervention de diverses catégories de personnes en détention.
Pour ce qui est des « collaborateurs » du service public pénitentiaire, dont elle relève l’absence de définition dans la loi comme dans l’exposé des motifs, il serait largement préférable d’opter pour l’édification d’un corpus singulier de règles de déontologie susceptibles de s’appliquer distinctement selon qu’il s’agit de fonctionnaires d’autres Ministères ou de membres d’associations.
La CNCDH considère par ailleurs indispensable qu’une large concertation, à laquelle la Commission nationale de déontologie de la sécurité doit être associée, préside à l’élaboration des règles de déontologie des personnels pénitentiaires. Elle attire l’attention du Gouvernement sur la nécessité que la portée effective d’un tel code soit assurée au travers de sanctions prévues pour tout manquement à la déontologie. Elle souhaite être saisie par le Gouvernement du projet de code, tout comme elle avait examiné le dernier projet de code établi en 1999 [12].
Enfin, si la CNCDH ne peut qu’encourager le principe d’une prestation de serment des agents de l’administration pénitentiaire, elle se doit d’exprimer sa préoccupation quant à l’opportunité actuelle d’une telle assermentation alors même que la situation des conditions de détention et les conséquences de la surpopulation des prisons réduisent considérablement en pratique, la portée effective des règles pénitentiaires européennes (RPE) auxquelles se réfère précisément le Gouvernement dans son exposé des motifs. Il en va ainsi de la règle n° 8 énonçant que les « conditions de travail » du personnel pénitentiaire « doivent lui permettre de fournir un haut niveau de prise en charge des détenus », comme de la règle n° 72-4 indiquant que « le personnel doit exercer son travail en respectant des normes professionnelles élevées ».
Recommandation n°5 : La CNCDH ne considère pas opportun d’appliquer aux intervenants en milieu carcéral, qui relèvent de règles différentes, le code de déontologie appelé à encadrer l’activité professionnelle des personnels pénitentiaires. Par ailleurs, considérant que les règles de déontologie doivent intégrer les principes liés aux droits de l’homme et au respect de la dignité humaine des personnes détenues, la Commission demande à être saisie du projet de code. Elle estime que la prestation de serment des personnels pénitentiaires doit s’accompagner d’une amélioration des conditions de détention et du règlement de la question de la surpopulation carcérale.
2. L’encadrement législatif de l’organisation et du régime intérieur des établissements pénitentiaires (absent du projet de loi)
Directement liés aux missions du service public pénitentiaire, l’organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires déterminent la condition de la personne détenue et donc, l’exercice de ses droits. Ces éléments d’importance majeure au sein de l’univers carcéral sont pourtant réglementés par décret alors même qu’ils touchent directement aux « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » [13]. Leur encadrement législatif, raison d’être de la loi pénitentiaire [14], s’imposait naturellement.
Dans le cadre de ses travaux [15], la CNCDH avait dressé le constat, utilement rappelé par l’exposé des motifs du projet de loi, que les normes régissant le fonctionnement des établissements pénitentiaires tout comme celles relatives aux droits et obligations des détenus étaient « très majoritairement issues de dispositions réglementaires, de circulaires et de notes administratives » [16]. Ce faisant, elle avait estimé qu’une réforme du droit de la prison s’imposait, impliquant nécessairement de reprendre l’ensemble des règles actuelles, d’en étudier la pertinence, d’en déterminer le niveau juridique dans la hiérarchie des normes, tout en identifiant les besoins normatifs nouveaux. Dans ce cadre, la CNCDH avait souligné la nécessité de prévoir des dispositions législatives énoncées en des termes suffisamment clairs et précis sans reporter sur l’administration pénitentiaire la responsabilité de fixer les règles applicables aux personnes détenues, dans des matières relevant du domaine de compétence du Parlement.
La CNCDH visait expressément l’article 728 du CPP qui prévoit qu’ « un décret détermine l’organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires », disposition qu’elle considère comme contraire à l’État de droit [17]. Pourtant, le texte ne modifie aucunement cette disposition. En optant pour le statu quo, c’est-à-dire en n’abrogeant pas l’article 728 du CPP, le projet de loi laisse à l’administration pénitentiaire la possibilité de restreindre les droits des personnes détenues de manière discrétionnaire. Une telle position est contraire aux obligations internationales de la France qui imposent que les restrictions apportées aux droits soient prévues par la loi.
Recommandation n°6 : La CNCDH réitère sa demande d’abrogation de l’article 728 du Code de procédure pénale. Elle recommande que la loi prévoie, dans le cadre des dispositions utiles à l’organisation et au régime intérieur des établissements pénitentiaires, tous les éléments déterminants du respect des garanties fondamentales des droits des détenus.
